反科層制治理：國家治理的中國經(jīng)驗〔*〕

○ 丁 軼

(東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

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反科層制治理：國家治理的中國經(jīng)驗〔*〕

○ 丁 軼

(東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

反科層制治理是一種依托于常規(guī)化的科層組織，但在運作機理和運行邏輯方面迥然對立于科層制原理的治理機制。反科層制治理在當(dāng)代中國的國家治理中普遍存在，以良性違憲、信訪制度和運動式治理為典型，能夠有效緩解決策一統(tǒng)性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規(guī)運行與緊急動員間的矛盾和張力，部分程度上減輕科層組織的運行壓力。反科層制治理在實現(xiàn)國家治理意圖的同時，往往會對科層化法治中的權(quán)威化治理和專職化治理產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞作用，增加了法治進程的不確定性和風(fēng)險系數(shù)。

反科層制治理；科層化法治；良性違憲；信訪制度；運動式治理

如何看待和評價自1978年以來的法治化進程？這個問題自上世紀(jì)90年代以來，就成為了學(xué)界熱衷于討論的一個話題，相應(yīng)的觀點和看法亦是林林總總、五花八門。不過，如果籠統(tǒng)點講，學(xué)界目前至少在如下這點上還是存有高度共識的，那就是當(dāng)代中國的法治進程，“除了在‘有法可依’方面取得了長足進步之外，在‘有法必依’、‘執(zhí)法必嚴(yán)’、‘違法必究’等方面還存在諸多不足之處”，〔1〕換言之，“當(dāng)代中國法治進程面臨的基本問題，已經(jīng)變?yōu)榱巳绾卧诹ⅰā蟊M快實現(xiàn)法‘治’?！薄?〕至于這“諸多不足之處”(或“治”的問題)的具體體現(xiàn)、產(chǎn)生成因、運作機理和解決對策，則是仁者見仁、智者見智。

自然，上述問題也構(gòu)成了本文的寫作背景，不過，本文的研究對象卻并非是這樣一個宏大的話題，而是將注意力聚焦到了某些具體現(xiàn)象上，這便是在“有法如何依”層面的“良性違憲”現(xiàn)象、“執(zhí)法如何嚴(yán)”層面的“運動式治理”現(xiàn)象和“違法如何究”層面的“上訪”現(xiàn)象。必須承認(rèn)的是，上述三種現(xiàn)象體現(xiàn)出了當(dāng)代中國的三種具有本土特色但又極富爭議性的治理實踐，而且，到目前為止，學(xué)界圍繞著其中的任何一種現(xiàn)象均生產(chǎn)出了大量的研究成果?？瓷先?，這幾種現(xiàn)象各有其獨自的運行領(lǐng)域(比如，良性違憲涉及到了公共決策領(lǐng)域，運動式治理涉及到了政策執(zhí)行領(lǐng)域，上訪涉及到了政策反饋領(lǐng)域)，它們發(fā)生的形式、運行的內(nèi)容也彼此不一(比如，良性違憲在很大程度上事關(guān)立法問題，運動式治理事關(guān)執(zhí)法問題，而上訪則事關(guān)準(zhǔn)司法問題)，如果分門別類地加以研究，固然可以加深對各個現(xiàn)象的系統(tǒng)性認(rèn)識，但上述現(xiàn)象的廣泛存在和反復(fù)發(fā)生仍然迫使我們追問這樣一個問題，那就是我們是否可以提出一個連貫的分析思路，將這三種不同的現(xiàn)象統(tǒng)一起來進行考察，進而揭示出隱藏在表面背后的深層機制？在本文看來，上述三種現(xiàn)象均是同一種機制發(fā)生作用的結(jié)果，這便是本文所關(guān)注的核心主題——反科層制治理。所謂的“反科層制治理”，就是一種不同于、甚至對立于科層制治理的治理機制，它往往以科層制組織及其資源為基礎(chǔ)和依托，“但是，相比科層制的常規(guī)化、正式化、制度化的理性色彩，這些治理機制表現(xiàn)出非常規(guī)化、非正式化、非制度化的反科層治理色彩”，〔3〕進而，由這種治理機制獨特的運作機理和運行邏輯所決定，我們就將其與標(biāo)準(zhǔn)的科層制模式相對照，命名為“反科層制治理”。

在接下來的篇幅中，本文將首先考察科層制治理與法治間的具體關(guān)系，換言之，試圖從科層制的視角出發(fā)來重新理解人們所推崇的法治理想，在本文看來，科層制治理機制實際上蘊含了法治理想中的兩大重要組成部分，即權(quán)威化治理和專職化治理。然而，由于科層制本身具有潛在的“反功能”傾向，加之中國獨特的大國治理現(xiàn)狀和黨政二元結(jié)構(gòu)，這就導(dǎo)致了常規(guī)的科層制治理容易在日常運行中發(fā)生“組織危機”“組織失敗”等問題，于是，為了有效應(yīng)對上述危機和失敗，國家就必須訴諸于反科層制治理機制，不過，即便這種機制應(yīng)對得再有效，它也會不可避免地帶來破壞權(quán)威化治理和專職化治理的消極后果，而對于良性違憲、運動式治理和上訪現(xiàn)象的合理理解，皆要放到上述思路中來加以展開，這也構(gòu)成了本文最主要的部分。而在本文的最后，我們試圖將“反科層制治理”這一機制及其相應(yīng)的思路加以普遍化，進而強調(diào)從組織分析的視角出發(fā)來看問題，可以對當(dāng)代中國豐富、復(fù)雜的國家治理實踐形成更好的洞察與體認(rèn)。

一、科層制治理與“技術(shù)化法治”

毋庸置疑，“法治”是一種人類所普遍接受和推崇的社會理想與生活方式。在通常的討論中，學(xué)界往往遵循亞里士多德、戴雪、富勒等人〔4〕的經(jīng)典理論和界定，從法治的要素與機制〔5〕、法治的淵源、規(guī)誡與價值〔6〕、法治與人治的區(qū)別〔7〕、法治的“硬件”與“軟件”系統(tǒng)〔8〕等角度出發(fā)來展開具體的分析與論述，從而為人們有效認(rèn)識法治的形式與實質(zhì)提供了必要而豐富的思路和視角。

