公安機關(guān)刑事偵查行為的可訴性研究〔*〕

○ 陳 琛

(1.南京大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210093；2.安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030)

?

公安機關(guān)刑事偵查行為的可訴性研究〔*〕

○ 陳 琛1,2

(1.南京大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210093；2.安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030)

我國現(xiàn)行的以公安機關(guān)內(nèi)部自律為主、法院和檢察院外部他律為輔的刑事偵查監(jiān)督體制對公安機關(guān)刑事偵查行為無法發(fā)揮監(jiān)督實效，以致刑事錯案層出不窮。這樣的體制性缺陷只有通過建立以審判為中心的訴訟式偵查監(jiān)督模式，即賦予刑事偵查相對人針對違法偵查行為提請行政訴訟的權(quán)利才能得以彌合。在進行具體的制度構(gòu)建時，應(yīng)當立足于我國刑事偵查監(jiān)督的現(xiàn)實困境，考察刑事偵查行為可訴性制度確立的必要性和現(xiàn)實可行性，在順應(yīng)司法規(guī)律、文明潮流的背景下提出制度改革方案，使理論的探討能真正在現(xiàn)實環(huán)境中有所作為。

刑事偵查行為；可訴性；行政訴訟；刑事偵查監(jiān)督；司法救濟權(quán)

依據(jù)我國現(xiàn)行的刑事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)的具體行政行為〔1〕屬于行政訴訟的受案范圍；而公安機關(guān)的刑事偵查行為〔2〕卻不屬于行政訴訟的受案范圍，這些行為的合法性控制主要通過(公安機關(guān))內(nèi)部自律為主、(法院和檢察院)外部他律為輔的方式實現(xiàn)。〔3〕所謂內(nèi)部自律，主要指公安機關(guān)各部門間的分工制約和上下級間的系統(tǒng)制約。這樣的內(nèi)部控制雖然能最大程度地保證偵查活動的高效開展，但卻無法避免偵查權(quán)被恣意運用的風(fēng)險，極有可能使偵查權(quán)淪為無法自律者的專權(quán)工具。而外部他律則主要體現(xiàn)為檢察機關(guān)對偵查行為的審查型控制和監(jiān)督型控制，以及由法院和檢察院共同行使的救濟型控制(如排除非法證據(jù))。外部他律通過“以權(quán)限權(quán)”的方式能夠?qū)矙C關(guān)偵查行為形成有效制約，但我國憲法和刑事訴訟法對法院、檢察院和公安機關(guān)在刑事訴訟的職權(quán)分工方面所設(shè)定的“線性分工模式”，〔4〕在維護了公安機關(guān)偵查權(quán)獨立性的同時，卻導(dǎo)致對偵查行為的外部控權(quán)制度顯得力不從心，控權(quán)實效也因此而大打折扣?！?〕

對于公安機關(guān)刑事偵查行為的相對人——犯罪嫌疑人來說，在其合法權(quán)益遭受違法偵查行為的侵犯時，我國現(xiàn)行法律并沒有賦予其請求司法救濟的權(quán)利，即裁判請求權(quán)。在現(xiàn)代法治國家，裁判請求權(quán)范圍的不斷拓展是社會發(fā)展和制度進步最重要的標志之一，“法治化程度越高的國家，能夠進入法院通過司法解決的糾紛范圍就會越廣。”〔6〕然而，我國行政訴訟法中關(guān)于受案范圍的規(guī)定，極大地限制了行政相對人的司法救濟權(quán)，它不僅使得公安機關(guān)刑事偵查行為成為權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，更難以適應(yīng)人權(quán)保障的需要，使許多遭受行政權(quán)力侵害的公民喪失了通過司法救濟保護自身合法權(quán)益的權(quán)利?！?〕這顯然與法治國家的建設(shè)目標相悖?？梢哉f，行為的可訴性才是當事人實現(xiàn)司法救濟權(quán)的基礎(chǔ)，“行政、民事、經(jīng)濟、刑事法律關(guān)系中的一切涉及權(quán)益爭議的行為均應(yīng)具有可訴性?！薄?〕同時，對偵查行為的可訴性只進行原則性的規(guī)定尚不足夠，還需要建立一系列相對應(yīng)的配套制度，如明確解決糾紛的特定機構(gòu)、劃分可通過司法解決糾紛的具體范圍、設(shè)定具體的糾紛解決程序等，從而避免了提出訴求的當事人因為沒有具體的實體和程序規(guī)則可以遵循，使得立法中規(guī)定的權(quán)利形同虛設(shè)。〔9〕

一、刑事偵查行為可訴性之內(nèi)涵解析

在刑事訴訟法學(xué)理上，可以以刑事偵查是否受偵查對象的意思約束為標準，將刑事偵查行為分為強制偵查與任意偵查(非強制偵查)。前者的特征是強制性與侵權(quán)性；后者則剛好相反，指不采用強制性措施，不對相對人的合法權(quán)益強制性地造成損害的偵查行為。我國的相關(guān)立法并沒有對刑事偵查行為進行上述區(qū)分，而事實上，在現(xiàn)如今的刑事法治環(huán)境和背景下，我國法律中規(guī)定的所有刑事偵查措施都具有強制性和侵權(quán)性。所謂刑事偵查行為，主要指為了追訴犯罪的需要，享有刑事偵查權(quán)的偵查機關(guān)在搜集證據(jù)、查明案情的過程中，對公民實施的限制其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、通信自由等強制性措施。這些措施包括訊問被告人、詢問證人、勘驗、檢查、搜查、扣押物品、通緝等專門的調(diào)查工作，和拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、刑事拘留、逮捕等刑事強制措施。

