公平施政：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及其功能

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公平施政：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及其功能

常泓，侯贊華

[摘要]公平施政是政治公平性的現(xiàn)實體現(xiàn)與實現(xiàn)方式，具有豐富的內(nèi)涵，由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行為、公平施政績效四部分構(gòu)成。公平施政能夠彰顯人的價值，促進人的自由全面發(fā)展；實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)，推進公平型發(fā)展；維護政治穩(wěn)定，保障社會和諧；促進民主政治建設(shè)，推動政治發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公平施政；公平；公平政治

公平是對現(xiàn)存經(jīng)濟社會關(guān)系內(nèi)在要求的合理化與正當(dāng)化，它廣泛存在于社會各個領(lǐng)域，是人與人、人與社會之間利益關(guān)系的反映。按照廣義政治論的觀點，政治是政治主體利用權(quán)力、制度、規(guī)則等政治手段對人的利益全局關(guān)系進行調(diào)節(jié)并對整個社會進行治理的活動，它在本質(zhì)上“是關(guān)于人的生存利益關(guān)系的調(diào)控，是人的個性與社會性整合的必然結(jié)果”[1]（P9）。這決定了政治在促進經(jīng)濟社會公平方面必將起到關(guān)鍵的影響與控制作用，而發(fā)揮了協(xié)調(diào)社會全局利益關(guān)系以促進經(jīng)濟社會公平的政治形態(tài)即是公平政治。

公平政治是對政治公平屬性的表達，是政治公平職能的體現(xiàn)。實現(xiàn)公平政治的過程是逐步走向公平正義的過程，公平正義的實現(xiàn)同樣也離不開公平政治。公平政治的實現(xiàn)不是自然發(fā)展的結(jié)果，它需要現(xiàn)實實踐的轉(zhuǎn)化，作為代表公共權(quán)威、掌握公共權(quán)力機關(guān)的政府不可推卸地承擔(dān)起這一轉(zhuǎn)化的責(zé)任。對于公平施政的具體實踐來說，“政府的必要性在于：它是‘競爭規(guī)則’的制定者，又是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者”[2]（P16）。公平施政是政治公平屬性與職能的實踐體現(xiàn)，是實現(xiàn)公平正義的路徑選擇。

一、公平施政的內(nèi)涵

概括來說，公平施政就是指政府公平地施行政務(wù)，進行公共治理，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平的活動與過程。公平施政內(nèi)涵豐富，具體包括如下幾個方面：

（一）政府是公平施政的主體，公平施政必須通過政府來實現(xiàn)

首先，從政府的起源來看，作為社會公共利益的代表，設(shè)置政府的目的之一就是為了實現(xiàn)人類幸福的生活。亞里士多德曾說，“城邦的長成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’”[3]（P7）。任何一個政府，如果“不以公眾的利益作為其獨一無二的目的，都不是好政府”[4]（P245）。社會公平正義的實現(xiàn)涉及民眾根本利益的維護、保障與發(fā)展，與設(shè)置政府的目的之間具有根本一致性。其次，政府作為公共利益的代表，其自身所具有的公共性特征的基本內(nèi)涵就是要實現(xiàn)社會公平正義、切實履行公共服務(wù)和社會管理職能。另外，政府作為社會公共權(quán)力的直接行使者，具有能夠以權(quán)威手段支配社會一切人力、物力和財力的能力，這使得作為公平施政具體組織者與實施者的政府，不僅有責(zé)任，而且有能力從事民眾利益的維護與社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（二）公平施政的客體是政府公平施政的作用對象，即施政的指向?qū)ο?/p>