不過，盡管上述討論多種多樣，但究其實質(zhì)，則蘊含了一種共同的理論視角，即對于法治的最優(yōu)理解應(yīng)該從“價值”的視角出發(fā)，換言之，通過將法治塑造成一種最高的形式價值(即法律在形式上所應(yīng)具有的優(yōu)良品質(zhì)是什么)和目的價值(即法律所追求的社會目的和社會理想是什么)，人們就可以形成一種獨特的評判標(biāo)準(zhǔn)和參照尺度，來對現(xiàn)實世界中的各種現(xiàn)象和實踐進行對比、評價和改進，進而就有望實現(xiàn)一種可欲、良善的社會圖景與生活狀態(tài)。相比之下，從科層制治理的角度出發(fā)來理解法治，則體現(xiàn)出了一種不同于“價值”視角的“技術(shù)”視角——在這種視角看來，無論法治的價值要求是什么，其在現(xiàn)實中的運行和實現(xiàn)，均需通過一定的組織體系和機制為中介。相應(yīng)地，由現(xiàn)代以來流行的、以法理型權(quán)威為中心的科層制體系和機制為主導(dǎo)的法治化過程，便體現(xiàn)出了一種獨特的“科層化法治”模式，其主要的運行特征就在于將法治的上述“價值”方面的抽象性要求，“翻譯”“轉(zhuǎn)化”為種種“技術(shù)”方面的、具有可操作性的運行準(zhǔn)則與規(guī)范，最終試圖實現(xiàn)一種建立在“良法”基礎(chǔ)上的“善治”狀態(tài)。進而，遵循科層制運作的基本原理，大體上，我們就可以將“科層化法治”的“技術(shù)化要求”簡要總結(jié)為以下兩點，即權(quán)威化治理和專職化治理。

(一)權(quán)威化治理

眾所周知，科層制體系屬于一種特定的組織形態(tài)，而根據(jù)韋伯的看法，所謂的“組織”，其根本性特征就在于體現(xiàn)出了一種獨特的“命令—服從”關(guān)系，換言之，一種“(單數(shù)或復(fù)數(shù)之)支配者與其機器的關(guān)系、這兩者與其被支配者的關(guān)系、以及其特有的支配結(jié)構(gòu)——亦即其特有的、分配命令權(quán)力的方式”，〔9〕自然，對于“科層化法治”之“技術(shù)化要求”的考察，就必須首先從科層制組織內(nèi)部的縱向支配結(jié)構(gòu)及其運行準(zhǔn)則出發(fā)。而在本文看來，這種縱向?qū)用娴摹翱茖踊ㄖ巍?，主要可以體現(xiàn)為一種“權(quán)威化治理”的要求。

所謂的“權(quán)威化治理”，簡言之，即是要求在科層組織系統(tǒng)內(nèi)部，為了有效地實現(xiàn)其組織目標(biāo)，必須存在一個等級制的權(quán)威結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的規(guī)則體系。實際上，“權(quán)威的真正概念暗含了一定的層級觀念”，〔10〕如果不存在這種自上而下的、不同層級間的“命令—服從”關(guān)系，任何科層化組織都無法生存下去，更遑論實現(xiàn)進一步的組織目標(biāo)。大體上，理想的權(quán)威化治理狀態(tài)主要具有如下幾點特征：

1.決策權(quán)威集中在組織高層

科層體制不同于市場體制，后者的一大核心特點便在于決策權(quán)威是多中心的，即通過價格機制的有效運行，平等的不同市場主體可以自由作出決策，不受其他機構(gòu)的命令和支配。相反，在諸如企業(yè)這樣的科層化組織中，“市場交易被取消，伴隨著交易的復(fù)雜的市場結(jié)構(gòu)被企業(yè)家所替代，企業(yè)家指揮生產(chǎn)?！薄?1〕這表明，在科層體制內(nèi)部，縱向間的支配關(guān)系替代了橫向間的交易關(guān)系，相應(yīng)的運作機制也由平等主體間的討價還價轉(zhuǎn)變成了不同等級間的指令化服從。自然，決策權(quán)威的數(shù)量便會大量縮小，而在嚴(yán)格意義上，真正具有決策權(quán)威的主體可能只是位于管理金字塔頂尖的組織高層，在此之下的其他組織等級，相對而言則僅僅擁有執(zhí)行權(quán)威。

2.組織規(guī)則具有縱向可遞性

由第一點所決定，在科層體制內(nèi)，不同等級所制定的組織規(guī)則亦具有明顯的高低之分，從而在縱向維度上就體現(xiàn)出了可遞性的特征。所謂的“可遞性”，就是強調(diào)科層體制內(nèi)不同等級的組織規(guī)則在權(quán)威性方面與該等級位置相對應(yīng)和一致，從而形成了一個在縱向上由高而低的連貫性組織規(guī)則體系?，F(xiàn)代科層體制強調(diào)了一種建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的支配模式，這就意味著，“在這種權(quán)威之下，成文規(guī)范是所有行為的依據(jù)，決策行為更多依據(jù)規(guī)則，而非就事論事”，〔12〕換言之，決策權(quán)威主要體現(xiàn)在其職位的權(quán)威性(而非占據(jù)職位的人的權(quán)威)和其制定的組織規(guī)則的權(quán)威性上。自然，由組織高層所制定出來的組織規(guī)則就具有了最高的權(quán)威性(小到企業(yè)中的公司章程，大到一個國家中的憲法)，并衍生出了不同等級的組織規(guī)則，換言之，形成了一個組織規(guī)則合法性被不斷向下傳遞的縱向鏈條。

3.“僭越”行為被嚴(yán)格禁止

誠如諾思所言，“制度運行的關(guān)鍵在于犯規(guī)確有成本，并且懲罰也有輕重之分”，〔13〕這種論斷同樣適用于科層體制內(nèi)部。既然權(quán)威化治理內(nèi)在地要求等級制，自然，任何下級在原則上都必須無條件地服從于上層決策，方能保證科層體制整體的有效運行。進而，一旦下級作出了某些“僭越”行為，來自于上級的相應(yīng)懲罰便會接踵而至。大體上，這些僭越行為既可以包括下級公開違抗上級的指示和精神(比如制定出了與上級組織規(guī)則相違背、抵觸的下級規(guī)則)，又可以包括拒不執(zhí)行或者變通執(zhí)行上級的組織規(guī)則。而相應(yīng)的“犯規(guī)成本”或“懲罰”，則往往包括(全部或部分)更換下級領(lǐng)導(dǎo)人員、暫停適用(下級組織)規(guī)則或宣布其無效等等，而在嚴(yán)重情況下，下級組織的權(quán)力會被上級暫時全部收回，改由上級直接行使。