“可訴性”是晚近法學(xué)理論界使用頻率頗高的一個詞匯，可以從廣義和狹義兩個層面對其進行概念的界定。廣義的可訴性，又稱為可司法審查性、可司法裁決性或可審判性，它“不僅是指法律規(guī)范在訴訟中的可適用性，而且包括法律本身的可爭訟性，同時還包括任何具有法律意義的社會行為的可訴訟性”?！?0〕簡言之，廣義的可訴性既包含法的可訴性，〔11〕又包含法律行為的可訴性兩個方面。而狹義的可訴性則只針對后者，即法律行為的可訴性，并不包括法律規(guī)范本身的可適用性和可爭訟性。本文所探討的刑事偵查行為的可訴性，主要是從狹義角度進行分析，即以法律行為的可訴性作為理解可訴性的基礎(chǔ)，同時兼顧法的可訴性觀點中的合理成分。公安機關(guān)偵查行為的可訴性也可以從廣義和狹義兩個角度理解。廣義上的可訴性，主要指對偵查行為實施之前、實施過程中以及實施之后進行的以預(yù)防或糾錯為目的的司法審查與監(jiān)督控制?！?2〕而狹義上的可訴性，僅指犯罪嫌疑人認為公安機關(guān)采取了侵犯自己合法權(quán)益(包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、通信自由等)的違法偵查行為時，可以依法直接將公安機關(guān)訴至司法機構(gòu)，由司法機構(gòu)居中對偵查行為的合法性和正當性作出公正裁判的屬性?！?3〕不論是廣義上的可訴性還是狹義上的可訴性，都屬于司法機構(gòu)行使司法審查權(quán)的方式，但狹義的可訴性更側(cè)重于對行政行為的事后控制和對犯罪嫌疑人的事后救濟。而且在啟動司法救濟程序的主體方面，更能體現(xiàn)對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障。因為狹義的可訴性不再僅僅從法院、檢察院的角度探討對公安機關(guān)違法偵查行為的司法管轄權(quán)問題，而是從當事人訴權(quán)的角度探討行政行為的可訴性，有利于糾正我國刑事偵查監(jiān)督由于長期受權(quán)力本位觀念的影響，而表現(xiàn)出的輕視當事人權(quán)利的傾向。

我國有權(quán)實施強制性偵查措施的機關(guān)包括檢察院和公安機關(guān)。檢察院主要對貪污賄賂罪、國家機關(guān)工作人員的瀆職犯罪、或利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的其他犯罪等享有偵查的權(quán)力。除此之外的刑事案件的偵查權(quán)力主要由公安機關(guān)行使。由于檢察院在我國既是偵查機關(guān)，又是偵查監(jiān)督機關(guān)，對其行為的監(jiān)督和司法審查必然涉及到更深層次的體制性變革，單純進行偵查行為的“訴訟化構(gòu)造”在我國當下的司法環(huán)境中并不能解決實質(zhì)性問題，因此對檢察院的刑事偵查監(jiān)督并非本文討論和研究的重點。本文主要探討公安機關(guān)刑事偵查行為的可訴性問題，由于公安機關(guān)的刑事偵查行為具有典型的“行政權(quán)”屬性，因此將其置于行政訴訟的制度構(gòu)造中并不違背法理，也具備現(xiàn)實可行性。面對行使國家公權(quán)力的公安機關(guān)，處于弱勢地位的公民的合法權(quán)益極易受到侵犯，也常常會因此而與公安機關(guān)發(fā)生沖突和爭議。在這種情形下，改革相關(guān)立法，準予公民通過提請行政訴訟的方式與公安機關(guān)相抗衡，既能夠敦促公安機關(guān)依法偵查，增強刑事偵查監(jiān)督的實效性，又能夠切實保障犯罪嫌疑人及利害關(guān)系人的基本人權(quán)，是全面推進依法治國和深化司法體制改革的必由之路。

二、刑事偵查行為可訴性之法理基礎(chǔ)

(一)有權(quán)利即有救濟

正所謂“無救濟則無權(quán)利”“有侵害即有救濟”，這兩句著名的法諺是對于權(quán)利與救濟之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的形象表達。公安機關(guān)刑事偵查行為的可訴性問題，其法理及正當性依據(jù)也來源于上述理論。正如有學(xué)者所言，在偵查階段建立權(quán)利救濟機制的理論依據(jù)，只有從權(quán)利與救濟，特別是從訴權(quán)理論中才能找到答案，因為只有在兩種訴權(quán)相對抗的地方才會產(chǎn)生處于中立地位的司法權(quán)介入，以平抑這種對抗的必要性。〔14〕