一般來說，政府公平施政的客體主要是社會各種不公平問題。公平施政的客體具有廣泛性、復(fù)雜性、能動性，這是由公平自身的特點決定的。公平是一個貌似簡單實則異常復(fù)雜的范疇，具有豐富的內(nèi)涵，它不僅指社會制度及規(guī)則的公正、平等，也指人與人、人與社會之間利益關(guān)系的平衡、合理或“相稱”；它不僅是人們對以利益分配平衡為核心的人與人之間社會關(guān)系的感受與評價，也是調(diào)節(jié)人們之間社會關(guān)系和財富分配關(guān)系的原則與規(guī)范；從橫向上看，它包括經(jīng)濟公平、政治公平、社會公平；從縱向上看，它包括起點公平、過程公平、結(jié)果公平。因此，經(jīng)濟領(lǐng)域中的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距、階層差距、分配不公、貧富懸殊、不公平競爭等，政治領(lǐng)域中的公民政治權(quán)利行使不充分、政治特權(quán)、貪污腐敗等，社會領(lǐng)域中的基本公共服務(wù)差距懸殊、文化教育差距過大、衛(wèi)生醫(yī)療保障不公平、社會保障覆蓋率低、貧困失業(yè)人口過大等問題都是政府公平施政的對象。各種社會不公平問題客觀存在且處于不斷變化之中，具有能動性，會對政府公平施政的各項活動與行為產(chǎn)生一定的反作用，直接影響政府公平施政的過程。

（三）公平施政是政府的公共治理行為在公平領(lǐng)域的活動與反映，具體表現(xiàn)為政府奉行公平的施政理念，通過一系列制度、政策、措施的制定和實施以取得公平的經(jīng)濟社會效果的過程，是政府針對經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域、各個層面的公平問題而作出的回應(yīng)

公共政策作為“包含著一系列分配價值的決定和行動”[5]（P123），是政府公平施政的重要表現(xiàn)形式。公平施政不僅要加快分配制度改革，縮小貧富差距，避免兩極分化，建立公平競爭的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，也要推進政治體制改革，加大城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)，推進政府機構(gòu)改革、干部人事制度改革和事業(yè)單位改革，更要強化政府公共服務(wù)職能，推進基本公共服務(wù)供給體制與方式改革，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化；不僅要逐步建立健全的社會利益協(xié)調(diào)機制、系統(tǒng)的社會保障體系，也要構(gòu)建快速的援助體系、高效的社會風(fēng)險應(yīng)對機制、暢通的民意表達機制，更要加強各項體系、機制的制度化、常規(guī)化建設(shè)。

（四）公平施政本質(zhì)上是對社會利益關(guān)系的調(diào)整與規(guī)范，是對民眾根本利益需求的滿足

馬克思曾說，世界是利益的天下，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。公平是各種利益在人們之間平等、合理的分配，公平的實現(xiàn)過程就是不斷協(xié)調(diào)利益關(guān)系、使利益關(guān)系逐步走向和諧的過程。公平不排斥利益差別，但強調(diào)利益差別應(yīng)被限制在社會可承受、可容忍的范圍之內(nèi)，不能造成社會利益結(jié)構(gòu)的失衡與分化。公平施政以民眾的根本利益為依歸，以促進利益的公平分配為目標(biāo)，通過對社會利益全局關(guān)系的規(guī)范與協(xié)調(diào)，減少社會各種不公平現(xiàn)象以及由此帶來的各種社會問題，防止利益差異在發(fā)展中衍生為利益對抗，使利益關(guān)系朝著有利于普通民眾的方向發(fā)展；維護民眾參與發(fā)展的權(quán)利和機會，使民眾公平地參與經(jīng)濟社會發(fā)展過程，以促進民眾權(quán)利的回歸，從根本上維護公共利益的最大化，實現(xiàn)民眾根本利益與公共利益的統(tǒng)一。

二、公平施政的結(jié)構(gòu)

公平施政是政府履行公平職能、實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平正義的活動與行為過程。從公平施政的實現(xiàn)過程來看，它由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行為與公平施政績效四部分構(gòu)成，各部分有機統(tǒng)一，層層推進。