(二)專職化治理

如果說權(quán)威化治理展示出了科層化法治的縱向?qū)用妫敲?，“專職化治理”則體現(xiàn)出了科層化法治的橫向維度。所謂的“專職化治理”，即是要求科層體制在具體運行中，在同一層級的不同組織部門之間，要存在合理的任務(wù)分工和職能分離，以便于與每個部門所具有的獨特結(jié)構(gòu)和功能形成一定的匹配。進而，大體上，理想的專職化治理狀態(tài)主要體現(xiàn)出了如下幾點原則：

1.分權(quán)化原則

實際上，無論是任務(wù)的分工還是職能的分離，其首要的目的均在于將原本總體化的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行一定的分割和拆分，繼而實現(xiàn)不同機構(gòu)間的權(quán)力分享和對抗。就此而言，專職化治理無疑首先要求了一種“分權(quán)化原則”，即“政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能?！边M而，建立在職能分離的基礎(chǔ)上，“不同的價值觀應(yīng)體現(xiàn)在不同機構(gòu)的程序中，體現(xiàn)在代表了不同利益的分立部門中。”而在終極意義上，“政府的每個部門都將成為對其他部門行使專斷權(quán)力的制約，以及，因為只限于行使其自身的職能，政府各部門便無法對其他部門行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊憽！薄?4〕

2.專業(yè)化原則

所謂的“專業(yè)化原則”，即是“不同性質(zhì)的權(quán)力機構(gòu)要求不同的專業(yè)知識、職業(yè)倫理和精神價值”?！?5〕事實上，由于“任何功能的行使都涉及某些權(quán)力”，〔16〕自然，為了有效分權(quán)，將具有不同功能的任務(wù)和職位分派給不同部門和機構(gòu)來行使就具有了重要的意義。進而，隨著組織的不斷復(fù)雜化，“無論是何種組織，組織越大，各種職務(wù)的功能越分化，關(guān)于管理的知識也就會越來越高度化、專業(yè)化?！薄?7〕于是，在科層體制的具體運行中，就會形成一種獨特的“技術(shù)化治理”傾向，即“對于任何事項的治理，科層組織都要按照建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的職能劃分來進行任務(wù)拆分，實行一種彼此間互相隔絕的處理模式”，〔18〕而由此所形成的組織成員，亦具有規(guī)避風(fēng)險、墨守成規(guī)、刻板僵化等第二天性。

3.制度化原則

由于制度是一種“穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，自然，這里所謂的“制度化”，便是“組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”。〔19〕大體上，制度化原則主要有兩種具體體現(xiàn)：一是規(guī)則化，強調(diào)建立在具有公開性、明確性、可預(yù)期性之規(guī)則基礎(chǔ)上的“規(guī)則之治”(而在國家層面的“規(guī)則之治”，便是“法治”)，而非組織成員臨時發(fā)布的、具有極大專斷性的短期指示或個別命令；二是程序化，強調(diào)任何組織行為的做出都必須符合一定的儀式要求和權(quán)限范圍。這樣，由于程序參加者“在角色就位之后”，能夠“各司其職，互相之間既配合又牽制”，〔20〕自然，任何組織部門和機構(gòu)的“恣意”空間就得到了最大程度的限縮，一種具有穩(wěn)定性的、可反復(fù)操作的行為預(yù)期模式亦得以建立下來。

二、反科層制治理I：良性違憲

良性違憲是學(xué)界多年來所關(guān)注的一個話題，這個話題之所以長期引人注意，其根本原因就在于：一方面，從學(xué)理角度來講，憲法是一個國家的根本大法，自然具有毫無疑問的至上性和權(quán)威性，任何地方法律法規(guī)皆不得與之相違背和抵觸；然而，另一方面，縱觀1978年以來的改革歷程，許多具有重大意義的改革實際上都是由地方發(fā)起的，而地方顯然無權(quán)修改憲法和中央法律，進而，“假如不允許地方試驗，那么中國只有面臨兩種選擇：或者維持原狀，或者在沒有任何經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上貿(mào)然在全國范圍內(nèi)進行后果未知的改革，從而極大增加改革的風(fēng)險和難度?！薄?1〕因此，如果中央僅僅因為地方有“違憲”之嫌就將制度創(chuàng)新扼殺在搖籃中，無疑會極大地延緩乃至于阻礙改革的順利進行。

如何理解這種看似充滿悖論的治理實踐？如果從組織分析的角度來看，上述實踐實際上可以被表述為這樣一種組織現(xiàn)象，即組織內(nèi)部在具體的運行過程中，下級的某些組織行為(比如出臺的具體政策和地方立法)雖公然違背了上級制定的組織規(guī)則(即憲法和中央法律)，但這種“僭越”行為不但沒有遭到任何懲罰，反倒得到了上級乃至于組織高層的默認(rèn)和暗許，甚至在某些情況下，這種僭越行為會被組織高層所鼓勵和推廣，最終成為一種正式的、具有普遍性的組織行為。顯然，如是觀之，良性違憲所反映出的深層次問題，實則涉及到了某種按照前述的權(quán)威化治理的基本原理所無法解釋的現(xiàn)象，即組織高層出于某種原因，竟然放任甚至鼓勵下級組織公然違背頂層的組織規(guī)則，并在事后將這種行為合法化，進而加以全面推廣。不過，如果我們不拘泥于權(quán)威化治理的具體教條，而是從科層體制的“反功能”(dysfunction)〔22〕層面入手，就會對良性違憲的發(fā)生和運行機理形成更為貼切的認(rèn)識。