在刑事訴訟過程中，為了追訴犯罪的需要，偵查機關(guān)往往會行使國家公權(quán)力對公民實施逮捕、拘留、扣押、搜查等強制性措施，這些措施一旦實施，會由于其強制性而產(chǎn)生對公民基本權(quán)利的侵犯，各種爭議和沖突常常一觸即發(fā)。特別是當公民的諸如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、通信自由等受到違法偵查行為的侵犯時，賦予公民司法救濟權(quán)就顯得尤為必要。因為在與公權(quán)力相抗衡的情況下，通過司法裁判機構(gòu)進行公力救濟成為公民可以選擇的唯一有效方式。因為倘若侵權(quán)或爭議是發(fā)生在普通公民之間，那么可供公民選擇的救濟途徑既包括自力救濟也包括公力救濟，但若這種侵犯或沖突是來自于國家公權(quán)力機關(guān)，那么公民就只能通過公力救濟方能得以解決。不僅如此，國家權(quán)力一旦不受司法權(quán)的制約和監(jiān)督，就極有可能產(chǎn)生擴張和濫用的后果，這是國家權(quán)力的天然屬性，且這種不受節(jié)制的擴張和濫用必然會以犧牲公民個人的自由和權(quán)利為代價。有鑒于此，公安機關(guān)刑事偵查行為的可訴性既是保障公民人權(quán)的必備之舉，也符合“有權(quán)利即有救濟”的基本法理。

(二)司法最終解決原則

司法最終解決原則，既是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則，又是一個歷史范疇。它根源于三權(quán)分立和制衡理論，是隨著社會的政治、經(jīng)濟和法制逐步發(fā)展和確立的。該原則是指“所有涉及個人自由、財產(chǎn)、隱私甚至生命的事項，不論是屬于程序性的還是實體性的，都必須由司法機構(gòu)通過親自‘聽審’或者‘聆訊’作出裁判，而且這種程序性裁判和實體性裁判具有最終的權(quán)威性”?！?5〕簡言之，該原則的基本含義就在于，有權(quán)對刑事偵查行為的合法性進行審查的主體必須是中立的司法裁判機構(gòu)，而非偵查權(quán)的行使者或任何控訴利益相關(guān)者。

綜觀世界各國刑事偵查權(quán)的具體運作過程，大多數(shù)國家享有偵查權(quán)的主體都是警察，因而學(xué)者常常從警察權(quán)力的特征入手探討偵查權(quán)的法律屬性問題。北京大學(xué)著名刑事訴訟法學(xué)教授陳瑞華認為，警察在執(zhí)法過程中實施的各類行為(包括刑事偵查行為和維持治安行為)都具有典型的行政性，因為他們都是對于社會生活的主動干預(yù)。在刑事偵查過程中，他們總是強制性、單方面地侵犯或限制個人基本權(quán)益和自由，積極主動地收集犯罪證據(jù)和查獲犯罪嫌疑人，并對其發(fā)動刑事追訴?！?6〕這正是偵查權(quán)不屬于司法權(quán)而屬于行政權(quán)的本質(zhì)屬性的體現(xiàn)。為了保證偵查機關(guān)合法行使偵查權(quán)力，預(yù)防權(quán)力濫用，必須對其進行合理、適當?shù)囊?guī)制，而這種規(guī)制只能由中立的法院通過行使司法裁判權(quán)來完成。刑事偵查行為可訴性是解決我國目前偵查監(jiān)督諸多弊端的一種新型、有效的結(jié)構(gòu)模式，它能使司法機關(guān)的裁判活動在整個刑事訴訟程序中始終居于中心位置，是我國刑事訴訟模式向“以司法裁判為中心”的訴訟構(gòu)造轉(zhuǎn)型的必然選擇，也是司法最終解決原則的最大意義所在。

(三)人權(quán)保障理論

人權(quán)，是指每個人都有或都應(yīng)該享有的權(quán)利。人權(quán)原則要求法治以個人權(quán)利為核心價值，并通過對權(quán)利的確立和保護來確立和實現(xiàn)法律的權(quán)威?！?7〕對于法治國家來說，不論是國家法律還是政府行為都應(yīng)當以確立和保護公民的基本人權(quán)為目標。偵查機關(guān)在追訴犯罪的過程中，常常為了查明案情和收集證據(jù)而對犯罪嫌疑人采取強制性措施，犯罪嫌疑人的人身、財產(chǎn)、隱私等基本人權(quán)都會因此而受到限制。依據(jù)法律保留原則“對限制的限制”理論進行進一步推導(dǎo)，必須對限制人權(quán)的行為進行限制，且需要在制度上實現(xiàn)這一機制。具體到刑事訴訟領(lǐng)域，限制公民人權(quán)的偵查權(quán)應(yīng)當受到限制，因為這樣的權(quán)力最容易被濫用和不當擴張。這種限制既包括對未被侵犯的人權(quán)的預(yù)防性保護，也包括對已被侵犯的人權(quán)的恢復(fù)性救濟。倘若法律只規(guī)定犯罪嫌疑人的基本權(quán)利，但卻沒有規(guī)定權(quán)利被侵犯后的有效救濟途徑，那么這樣的權(quán)利只能成為毫無意義的紙面權(quán)利。賦予犯罪嫌疑人在被侵權(quán)后的司法救濟權(quán)利，是對限制犯罪嫌疑人權(quán)利的偵查權(quán)進行限制的具有實效性的方式，也是國家尊重和保障人權(quán)的制度體現(xiàn)。