（一）公平施政理念

政府施政理念是指一定歷史時期內(nèi)政府以何種價值取向、思想觀念施行政務(wù)，進行公共治理，它是支撐政府活動的精神基礎(chǔ)和智力支持。政府施政理念與一定社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)相聯(lián)系，同時受制于一定時期內(nèi)居于主流地位的價值觀念并隨社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和主流價值觀念的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。公平施政理念是指政府以公平為中心的施政準(zhǔn)則與價值原則，具體包括權(quán)利平等、機會均等、分配公平、維護民生、公平型發(fā)展等價值追求與施政理念。公平施政理念直接影響政府公平施政各項制度與行為活動的具體安排。政府能否做到公平施政首先要以公平施政理念的確立與否為標(biāo)準(zhǔn)，要看這一理念是否以及在多大程度上得到了政府及其工作人員的認(rèn)可與支持，是否在政府公平施政的實踐中得到了堅持與貫徹。公平施政理念是政府施政理念體系的重要組成部分，是推進政府公平施政、實現(xiàn)社會公平正義不可或缺的觀念基礎(chǔ)，它與政府其他施政理念相互影響、共同作用，一起構(gòu)成了內(nèi)涵豐富的政府施政理念體系。

（二）公平施政制度

制度“是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[6]（P3）。任何一個社會的穩(wěn)定和發(fā)展，都必須依靠一套制度來調(diào)整和維系。有了科學(xué)合理的制度，社會才能在既定的軌道上正常有序運轉(zhuǎn)。公平施政與施政制度緊密相連。一方面，只有體現(xiàn)公平正義的制度，才能得到大多數(shù)人的認(rèn)同和遵循，才能有效規(guī)范和調(diào)整社會關(guān)系、保證社會良性運行，使公平施政成為現(xiàn)實。另一方面，制度以其激勵、約束、協(xié)調(diào)等功能，規(guī)定著人們在社會中的地位與相互關(guān)系，為社會利益的合理分配提供準(zhǔn)則和模式。制度對于公平施政與社會公平正義的實現(xiàn)具有根本性、長期性的保障作用。公平施政制度涉及多個層面，不僅包括規(guī)定政府公平施政性質(zhì)的宏觀制度框架，還包括民主權(quán)利保障制度、法律制度、司法制度、公共財政制度、社會保障制度等涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域的中觀制度，更包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對口支援、房地產(chǎn)調(diào)控、調(diào)節(jié)個人收入所得等具體微觀制度。公平施政制度是政府公平施政的根本保障，對政府施政行為的塑造具有關(guān)鍵的控制與影響。

（三）公平施政行為

公平施政行為具體表現(xiàn)為政府通過其掌握的各種資源，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段，將體現(xiàn)公平施政理念的公平施政制度具體化為施政實踐，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平目標(biāo)的活動。公平施政行為是政府公平施政的中心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到公平施政的效果。公平施政的理念、制度、政策等只有體現(xiàn)為具體的政府行為才有實現(xiàn)的實踐基礎(chǔ)，才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的物質(zhì)力量，否則便只能成為一紙空文。公平施政行為的實現(xiàn)是一個復(fù)雜、動態(tài)的過程，包括公平施政各項制度、政策、措施的宣傳與分解、物質(zhì)提供和組織準(zhǔn)備、政策實驗、全面推廣與實施、協(xié)調(diào)與控制等多個環(huán)節(jié)。公平施政行為具有法定性和強制性，在全社會范圍內(nèi)具有廣泛的約束力，社會成員與組織必須遵守執(zhí)行。相對于政府其他施政行為，公平施政行為的內(nèi)容具有特定的指向性，主要圍繞促進公平這一中心問題。公平施政制度的執(zhí)行過程會受到施政制度與政策質(zhì)量、執(zhí)行主體利益取向與自身能力、公平施政方式、制度執(zhí)行機制、監(jiān)督機制等多方面因素的影響，因而會造成公平施政行為的偏差，影響政府公平施政的整體進程。