簡而言之，在本文看來，隱藏在良性違憲現(xiàn)象背后的實質(zhì)性問題，實際上是一種科層組織運行中常見的決策權(quán)威下移或決策分散化的問題。大體上，我們可以把從中央到地方的各級政府看作是一個巨型科層組織，自然，超大型國家中的國家治理問題，就可以被轉(zhuǎn)化為科層體制內(nèi)部的組織管理問題，這樣，在具體的運行中，組織高層(這里主要是中央政府)就會在兩個問題的具體決斷上面臨著困境：首先，由于等級體系和管理鏈條過長，中央政府既沒有能力也沒有可能完全了解和掌握下級政府需要日常面對和處理的具體問題，這樣，如果一味地堅持權(quán)威化治理，由中央政府主導(dǎo)的“政策制訂過程就越有可能與各地具體情況相去甚遠，而這恰恰削弱了地方政府‘有效管理’的能力?！薄?3〕換言之，如果組織規(guī)模過大，剛性的集中決策模式極易造成組織內(nèi)部不同層級間的嚴(yán)重脫節(jié)，輕則導(dǎo)致組織決策無法執(zhí)行，重則會使上下級間的組織目標(biāo)產(chǎn)生背離，嚴(yán)重威脅到組織本身的有效存續(xù)。因此，科層體制的“反功能”在這里的主要體現(xiàn)就是，決策集中的程度與組織規(guī)模的大小大致應(yīng)該成反比，否則，在超大型國家的治理中，將決策權(quán)威完全集中在組織高層的一統(tǒng)性決策模式必將嚴(yán)重削弱組織下層的管理能力，甚至?xí)T發(fā)空前的人為災(zāi)難(比如“大躍進”“人民公社化”)。其次，組織內(nèi)部不同層級的日常工作特性也會對決策的集中程度產(chǎn)生重大的影響。大體上，如果某項工作是高度清晰、可預(yù)期和常規(guī)化的，那么，對該項工作加以集中決策，就可以得到非常經(jīng)濟的狀態(tài)，〔24〕相反，如果具體工作具有高度的復(fù)雜性和靈活性，繼而必須根據(jù)實際情況不斷調(diào)整的話，那么，對其進行集中、統(tǒng)一的決策和命令就顯得非常不合適。反觀當(dāng)代中國，誠如有學(xué)者所言，不同于中央政府，地方政府(尤其是基層政府)由于身處行政管理的第一線，既會受到上級政府自上而下的政績要求壓力，又會受到周邊地區(qū)水平方向上的發(fā)展速度壓力，還會受到當(dāng)?shù)孛癖娮韵露系男枨鬂M足壓力，〔25〕自然，多方面壓力的存在就會導(dǎo)致地方政府在具體的治理過程中，必須因地制宜地作出決策、執(zhí)行政策，甚至在某種程度上還要進行“變通”，無論這種變通是積極意義上的“創(chuàng)新”，是中性意義上的“靈活性”，還是消極意義上的“謀私”“歪曲執(zhí)行”?！?6〕因此，在這個意義上，科層體制的“反功能”即是要求我們注意到，決策集中的程度應(yīng)該與具體工作的復(fù)雜度大致成反比，否則，執(zhí)意強求各種工作上的“一刀切”，必將導(dǎo)致不同組織層級間的高度混同，不但代價極為高昂，也難以長期為繼。

顯然，超大型國家治理中存在的上述兩大困境就必然要求組織高層放權(quán)，將決策權(quán)威部分下放和分散到下級各個部門，方能實現(xiàn)組織運行中的有效管理。然而，有利必有弊，一個幾乎無法避免的非意圖后果也會同時產(chǎn)生，即下級的某些組織行為固然會帶來制度變革和創(chuàng)新，但又會與上級制定的組織規(guī)則形成明顯的對立和沖突，以至于如果僵化堅持權(quán)威化治理的具體教條，就會走向有效管理的對立面，最終導(dǎo)致放權(quán)初衷的落空。面對這種新困境，中央政府往往采用兩種方法來加以回應(yīng)和化解：一是“選擇性懲罰”。實際上，不同于聯(lián)邦制國家，中國的決策分權(quán)是具有很大局限性的，因為中央政府仍然掌控著放權(quán)的主導(dǎo)權(quán)，它往往在將“改革的方向、步驟、時機、速度、廣度、深度、形式這些原則性的問題控制在能夠鞏固和增強黨的政治權(quán)威的限度之內(nèi)”〔27〕的同時，又擁有很大的專斷性來任意叫停和懲罰部分地方的制度試驗。尤其是，如果最終的試驗結(jié)果沒有達到預(yù)期目的和效果(比如沒有為中央政府提供出可供借鑒和推廣的政策選項)，那么，相應(yīng)的風(fēng)險和成本就會完全轉(zhuǎn)嫁到地方政府身上，換言之，需要為試驗失敗的最終后果“買單”。在這個意義上，“良性違憲”其實只反映出了那些最終獲得成功之地區(qū)的試驗成果，至于那些不幸失敗的地區(qū)，才需要真正面對和承擔(dān)諸如“違憲”之類的指責(zé)和懲罰。二是“組織文化庇護”。曾經(jīng)有學(xué)者指出過，八二憲法在精神實質(zhì)上屬于一種“改革憲法”，它往往出現(xiàn)于“因國家的形勢和任務(wù)發(fā)生很大變化而必須在經(jīng)濟、政治、文化和社會的廣泛領(lǐng)域推行大幅度改革的時期，旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護改革所需的秩序”，這就導(dǎo)致了八二憲法的合法性基礎(chǔ)“既是現(xiàn)有法統(tǒng)，又是改革本身?！薄?8〕如果從組織理論的角度來理解上述論斷，就可以把八二憲法內(nèi)含的這種改革精神看成是一種獨特的組織文化，即通過組織內(nèi)部的最高規(guī)則所宣揚出來的一套價值觀和“行為—態(tài)度”取向，一套流行于組織內(nèi)部的意識形態(tài)。其中，這套意識形態(tài)的內(nèi)核就體現(xiàn)在了憲法的第三條中，即“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！比绻覀儾痪心嘤趥鹘y(tǒng)的解釋，那么，這項原則在大體上就可以被理解為托克維爾意義上的“政府集權(quán)、行政分權(quán)”〔29〕的中國版表述，即中央在牢牢掌握組織、人事等主權(quán)性事項的前提下(統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo))，又盡可能地將具體的治權(quán)下放到地方，進而通過地方發(fā)揮“主動性、積極性”的方式，來靈活運用、行使治權(quán)，從而實現(xiàn)權(quán)威體制與有效治理間的有機協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。而在這個過程中，一種非正式的契約性庇護關(guān)系也就由此形成：一方面，各級地方政府有義務(wù)發(fā)揮出最大的主動性和積極性來推進改革，為中央政府的全面改革提供可取的政策選項和創(chuàng)新源泉，一場存在于不同地方政府間，以“為增長而競爭”為主題、以晉升為目的的“政治錦標(biāo)賽”便得以產(chǎn)生，〔30〕而其中的后進分子和落后者則會遭到組織內(nèi)部的警告和懲罰；另一方面，對于在競爭過程中有突出表現(xiàn)的地方政府，中央政府則會給予各種類型的獎勵，而其中的一種獎勵就是，對于那些有“形式違憲”之嫌的地方政府，中央政府有義務(wù)提供多種方式的庇護——要么將地方的試驗成果全面推廣，從而造成“法不責(zé)眾”的既成事實；要么在事后通過修憲的方式完成合法化確認(rèn)，從而保證組織最高章程(即憲法)的具體條款與主旨精神不會發(fā)生嚴(yán)重沖突。而在終極意義上，通過“改革憲法”所提供的相對寬松和充滿靈活性的組織文化氛圍，由決策分權(quán)和分散化所可能帶來的組織內(nèi)部不同等級間的對立和抵牾也將在很大程度上得到緩解和減輕，從而使得憲法變遷與社會變遷還是能夠在大體上保持同步。