在刑事訴訟過程中，所有權(quán)利義務(wù)會受到刑事偵查結(jié)果影響的人，包括犯罪嫌疑人和利害關(guān)系人，都理應(yīng)獲得公正審判的機會，并且在訴訟中有權(quán)充分陳述意見、提出有利主張和證據(jù)以及反駁對方主張和證據(jù)，這才是“正當程序”的應(yīng)有之義。公安機關(guān)的刑事偵查行為自然也不能脫離“正當程序”的約束，所有被實施強制偵查的犯罪嫌疑人都可以據(jù)此理論享有對偵查機關(guān)提起訴訟的權(quán)利，以確保國家追訴犯罪行為時的程序公正，避免產(chǎn)生因國家濫用偵查權(quán)而侵犯公民人權(quán)的后果?？梢哉f，刑事偵查行為的可訴性既是“正當程序”的制度要求，又是實現(xiàn)人權(quán)保障的必然選擇。

三、我國刑事偵查監(jiān)督之實踐反思

(一)我國刑事偵查監(jiān)督的制度現(xiàn)狀

在刑事訴訟法修訂之前，我國法律沒有規(guī)定司法裁判權(quán)對偵查權(quán)的制約，對公安機關(guān)刑事偵查行為的監(jiān)督，主要由公安機關(guān)的內(nèi)部自律式監(jiān)督和檢察院的外部他律式監(jiān)督組成，法院并不享有對刑事偵查行為的司法審查權(quán)。苑囿于公安機關(guān)自我監(jiān)督的形同虛設(shè)，以及檢察院外部監(jiān)督存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，對刑事偵查行為的監(jiān)督常常因為缺乏對當事人的程序性保障措施而流于形式，難以發(fā)揮實效。這意味著，違法偵查行為幾乎可以不受限制地進入審判程序，法院對刑事偵查行為既無事前的批準權(quán)，也無事后的審查權(quán)。

2012年新的刑事訴訟法頒布后，對刑事偵查行為的外部監(jiān)督作出了突破性規(guī)定，法院成為了監(jiān)督偵查權(quán)的另一個重要角色。新法不僅在第115條增加了當事人和辯護人等對違法偵查的申訴、控告和處理程序，還在第54條至第58條規(guī)定了最具立法轉(zhuǎn)型意義的非法證據(jù)排除規(guī)則。這標志著我國法律對刑事偵查行為外部監(jiān)督的規(guī)定開始了從過程導(dǎo)向型向結(jié)果導(dǎo)向型的重大轉(zhuǎn)變，〔18〕也是突破原先“以檢察院為中心”的偵查監(jiān)督模式的重要契機。預(yù)示著我國的偵查監(jiān)督開始了“以檢察院(審前階段)和法院(審判階段)為雙中心”的二元格局。然而，法院對于非法證據(jù)排除規(guī)則的運用，其威懾力的發(fā)揮必然是一個逐漸累積的過程，現(xiàn)實效果如何也還需要接受進一步的實踐檢驗。單單從制度設(shè)計本身來說，新刑訴法盡管在對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障方面進行了重大革新，但依然無力回應(yīng)我國偵查監(jiān)督存在弊端的實質(zhì)性問題。

(二)我國刑事偵查監(jiān)督的現(xiàn)實困境

依據(jù)我國憲法和刑事訴訟法的規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約?！边@一傳統(tǒng)的線性分工模式在新刑訴法修訂后沒有受到任何實質(zhì)性影響。公安機關(guān)、法院和檢察院依然在刑事訴訟流水線的各個線段上完成由自己負責(zé)的那一道工序，各自獨立，各司其職。雖然學(xué)界一直呼吁建立以審判為中心的訴訟式偵查監(jiān)督模式，但新法的修訂頒布并未改變原有的線性分工格局，而這樣的體制性缺陷使整個偵查程序幾乎演變成為赤裸裸的“行政治罪程序”，〔19〕其弊端盡現(xiàn)：首先，我國憲法對法院的定位只是審判機關(guān)，并未賦予其對刑事偵查行為的司法審查權(quán)。新刑訴法雖然規(guī)定法院可以在法庭審判階段運用非法證據(jù)排除規(guī)則，最高人民法院也已印發(fā)了相關(guān)文件專門界定“應(yīng)當排除”的非法證據(jù)范圍并細化了排除程序，〔20〕但司法實踐中多數(shù)法院依然對該規(guī)則的適用缺乏底氣，多半處于觀望狀態(tài)。造成這一問題的原因主要是：積累已久的對實體公正的偏愛、顧慮部門關(guān)系的辦案習(xí)慣以及缺乏具有針對性和指導(dǎo)性的案例作為參考?！?1〕而且，法院依然無法參與審判前的刑事訴訟活動，審前階段依然是司法審查的真空區(qū)。加之最高人民法院2000年3月公布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第2項明確將偵查行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，犯罪嫌疑人對違法偵查行為的最終司法救濟權(quán)也被剝奪了。此外，公安機關(guān)在偵查實踐中運用的刑事偵查方式并不僅限于法律中規(guī)定的那些傳統(tǒng)模式，諸如測謊偵查、警犬偵查等方式也常被使用，但這些偵查方式由于缺乏法律的明確規(guī)定和深入的理論研究，因此也被排除在法院的司法審查范圍之外。正如有學(xué)者所言，“中國的司法裁判僅僅是法院對被告人是否有罪進行裁判的活動，而不是針對審判前追訴活動的合法性進行裁判的活動”?！?2〕