（四）公平施政績效

公平施政作為政府履行職能、進行公共治理的活動，其效果如何、是否以及在多大程度上達到預(yù)期目的，即公平施政的績效狀況必須得到充分的考慮與重視。公平施政績效是政府公平施政的結(jié)果，是政府公平施政整體過程的體現(xiàn)。就公平的實現(xiàn)而言，一方面，它要以經(jīng)濟增長、生產(chǎn)力發(fā)展為前提和物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，公平對生產(chǎn)力具有反作用，公平為生產(chǎn)力的發(fā)展提供價值約束與保障。經(jīng)濟社會發(fā)展的基本內(nèi)容是增加人民福利，在發(fā)展的每一階段都要給人民群眾帶來實惠，使人民群眾共享增長成果。公平施政是實現(xiàn)最廣大人民群眾長遠根本利益的過程，它追求社會公平機制的構(gòu)建與利益關(guān)系的和諧，必能促進經(jīng)濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于形成一個既有效率、又能實現(xiàn)公平正義的社會，能夠最大程度地實現(xiàn)發(fā)展基礎(chǔ)上的成果共享。因此，對政府公平施政的績效進行衡量也應(yīng)該遵循公平正義與發(fā)展生產(chǎn)力相統(tǒng)一的原則與標(biāo)準(zhǔn)，任何追求單一的所謂公平或效率的施政均是片面的、不合理的，不僅不利于生產(chǎn)力發(fā)展，還會對經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴(yán)重危害。

三、公平施政的功能

作為維護經(jīng)濟社會公平正義的必由之路，政府的公平施政涉及社會各個領(lǐng)域，影響廣泛，其功能主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）彰顯人的價值，促進人的自由全面發(fā)展

公平施政對社會成員基本權(quán)利的保障，是對公民作為人的尊嚴(yán)的維護，體現(xiàn)了社會發(fā)展的基本宗旨——以人為本的基本理念；公平施政有利于促進公平社會競爭狀態(tài)的形成，能夠增強社會成員對競爭規(guī)則的認(rèn)同和競爭結(jié)果的接受，激勵社會成員充分發(fā)揮自身潛能去爭取并保持競爭上的優(yōu)勢地位，從而促進社會成員更高層次的發(fā)展；公平施政承認(rèn)個體享有的天賦、能力以及具體貢獻等方面的差別，尊重個體的發(fā)展與選擇，并根據(jù)社會成員社會貢獻的不同而給予差別對待，體現(xiàn)了對自由理念的強調(diào)，包含了人類對自由的追求和對自身本質(zhì)力量的肯定。政府只有完整地遵循社會公平的基本規(guī)則，才能建成一個真正意義上的現(xiàn)代公平型社會，實現(xiàn)恩格斯所說的“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況……所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利……社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展”[7]（P243）的理想。

（二）實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)，推進公平型發(fā)展

不以社會公平、全體人民共享發(fā)展成果為基礎(chǔ)的經(jīng)濟社會發(fā)展是一種不均衡的、有限的發(fā)展。政府公平施政通過把公平作為發(fā)展的中心、在經(jīng)濟社會發(fā)展中增進公平的方式，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入更多的公平因素，確保所有人的個人權(quán)利、政治權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利得到制度上的保障，能夠提高國家為全體公民服務(wù)的有效性，吸引更多的投資者和創(chuàng)新者，促進經(jīng)濟高效率運行，使沖突減少，信任增加，制度更合理；能夠為社會成員創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，持續(xù)地激發(fā)社會活力，實現(xiàn)社會各個階層、各個群體之間的良性互動?？傊?，公平施政對于基本消除貧困，實現(xiàn)充分就業(yè)，使民眾享受更好的衛(wèi)生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的閑暇時間和更和諧的社會氛圍具有重要作用，它不僅能夠促進經(jīng)濟效率和質(zhì)量的提高，實現(xiàn)公平型發(fā)展，更能夠促進公平與社會進步的良性互動，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）維護政治穩(wěn)定，保障社會和諧