三、反科層制治理II：信訪制度

無疑，為了超大型國家的有效治理，中央政府必須放權(quán)，然而，一旦將權(quán)力下放之后(哪怕是在部分程度上)，作為組織下級的地方政府就有可能會利用信息上的不對稱來滿足自身偏好，進而發(fā)展出迥異于中央的組織目標(biāo)，因此，如何有效監(jiān)督下級就成為了中央政府必須要面對和解決的一個難題。

從邏輯上來講，中央政府的應(yīng)對措施往往有三：一是通過常規(guī)化的科層體制來加以制度化監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在眾所周知的行政復(fù)議、行政訴訟和違憲審查制度上。二是通過非常態(tài)化的“警察式巡查”的方式來加以監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在上級領(lǐng)導(dǎo)人的巡視、日常檢查、微服私訪和財務(wù)審計上。三是啟動組織系統(tǒng)外部的“報警裝置”，比如媒體和上訪等，來對組織下級的違法、非法行為進行不間斷反饋。〔31〕實際上，上述第二種措施在現(xiàn)實中很難奏效，因為中央政府的精力有限，面對眾多下級政府，“警察式巡查”要想運行下去，最終必然會走向“不定期”的“抽查”，換言之，只能通過對個別地區(qū)的零星檢查來盡力彌補信息控制方面的絕對劣勢，但由于一來抽查“樣本”太少，不具有普遍的震懾力，二來抽查人員來自于組織高層，缺乏深入調(diào)查的地方性知識和動力，自然很難指望這種措施會帶來多大的成效。于是，制度化監(jiān)督和報警裝置就成為了中央監(jiān)督地方的主要選擇。

然而，制度化監(jiān)督這條道路也會經(jīng)常運轉(zhuǎn)不靈，從而發(fā)生組織危機和失敗，其根本的原因主要有二：首先，如果制度化監(jiān)督要想奏效，就必須保證垂直管理體系能夠在大體上有效運轉(zhuǎn)，換言之，縱向?qū)用娴臋?quán)力支配能夠暢通無阻，也只有如此，組織下層的非正常狀況才能被逐級反映到組織高層。然而，當(dāng)代組織社會學(xué)的研究成果往往表明，理想狀態(tài)中的垂直化管理其實很難實現(xiàn)，因為在大型科層組織中，隨著層級和鏈條的不斷加大，縱向化的權(quán)力支配效果會不斷減弱，而在非等級的水平方向上則會產(chǎn)生新型的權(quán)力關(guān)系?！?2〕這種看法其實不難理解，因為當(dāng)代中國政治體制的一個典型特征便是“條塊化管理”，即一種“以層級制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對口和‘合并同類項’原則建立起來的從中央到地方各個層級的政府大體上‘同構(gòu)’的政府組織和管理模式”?！?3〕然而，在這其中的“條條”和“塊塊”之間，卻蘊含了潛在的對立和沖突：條條間的具體關(guān)系主要是通過垂直化的等級命令來加以維系的，而塊塊間的具體關(guān)系則是通過黨對政府工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)來加以維系的，這樣，相比于條條間相對疏遠的關(guān)系狀態(tài)，由于水平間的不同政府部門日常接觸頻繁，加之各部門領(lǐng)導(dǎo)又通過黨委領(lǐng)導(dǎo)這條線而被串聯(lián)起來，自然就使得同一塊塊上的地方政府各部門之間形成了一個潛在的利益共同體，一旦發(fā)生了某些有損于地方利益、部門利益的社會事件，便有可能傾向于合謀掩蓋和私下解決，而非制度化上報，哪怕受損群體是通過諸如行政訴訟這樣的正式渠道來進行反饋，其結(jié)果亦是如此。〔34〕其次，即便垂直化的縱向權(quán)力關(guān)系能夠得到維護，現(xiàn)有的制度化監(jiān)督渠道還存在著一個反饋面“過窄”的問題。在違憲審查制度無法有效運行的情況下，目前的制度化監(jiān)督主要體現(xiàn)為行政復(fù)議和行政訴訟這兩種方式。然而，由于行政復(fù)議主要是一種政府內(nèi)部的救濟機制，而且主要是由縣地兩級尤其是縣級政府復(fù)議機關(guān)來進行，〔35〕這就決定了行政復(fù)議制度會將中央政府亟需掌握的大量地方信息“截留”在地方層面，加之在具體運行過程中，往往通過辦文的方式來處理案件，辦案過程既缺乏程序和規(guī)范，又都是書面審查、書面審批，沒有透明度可言，〔36〕這就導(dǎo)致了大量的基層矛盾和地方?jīng)_突實際上沒有得到有效化解，反倒在一定程度上將“怨氣”不斷積累了起來。相比之下，盡管行政訴訟有望跳出地方包圍圈，但看上去也弊端重重，因為行政訴訟歷來存在著一個受案范圍過窄的致命缺陷——它既無法受理抽象行政行為，又無法將全部的具體行政行為納入到規(guī)制框架中。對于這種現(xiàn)狀，我們固然可以以行政相對人的權(quán)利缺乏制度化保障為由來加以批評，但從組織分析的角度來看，這其實反映出了另一個問題，即組織高層(中央政府)實際上缺少一個可靠的、能夠全面反饋信息的制度化渠道：在現(xiàn)有體制下，要么反饋上來的信息嚴(yán)重不全(比如僅僅能反映出某些具體個案，而“紅頭文件滿天飛”的準(zhǔn)立法現(xiàn)象卻在很大程度上得不到反映)，要么信息嚴(yán)重失真(比如，在那些非正常撤訴案件的背后，可能就隱藏著地方政府的某些重大違法行為)，自然也就談不上對組織下級(地方政府)的各種行為進行有效監(jiān)督與管理了。