其次，公安機關(guān)的自律式監(jiān)督和檢察院的外部檢察監(jiān)督仍然是審前階段偵查監(jiān)督的重點。一方面，由于新刑訴法對偵查權(quán)行使的自律監(jiān)督只進行了原則性規(guī)定，所以公安機關(guān)不得不通過內(nèi)部規(guī)定來細化這種自我控制的程序流程。根據(jù)2012年《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)條款可以得知，公安機關(guān)采取刑事偵查措施的“自我授權(quán)、自我審批”模式依然沒有變更，除逮捕以外的所有偵查措施都可以由公安機關(guān)自行決定。這種模式最大的優(yōu)點便是能保證偵查活動的高效開展，但也極易導(dǎo)致偵查權(quán)演變?yōu)榫S護部門利益和個人權(quán)威的手段。〔23〕另一方面，檢察院外部監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性缺陷也并未得到補漏。在刑事訴訟中，檢察院雖然肩負監(jiān)督偵查的職能，但由于“分工配合原則”的要求和許多法外因素的干擾，其很難擺脫追訴犯罪的心理負擔(dān)，且與公安機關(guān)之間存在著必然的、內(nèi)在的千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。再加上檢察院審查批捕和審查起訴的工作主要依賴于公安機關(guān)提交的書面材料，即便犯罪嫌疑人向檢察院反映遭受了刑訊逼供等違法偵查行為的侵害，如無明顯證據(jù)證明，檢察院也很難查證。這都使得檢察院在司法實踐中鮮少啟用非法證據(jù)排除規(guī)則對公安機關(guān)的偵查行為進行合法性審查，檢察監(jiān)督的效果十分式微。如2009年、2010年和2011年，全國公安機關(guān)立案的刑事案件數(shù)量分別為5579915件、5969892件和6005037件，而全國檢察機關(guān)糾正違法偵查的案件數(shù)量分別為25664件、33836件和39432件，年度糾正違法數(shù)占立案數(shù)的百分比分別為4.599‰、5.668‰和6.566‰?！?4〕可以肯定的是，上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計并不意味著我國公安機關(guān)的辦案水平和辦案質(zhì)量已經(jīng)達到了幾近完美的程度，反而透視出檢察機關(guān)偵查監(jiān)督實效性的嚴重欠缺。這樣的結(jié)論可以從近年來被不斷曝光和糾正的冤假錯案數(shù)量以及民眾對違法偵查行為的怨聲載道得到證明。

再次，犯罪嫌疑人的程序性救濟權(quán)利在現(xiàn)有體制內(nèi)難以發(fā)揮實效。其一，新刑訴法雖然新增了第115條，賦予了當事人、辯護人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對違法偵查行為向人民檢察院進行申訴和控告的權(quán)利，但這樣的權(quán)利沒有相應(yīng)的程序保障規(guī)范，在司法實踐中大多淪為有控告、有申訴但無效果、無結(jié)果的紙面權(quán)利。〔25〕此外，當事人和其他訴訟參與人在訴訟過程中的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護辯論權(quán)、申請權(quán)等也因缺乏制度保障而無法落到實處。其二，在以往的檢察監(jiān)督實踐中，檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督多以書面審查的方式進行，這直接導(dǎo)致了檢察院對公安機關(guān)提交信息的過度依賴。新刑訴法注意到了這個問題，規(guī)定了在審查逮捕時可以訊問犯罪嫌疑人和聽取辯護律師的意見。但針對逮捕以外的刑事偵查措施，檢察院仍以行政審批的方式進行監(jiān)督，重視公安機關(guān)的意見和材料，忽視刑事偵查中各方主體的平等參與。這顯然不利于查清案件事實，更不利于保護犯罪嫌疑人的基本權(quán)利。其三，公、檢、法三機關(guān)在刑事訴訟各階段各司其職，各有分工，且每一個階段的工作都有先后順序。為避免前一階段的工作成果對后一階段的工作造成先入為主的影響，后一階段的工作一般需要在前一階段工作完成后才能啟動。盡管后一階段的工作可以對前一階段的工作進行審查，但為了保證公安機關(guān)刑事偵查的自主性和高效率，檢察院除非有實質(zhì)性必要，原則上應(yīng)當保持適度謙抑，不能“提前介入”。如果公安機關(guān)為達到非法目的將案件始終壓制在偵查階段，〔26〕檢察機關(guān)的監(jiān)督和法院司法審查都將鞭長莫及，受害人的救濟權(quán)利因無法向有監(jiān)督權(quán)的機關(guān)主張而難以實現(xiàn)。最后，我國相關(guān)立法對犯罪嫌疑人程序性救濟的不徹底也是導(dǎo)致權(quán)利無法實現(xiàn)的重要原因之一。如國家賠償法針對違法偵查的國家賠償范圍規(guī)定過于狹窄且賠償程序過于繁瑣，現(xiàn)有立法中對違法偵查缺乏完整有效的制裁體系等。