社會的穩(wěn)定和諧與公平正義密切相關(guān)。正如亞里士多德所說，社會“所有這些內(nèi)訌，都常常以‘不平等’為發(fā)難的原因”，都是“由要求‘平等’的愿望這一根苗生長起來的”[3]（P234）。政府公平施政不僅保障社會成員的各項基本權(quán)利，還在承認(rèn)人們之間差別的基礎(chǔ)上通過財政、稅收、社會保障等政策工具整合與調(diào)節(jié)社會各種發(fā)展差距；在社會各個階層、各個群體之間實行互惠互利的公平規(guī)則，以促進相互之間的團結(jié)與整合，消除或緩解社會各個階層、各個群體之間的不滿和抵觸，避免惡性互動；維護社會成員發(fā)展機會的均等，保障其平等地參與市場競爭和社會發(fā)展，使社會秩序處于穩(wěn)定、有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，公平施政不僅能夠減少、緩解社會的失序、緊張狀況，還可以有效地“防患于未然”，從源頭上減少不穩(wěn)定發(fā)生的可能性，為社會發(fā)展創(chuàng)造良好的秩序，而“只有在秩序的基礎(chǔ)上，社會才可能存續(xù)”[8]（P12）。

（四）促進民主政治建設(shè)，推動政治發(fā)展

從公平施政的過程來看，首先，“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對于大量的群體需要一無所知，也就不會有效地滿足這些需要”[9]（P110）。因此，公平施政要求政府要充分了解公民的各項利益需求，要求政府與公民之間的良性互動和公民對公平施政過程的廣泛參與。其次，由于“在幾乎所有的社會中，有錢有勢者的需要和偏好在官方的目標(biāo)和優(yōu)先考慮中得到充分體現(xiàn)。但對于那些為使權(quán)力中心聽到其呼聲而奮斗的窮人和處于社會邊緣的人們而言，這種情況卻十分罕見”[9]（P110）。政府公平施政必須以現(xiàn)代民主政治為依托和保障，在公共利益與個體、集團利益的博弈過程中實現(xiàn)公平正義的最大化。再次，政府享有公共資源配置的諸多權(quán)力，但是這些權(quán)力必須得到有效約束。因此，必須通過深化政治體制改革，以現(xiàn)代民主政治的方式確保權(quán)力介入社會公平實現(xiàn)過程的規(guī)范、有效。而伴隨著政府公平施政的順利推進，民主政治建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)也在不斷的實現(xiàn)之中。

印度學(xué)者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，聚焦于國民生產(chǎn)總值增長、個人收入提高、工業(yè)化和技術(shù)進步的發(fā)展只是一種狹隘的發(fā)展，是不恰當(dāng)?shù)??！鞍l(fā)展必須更加關(guān)注使我們生活得更充實和擁有更多的自由?！盵10]（P10）發(fā)展的最終目的是使人們享有“有理由珍視的那種生活的可行能力”，增進全體人民的福利。政府公平施政揚棄“增長優(yōu)先”、“效率優(yōu)先”的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，通過促進公平正義的施政理念、制度安排與行為、措施等的貫徹實施，試圖構(gòu)建起一個公平型、共享式的發(fā)展模式，它不僅是實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平正義的必由之路，更是從根本上促進人們可行能力發(fā)展的路徑選擇。

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[責(zé)任編輯：索原]

[基金項目]國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目（11ZD071）；湖北省社會科學(xué)基金重點項目（WT017）

[中圖分類號]D63

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0033 -04

[作者簡介]常泓，華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，湖北武漢430079；侯贊華，中共武漢市委黨校講師，博士，湖北武漢430023