這樣，由于“警察式巡查”和“制度化監(jiān)督”均存在著一定的質(zhì)量缺陷，“報警裝置”的重要性便得以凸顯出來。就其基本的運行原理而言，誠如塔洛克的經(jīng)典研究所揭示的那樣，在科層體制內(nèi)部，通常認(rèn)為的那種自下而上匯報的信息傳遞模式，其實在很多時候并不存在，相反，“有關(guān)事實的信息一般是從上到下傳達的”。換言之，在現(xiàn)實世界中，由于不同層級的組織成員大多數(shù)是理性的經(jīng)濟人，均希望通過博得上級的好感來獲得晉升方面的相對優(yōu)勢，自然會在日常工作中極為重視上級對于信息的主觀感知，進而就形成了一種科層體制所獨有的運行“怪狀”，即在一個“管理不善的官僚體制中，對于下屬真正重要的信息與現(xiàn)實世界無關(guān)，但是與上級對現(xiàn)實世界的想象有關(guān)。因此，與政策有關(guān)的新信息幾乎就不會進入這部組織機器的底層。”而打破這種“怪狀”的唯一途徑，“就是通過外部因素影響處于頂層的人，接下來，他的下級才會從他那里了解到這種影響?！薄?7〕實際上，作為“報警裝置”而存在的信訪制度及其相應(yīng)的上訪行為，就明顯地體現(xiàn)出了上述原理：首先，從制度設(shè)計者的角度來看，信訪制度其實反映出了組織高層對于科層體制的某種不信任，即對于通過自下而上的匯報方式所傳遞上來的信息的真實性表示懷疑，繼而試圖在科層體制之外構(gòu)建新型的信息搜集、反饋渠道。因此，盡管從表面上看，信訪部門附屬于科層組織，屬于科層體制內(nèi)部的一個組織機構(gòu)(比如從中央到地方的各級黨委、人大、政府、法院和檢察院均設(shè)有信訪機構(gòu))，但其具體的運行機理卻與科層制原理格格不入，而是具有明顯的非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、缺乏交往理性、結(jié)果的高度或然性等特征，〔38〕甚至于不同等級間的信訪機構(gòu)都沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，“中央信訪機構(gòu)對地方及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強制約?！薄?9〕究其實質(zhì)，實則表明信訪制度屬于一種反科層制治理機制，反映出了組織高層試圖在不同于科層制的基礎(chǔ)上重新獲得組織下級之真實信息的某種努力和嘗試。其次，從上訪者的角度來看，信訪制度的存在，其實也為上訪者留下了某種希望，即希望訴諸于組織高層直接干預(yù)的方式來有效解決多年遺留的冤情和冤案，而非停留在地方層面與當(dāng)?shù)卣头ㄔ鹤鰺o謂的糾纏和耗時的博弈。誠如有研究者所言，在信訪的具體運行中，實際上存在著某些“潛規(guī)則”，即當(dāng)事人可以選擇去信與上訪、一次上訪與重復(fù)上訪、逐級上訪與越級上訪、個人上訪與集體上訪、正常上訪與異常上訪等多種手段和策略來引起信訪機構(gòu)的注意，〔40〕而在極端情況下，為了喚起組織最高層的關(guān)注，甚至?xí)⒃郊壣显L(即進京上訪)、集體上訪和異常上訪這三種形式結(jié)合起來使用，試圖一次性解決上訪久拖不決的問題?！?1〕而一旦發(fā)生了上述情況，信訪制度就發(fā)揮了“報警裝置”的功能，因為對于組織高層來講，這已經(jīng)足夠表明某些事情具有了相當(dāng)程度的嚴(yán)重性和緊迫性，必須打破常規(guī)層面的“下管一級”的科層化原則，轉(zhuǎn)而通過諸如聯(lián)合調(diào)查組、工作組等非常規(guī)方式來實現(xiàn)對于屬地管理的直接干預(yù)，滿足基層群眾的實質(zhì)正義訴求，因此，在這樣一個過程中，“信訪所起的作用，就是補充正式政府過程設(shè)計中信息傳遞和權(quán)力授予的不足。”換言之，“由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權(quán)益的也多是基層政府。當(dāng)一個針對基層政府的上訪開始后，對于上級政府來說，這同時起到了信息傳遞和權(quán)力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關(guān)于下級政府運作的第一手信息；而民眾對下級政府的控訴，又使得上級政府獲得一個管理、監(jiān)督下級政府的直接授權(quán)。”〔42〕

四、反科層制治理III：運動式治理

如果說良性違憲和信訪制度涉及到了反科層制治理中的反權(quán)威化治理(良性違憲有損于中央政府權(quán)威，信訪制度有損于地方政府權(quán)威)，那么，運動式治理則是一種典型的反專職化治理實踐。它是我國各級政府在日常行政管理過程中經(jīng)常使用的一種治理手段，往往以“集中整治”“專項治理”“專項行動”“突擊執(zhí)法”“清理整頓”等名義和面目出現(xiàn)，通過暫時“打斷、叫停官僚體制及其常規(guī)機制”〔43〕的方式，代之以“自上而下的按照政治動員方式來制定和更換政策、動員資源、推廣實施”，〔44〕力圖在短時間內(nèi)將上級的意圖和信號傳遞到下級各領(lǐng)域和部門，“短平快”地解決某些突發(fā)性的社會事件或久治不愈的社會頑疾，具有動員痕跡明顯、淡化專業(yè)分工、部門聯(lián)合行動、社會聲勢浩大、短期效果突出等特點和優(yōu)勢。