四、我國刑事偵查行為可訴性制度之確立

我國刑事訴訟中的體制性缺陷已使得偵查監(jiān)督陷入進退維谷的兩難境地。為突破困局，應(yīng)當在順應(yīng)司法規(guī)律、文明潮流和考察制度改革現(xiàn)實可行性的雙重視角下進行制度調(diào)整，以使得改革后的制度在現(xiàn)實環(huán)境中有所作為。

(一)構(gòu)建公安機關(guān)刑事偵查行為可訴性制度的必要性與可行性

1. 必要性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中全面部署了180多項改革舉措，有30余項都涉及司法體制改革。在第五部分“保證公正司法、提高司法公信力”中還專門論及如何“加強人權(quán)司法保障”的內(nèi)容?！?7〕為此，最高人民法院于2015年2月26日發(fā)布了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》，把“推動建立以審判為中心的訴訟制度”作為改革重點，“促使偵查、審查起訴活動始終圍繞審判程序進行”。最高人民檢察院也于2015年6月1日至2日召開了全國檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作座談會，研究提高偵查監(jiān)督工作法治化、現(xiàn)代化水平的具體措施。會議特別強調(diào)，要探索建立重大、疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度，建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制，完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制等。公安機關(guān)的偵查行為是整個刑事訴訟環(huán)節(jié)的開端，對其進行有效的程序性控制能夠從源頭上預(yù)防刑訊逼供和非法取證，健全冤假錯案的有效防范措施，從而推動司法公正。從一定程度上說，刑事偵查行為的行政訴訟既能滿足“權(quán)力制約權(quán)力”的制度要求，有利于將國家公權(quán)力置于陽光下運行，又能為犯罪嫌疑人提供具有程序保障性的、暢通的權(quán)利救濟渠道，這是建立法治國家的必然要求，也是司法改革重視人權(quán)保障的重要體現(xiàn)?！?8〕

2. 可行性

一方面，法院在刑事訴訟過程中具有較強的中立性。我國憲法和法律賦予法院的獨立審判權(quán)能夠在一定程度上抵御各種外來因素的干預(yù)，這些因素極有可能對依法審查公安機關(guān)的刑事偵查行為產(chǎn)生不良影響。與檢察機關(guān)相比，各級法院之間不存在官僚式的層級關(guān)系，法官在辦理案件時也享有比較大的獨立裁判權(quán)，這既是法院中立性的體現(xiàn)，也是其他監(jiān)督組織所不具有的體制優(yōu)勢。此外，法院的審判活動除了有實體性規(guī)則的約束，更要受到嚴格的程序性規(guī)范的限制，如公開審判、合議制、回避制度、兩審終審等，這能夠最大限度地確保案件得到公正審理，真正實現(xiàn)犯罪嫌疑人的司法救濟權(quán)。

另一方面，行政訴訟制度可以填補因體制缺陷和制度錯位而引起的偵查監(jiān)督的真空區(qū)。我國現(xiàn)行的刑事訴訟法盡管賦予了犯罪嫌疑人諸如申訴、控告、獲得律師的法律幫助等各項救濟權(quán)，但由于缺乏程序性保障機制，這些權(quán)利只能更多地體現(xiàn)為無法確實兌現(xiàn)、不具現(xiàn)實可操作性的紙面權(quán)利。例如，雖然法律規(guī)定律師可以在偵查階段申請會見在押犯罪嫌疑人，并有權(quán)了解案件情況，為犯罪嫌疑人提供法律咨詢、代理申訴、控告、代為申請取保候?qū)彽确蓭椭?，但在實踐中，這些權(quán)利的行使常常遇到障礙，某些不依法辦事的偵查人員會以“案情復(fù)雜”或“需請示后再答復(fù)”等借口推拖、拒絕安排會見。由于沒有相應(yīng)的制度保障，犯罪嫌疑人在偵查階段即便委托了律師也無濟于事。而確立刑事偵查行為的可訴性能夠有效彌補這一立法空缺，公安機關(guān)在偵查過程中的違法行為一旦成為可被追訴的對象，即可以對其依法行政形成監(jiān)督和制約，犯罪嫌疑人的司法救濟權(quán)才有了實現(xiàn)路徑。

(二)構(gòu)建公安機關(guān)刑事偵查行為可訴性制度的立法建議

1. 可訴的偵查行為的范圍

可訴的刑事偵查行為主要包括以下兩大類：

第一，偵查機關(guān)在偵查階段的行政不作為行為。包括兩種情況：一是偵查機關(guān)應(yīng)履行而不履行偵查的不作為行為。即，當事人認為加害人侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為足以構(gòu)成犯罪，請求公安機關(guān)予以立案查處，但公安機關(guān)無正當理由拒絕采取相應(yīng)的強制措施的行為。例如，受害人遭受他人侵犯，或其證人或其近親屬遭受他人打擊報復(fù)(威脅、侮辱或毆打等)，要求公安機關(guān)依法查辦，公安機關(guān)拒絕或拖延對其人身、財產(chǎn)進行保護的情況等。二是偵查機關(guān)無正當理由阻礙或者拖延犯罪嫌疑人行使某項權(quán)利的不作為行為。如在偵查階段犯罪嫌疑人委托的律師要求偵查機關(guān)安排會見在押的犯罪嫌疑人，偵查機關(guān)無正當理由拒絕安排或者超期安排會見的情況等。