通過對于運動式治理的上述描述不難發(fā)現(xiàn)，在運動式治理中，出于某些原因，科層體制在短時間內(nèi)將常規(guī)化的日常運行節(jié)奏完全轉(zhuǎn)變成了緊急動員模式。相應(yīng)地，專職化治理所具備的幾大基本原則(即分權(quán)化原則、專業(yè)化原則和制度化原則)均發(fā)生了不同程度的調(diào)轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而形成了一種權(quán)力高度集中、人治色彩濃厚、以自由裁量權(quán)為中心的權(quán)力運行狀態(tài)。必須指出的是，運動式治理并非是一種中國所獨有的社會現(xiàn)象，即便是在美國，運動式治理也會不時地出現(xiàn)在社會公眾的視野中，盡管出現(xiàn)的頻率相對較少，〔45〕相比之下，運動式治理在當(dāng)今中國無疑有泛濫之勢，它不但建立在穩(wěn)定的組織機構(gòu)和強烈的民意訴求基礎(chǔ)之上，而且具有長期的實踐歷史，不但沒有減弱下去，反倒呈現(xiàn)出了愈演愈烈的態(tài)勢。顯然，對于這種發(fā)生如此頻繁的現(xiàn)象，我們需要給出理論上的解釋。

如果從組織分析的視角出發(fā)，運動式治理實際上涉及到了組織與外部環(huán)境之間的關(guān)系問題，換言之，面對外部環(huán)境發(fā)生的重大變化，科層組織會如何做出反應(yīng)，以適應(yīng)新變化？在通常情況下，外部環(huán)境的局部變化不足以迫使組織行為模式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，組織仍然會采用常規(guī)化的工作流程和運行節(jié)奏來加以應(yīng)對，而且，“組織的規(guī)模越大，它越符合科層模型，則環(huán)境的影響越弱?！薄?6〕在這個意義上，科層制思維往往具有某種定勢，即它愿意把所有的政治問題轉(zhuǎn)化為常規(guī)的行政問題來加以日常處理?！?7〕不過，這僅僅是就理想狀況而言的，如何判斷外部環(huán)境發(fā)生了局部變化還是重大變化，仍然取決于一國科層體制的具體特點。值得注意的是，誠如傅高義、懷特等人的早期研究成果所表明的那樣，當(dāng)代中國的科層體制其實并不符合韋伯意義上的經(jīng)典科層制界定，而是形成了一種建立在“結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化相互背離”基礎(chǔ)上的“政治科層制”(Political Bureaucracy)。換言之，1949年之后形成的新科層體制，表面上看是建立起了現(xiàn)代化的組織結(jié)構(gòu)和官僚隊伍，但實質(zhì)上卻“名不副實”或者“形實分離”——這是因為，延續(xù)了革命戰(zhàn)爭期間所遺留下來的政策風(fēng)格和行動傳統(tǒng)，這套體制在本質(zhì)上還是一套以政黨為中心的政治動員體制，而現(xiàn)代科層組織所應(yīng)該具備的“政治”與“行政”基本分離，以及奠基于其上的各種理性化的形式規(guī)則與規(guī)范化程序卻沒有真正建立起來；進而，由于嚴(yán)重的黨政不分，科層體制被深深地卷入到了各種各樣的政治運動中，其主要任務(wù)是服從于執(zhí)政黨的各項臨時性政策指示，而不是建立起常規(guī)的技術(shù)化、制度化治理，于是，政治判斷經(jīng)常會代替專業(yè)判斷，最終導(dǎo)致這套體制并不具有高度的專業(yè)化水平和制度化程序，而是陷入到了結(jié)構(gòu)與功能彼此分離，甚至是截然對立的困境中?！?8〕即便是在1978年之后，科層體制的上述困境仍然沒有消除，反倒使當(dāng)代中國的國家治理經(jīng)常會產(chǎn)生“制度化運動”的悖論，即“改革意味著中國生活的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進行的?！薄?9〕

這樣，由于當(dāng)代中國的科層體制具有了上述特性(即“政治科層制”)，自然使得它在如下兩個問題的具體處理方式上與現(xiàn)代科層制相比具有較大差別：首先，政治科層制如何判斷和界定組織外部發(fā)生的某些環(huán)境變化是屬于局部變化還是重大變化？其次，如果發(fā)生了重大變化，政治科層制又會選擇什么樣的政策工具來加以應(yīng)對？

在通常情況下，政治科層制的運行原理與現(xiàn)代科層制無異，都力圖通過規(guī)范化的規(guī)則程序、標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程、分工明確的任務(wù)范圍、公開透明的問責(zé)機制來實現(xiàn)制度化運作和常態(tài)化運行。然而，政治科層制的組織合法性基礎(chǔ)卻迥異于現(xiàn)代科層制，前者的合法性主要建立在韋伯意義上的卡里斯瑪權(quán)威的基礎(chǔ)上，而非在后者中主導(dǎo)的法理型權(quán)威?！?0〕由此所帶來的一個重要影響便是，由于“卡里斯瑪?shù)膿?dān)綱者享有恭順與權(quán)威，是基于一種被相信要由他自身來體現(xiàn)的使命”，〔51〕以政黨卡里斯瑪權(quán)威為合法性基礎(chǔ)的政治科層制，便必然需要不斷展示其神圣使命方能維系組織的長期生存。尤其是在1978年之后，隨著社會的不斷多元化和意識形態(tài)的世俗化，展示政治科層制神圣使命的方式也發(fā)生了重大的變化，即由原先極端的意識形態(tài)灌輸和政黨倫理整合轉(zhuǎn)變成了目前人所共知的“治理績效”(或“政績”)方面的穩(wěn)定生產(chǎn)。這樣一來，政治科層制在判斷外部環(huán)境是否發(fā)生了重大變化的標(biāo)準(zhǔn)問題上就與現(xiàn)代科層制產(chǎn)生了較大差別：在前者中，只要發(fā)生了某些會嚴(yán)重影響到政績穩(wěn)定生產(chǎn)的社會事件(比如群體性事件、突發(fā)性公共問題、容易引起“民憤”的社會頑疾等等)，即為組織的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化；相比之下，在后者中，由于法理型權(quán)威主要依靠的是制度程序和投票選舉，自然絕大部分組織外部的環(huán)境變化屬于正常范圍內(nèi)的局部性變化，除非是發(fā)生了諸如社會暴亂、革命或者戰(zhàn)爭這樣的極端情形。