第二，偵查機關(guān)在偵查階段的錯誤偵查行為。包括兩種情形：一是當事人認為偵查機關(guān)濫用自由裁量權(quán)啟動了缺乏事實或法律要件的、不必要的強制偵查措施。例如，我國新刑訴法雖然對拘留和逮捕等強制措施規(guī)定了比較明確的到案要求，但對搜查、扣押、查封、凍結(jié)等強制措施的適用并未明確規(guī)定事實理由和程序要件，公安機關(guān)在判斷是否適用時沒有統(tǒng)一標準可以參考，極易導(dǎo)致濫用。二是當事人對偵查機關(guān)采取強制措施的必要性沒有異議，但在實施強制措施的過程中侵犯了其合法權(quán)益。如刑訊逼供、濫施暴力、超期羈押、拖延解除查封、扣押的財產(chǎn)等行為。

2. 偵查行為可訴性的程序設(shè)置

(1)提起程序

偵查行為作為一種國家行使公權(quán)力的活動，在實施過程中既有可能侵害犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，也有可能對證人、被犯罪嫌疑人委托的律師等訴訟參與人的權(quán)利造成不利影響。有鑒于此，筆者認為，有權(quán)對公安機關(guān)刑事偵查行為提出行政訴訟的主體應(yīng)設(shè)定為任何合法權(quán)益可能受到偵查行為影響，或與偵查結(jié)果有利害關(guān)系的所有訴訟參與人，而不應(yīng)當僅局限于犯罪嫌疑人。對行使訴權(quán)主體范圍的擴展能夠強化對公安機關(guān)偵查行為的制約和監(jiān)督，也更有利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。此外，為了更好、更及時地保障和維護訴訟參與人的司法救濟權(quán)，我們有必要為訴訟主體營造更為寬松的時間條件。筆者建議，可以借鑒德國刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，明確在刑事訴訟的任何階段，只要訴訟主體認為其合法權(quán)益遭受了違法偵查行為的侵害，可以隨時對該行為的合法性提出異議，并以此為由訴諸法院?！?9〕

(2)受理與審理程序

遵循訴訟構(gòu)造的基本原理，只有法院才能受理當事人對偵查行為提出的訴訟。法院的中立性決定了只有其才能勝任公正裁判者的角色，且法庭審判所需遵守的嚴格的程序性規(guī)范也能確保在裁判過程中，其不會因受到任何利益的驅(qū)動或法外因素的干預(yù)而動搖了居中裁判的立場?！?0〕筆者認為，現(xiàn)行行政訴訟法中關(guān)于管轄的規(guī)定依然可以適用，當事人對偵查行為提起訴訟時，應(yīng)首先訴至偵查機關(guān)所在地的同級人民法院，同級法院不得拒絕受理。若當事人不服一審法院的裁決結(jié)果，也可以向一審法院的上一級人民法院提出上訴。在審理的方式上，不論是一審還是二審，都應(yīng)當采用開庭審理的方式。讓公安機關(guān)和行政相對人同時到庭進行對席審理，體現(xiàn)了控辯雙方都有機會平等地參與到訴訟之中，并可以在法庭上進行充分的舉證、質(zhì)證、辯論和陳述，法院也應(yīng)在此基礎(chǔ)上做出最終裁定。

五、結(jié) 語

黨的十八大“依法治國”戰(zhàn)略方針的提出加速了我國司法體制改革的進程。然而，在司法改革已經(jīng)進入深水區(qū)的當下，公安機關(guān)違法偵查行為依然像我國司法制度中的一顆毒瘤，不斷侵蝕和挑戰(zhàn)著司法的廉潔和公信力，嚴重侵犯了公民的基本人權(quán)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的最重要原因就是，我國現(xiàn)行的偵查監(jiān)督體制對公安機關(guān)刑事偵查行為依然監(jiān)督乏力。這一問題雖然是通過刑事訴訟表現(xiàn)和反映出來的，但它卻并不只是刑事訴訟范疇內(nèi)的問題，也無法通過改革刑事訴訟程序得以完全克服。要徹底解決該問題，除了完善刑事訴訟法及相關(guān)法律制度，還必須賦予當事人司法救濟權(quán)，即對違法偵查行為提請行政訴訟，請求法院居中裁判的權(quán)利。通過行政訴訟制度對公安機關(guān)刑事偵查行為進行司法審查不僅是以司法權(quán)限制行政權(quán)的有效監(jiān)督方式，也是我國新一輪司法體制改革的題中之義，更是建設(shè)法治社會、實現(xiàn)人權(quán)保障的必然選擇。

注釋：

〔1〕如傳喚、行政拘留、行政確認、各種限制人身自由或?qū)ω敭a(chǎn)予以扣押、查封、凍結(jié)等行政強制措施。

〔2〕包括訊問被告人、詢問證人、勘驗、檢查、搜查、扣押物品、通緝等專門的調(diào)查工作，以及拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、刑事拘留、逮捕等刑事強制措施。

〔3〕〔18〕〔21〕詹建紅、張威：《我國偵查權(quán)的程序性控制》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

〔4〕這一模式如同一條流水線，公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院之間并無所謂的權(quán)力中心，而分別是流水線上的一條線段，各條線段都有自己的“射程”，刑事案件則沿著這條流水線如流水作業(yè)般由一道工序進入下一道工序。參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學(xué)出版社，2000年，第231頁。

〔5〕一方面，法院無法參與刑事訴訟的審前階段，這使得審前階段成為司法審查的真空區(qū)。而且，由于偵查行為不可訴，法院對偵查權(quán)濫用的最終司法救濟權(quán)也被剝奪了。另一方面，檢察院對偵查權(quán)的檢察監(jiān)督也并未發(fā)揮應(yīng)有的制度效用。

〔6〕顏運秋等：《宏觀調(diào)控行為可訴性分析》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2005年第1期。

〔7〕苗連營：《公民司法救濟權(quán)的入憲問題之研究》，《中國法學(xué)》2004年第5期。

〔8〕〔10〕龍宗智：《相對合理主義》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第180、180頁。

〔9〕王晨光：《法律的可訴性：現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一》，《法學(xué)》1998年第8期。

〔11〕法的可訴性包含兩個方面的含義：一是可爭訟性。指立法和抽象行政行為可以被訴諸司法審查。它要求法律法規(guī)的合憲性，以及對憲法、法律的解釋都可以訴至法院要求裁判。任何人均可以將法律作為起訴和辯護的依據(jù)。二是可裁判性(可適用性)。法律能否用于裁判作為法院適用的標準是判斷法律有無生命力、有無存續(xù)價值的標志。缺乏可裁判性(可適用性)的法律僅僅具有象征意義、宣示意義或敘述意義，其即使不是完全無用的法律或“死的法律”(dead law)，至少也是不符合法律之形式完整性和功能健全性之要求的法律。對于這樣減損甚至歪曲了法律本性的法律，應(yīng)當具有可訴性。可以說，不僅國家的一般性法律，即便是憲法，如果無法真正得到實施，都理應(yīng)具有可訴性。

〔12〕王天林：《論偵查行為的可訴性》，《政法論壇》2013年第4期，第61頁。

〔13〕〔30〕劉梅湘、劉文化：《論偵查行為的可訴性》，《新疆社會科學(xué)》2006年第5期。

〔14〕汪建成、祁建建：《論訴權(quán)理論在刑事訴訟中的導(dǎo)入》，《中國法學(xué)》2002年第6期。

〔15〕陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學(xué)出版社，2000年，第225頁。

〔16〕陳瑞華：《司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》2000年第5期。

〔17〕夏勇：《人權(quán)概念的起源》，中國政法大學(xué)出版社，2001年，第176-178頁。

〔19〕陳衛(wèi)東：《論偵查權(quán)的司法控制》，《政法論壇》2000年第6期。

〔20〕參見《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第95條至第103條、《最高人民法院關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》第8條、第9條。

〔22〕陳光中等主編：《聯(lián)合國刑事司法準則與中國刑事法制》，1998年，第235頁。

〔23〕如在司法實踐中，有的公安機關(guān)插手經(jīng)濟糾紛；或出于其他非法目的和非法利益訴求，任意扣押、凍結(jié)款物；或者采取拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強制措施，卻不向檢察機關(guān)報請逮捕或移送審查起訴，并最終以撤銷案件的方式或其他方式內(nèi)部“消化”案件，從而使檢察機關(guān)難以監(jiān)督。參見高健、雙瑞：《公安機關(guān)拖延返還扣押物，當事人可投訴》，《北京日報》2010年7月29日第7版。

〔24〕參見《中國統(tǒng)計年鑒》(2010年-2012年)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2016年3月1日訪問；以及《歷年最高人民檢察院工作報告》(2010年-2012年)，http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925597.htm，2016年3月1日訪問。

〔25〕〔28〕邵俊武：《論刑事偵查行為的可訴性》，《法治論壇》2014年第3期，第53頁。

〔26〕如有的偵查機關(guān)以查辦刑事案件為名，取得合法搜查扣押手續(xù)后，長期查封、扣押他人財產(chǎn)或者將查封、扣押的財產(chǎn)擅自轉(zhuǎn)移交付他人，而對于刑事案件則怠于推進，始終停滯在偵查階段而不了了之?；蛘卟扇〔榉狻⒖垩旱葌刹榇胧┖?，發(fā)現(xiàn)偵查行為錯誤，為了逃避錯案追究而拖延解除查封、扣押的行為等等。

〔27〕包括：(1)完善對行政強制措施的司法監(jiān)督；(2)強化訴訟權(quán)利保障制度；(3)健全落實刑事基本原則的法律制度；(4)完善防范和糾正刑訊逼供、非法取證和冤假錯案的司法監(jiān)督機制；(5)建立切實解決執(zhí)行難的法律制度；(6)保障當事人依法行使申訴權(quán)利。

〔29〕夏黑訊：《偵查救濟訴訟化之探討》，《中國刑事法雜志》2006年第4期。

〔責(zé)任編輯：劉 鎏〕

陳琛(1982—)，南京大學(xué)法學(xué)院2012級博士研究生，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師。

〔*〕本文系2015年度國家社科基金青年項目“刑事錯案的認知與行為法學(xué)研究”(15CFX028)的階段性研究成果。