進而，為了有效適應(yīng)外部環(huán)境的重大變化，政治科層制便需要選擇恰當(dāng)?shù)摹罢吖ぞ摺眮砑右曰貞?yīng)。大體上，無論任何國家，至少在如下這一點上具有共通性，即“任何政府都必須從有效治理的角度來審視和選擇政策工具”。然而，影響政策工具有效性的因素卻是多種多樣的，在這其中，諸如政策問題的性質(zhì)、政策工具本身的特點及其關(guān)聯(lián)性、政策環(huán)境、政府的施政風(fēng)格、決策者的偏好以及政策對象的可能反應(yīng)等因素都會極大地影響、制約政策工具的有效使用?！?2〕相比于公共行政發(fā)達的國家，必須承認(rèn)，政府在當(dāng)代中國的社會治理中可供選擇的政策工具無疑是比較稀缺和有限的，既缺少契約型治理工具，又缺少合作型治理工具，〔53〕換言之，政策工具“候選庫”中的自愿性工具和混合性工具幾乎是缺失的。這樣，在面對外部環(huán)境發(fā)生重大變化、亟需組織作出迅速回應(yīng)時，唯一可選的政策工具便只能是強制性工具。進而，由于政治科層制本身就蘊含了政治動員的制度基因，運動式治理這種準(zhǔn)軍事化的強制性政策工具便當(dāng)仁不讓地成為了政治科層制在應(yīng)對外部環(huán)境重大變化時的主要手段，于是，我們就可以發(fā)現(xiàn)，在運動式治理期間，往往由各級黨委出頭，通過建立某些臨時性的準(zhǔn)軍事化機構(gòu)(比如臨時指揮部、工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)辦公室等等)的方式，由相應(yīng)級別的黨政一把手坐鎮(zhèn)，協(xié)調(diào)、調(diào)動組織內(nèi)資源甚至是吸收組織外資源，將常規(guī)的工作重心部分轉(zhuǎn)移，力圖在短期內(nèi)突擊完成一定的任務(wù)和目標(biāo)。相應(yīng)地，在正常的政策制定過程中所應(yīng)具備的公共組織、專家學(xué)者和公民參與，政策合法化中的法制工作機構(gòu)審查、決策會議審議等環(huán)節(jié)均被省略，轉(zhuǎn)而通過“事件出現(xiàn)——上級重視——成立專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組——召開動員大會——制定實施方案——實施治理——檢查反饋——總結(jié)評估”這樣一套簡易流程來加以運行?！?4〕

然而，在運動式治理帶來了短期突出成效的同時，一些嚴(yán)重的弊端也就由此產(chǎn)生。比如，由于運動式治理具有強烈的動員色彩和軍事化特征，這就導(dǎo)致了專職化治理的兩大基本原則(即分權(quán)化原則和專業(yè)化原則)遭到了嚴(yán)重的破壞。尤其是，隨著政治科層制在常規(guī)節(jié)奏和動員節(jié)奏之間不斷進行轉(zhuǎn)換，現(xiàn)代科層制所必備的“政治”與“行政”基本分離以及將所有政治問題轉(zhuǎn)化為行政問題的基本要求始終無法建立起來，這就使得當(dāng)代中國的現(xiàn)代國家建設(shè)舉步維艱、進展緩慢。與此同時，運動式治理還會嚴(yán)重破壞專職化治理的另一項原則——制度化原則。由于運動式治理高度強調(diào)行動的統(tǒng)一性和迅速性，試圖在“從重、從嚴(yán)”與“從快”之間形成無縫隙對接，這就導(dǎo)致了通常需要耗費時間和精力的程序化要求會被嚴(yán)重忽視，轉(zhuǎn)而通過以自由裁量權(quán)為中心的決斷方式和“游擊隊風(fēng)格”〔55〕來處理公共問題，這實際上就使得“科層化法治”力圖實現(xiàn)的一大重要目標(biāo)——個人權(quán)利的有效保障——有可能在與運動式治理的整體政策目標(biāo)產(chǎn)生沖突時遭到忽視甚至是犧牲?！?6〕因此，從這個角度來看，盡管運動式治理依托的是科層體制(政治科層制)的組織機構(gòu)和資源，但從具體的運行機制和運作邏輯來看，它在本質(zhì)上仍然是一種反科層制的治理實踐和政策工具。

五、結(jié) 語

通過對于良性違憲、信訪制度和運動式治理這三個個案的分析可以發(fā)現(xiàn)，反科層制治理機制實際上構(gòu)成了我們理解當(dāng)代中國國家治理實踐的一條重要線索和切入點：一方面，科層體制內(nèi)在的決策一統(tǒng)性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規(guī)運行與緊急動員間的矛盾和沖突，往往導(dǎo)致科層組織在現(xiàn)實運行中經(jīng)常會出現(xiàn)組織危機和組織失敗現(xiàn)象，而為了有效應(yīng)對上述困境，國家就必須在一定程度上將決策權(quán)威下移、在組織外部搜集信息和使用準(zhǔn)軍事化的強制性政策工具，這便是良性違憲、信訪制度和運動式治理得以產(chǎn)生的組織背景和成因；另一方面，由于超大型國家規(guī)模和黨政二元結(jié)構(gòu)的存在，則進一步放大了上述困境，亦使得組織危機和失敗的產(chǎn)生頻率不斷增加，最終導(dǎo)致當(dāng)代中國的國家建設(shè)與社會治理背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，科層化法治在舉步維艱中緩慢前行。在這個意義上，反科層制治理無疑是一把雙刃劍，它既可以在部分程度上緩解科層組織的運行壓力，又會在一定范圍內(nèi)嚴(yán)重侵蝕科層體制的制度能力，從而極大地增加了法治進程的不確定性和風(fēng)險系數(shù)。

韋伯曾經(jīng)以“理性鐵籠”為喻來影射現(xiàn)代科層官僚制無所不在的影響力和支配力，將其視為除魅時代人類生存和發(fā)展所必然要面對的一個命運和結(jié)局。此言確實非虛，“雖然‘理性化’還未完全實現(xiàn)，但是科層官僚制已然擴散于社會生活的方方面面，甚至立法與司法權(quán)力的運作也被科層官僚制所侵蝕”，〔57〕與之相伴隨的一個必然后果便是，現(xiàn)代法治也需要在科層體制及其相應(yīng)的組織框架內(nèi)來加以操作和運行，從而就呈現(xiàn)出了“科層化法治”的面貌。相應(yīng)地，對于當(dāng)代中國國家治理實踐中的諸多現(xiàn)象和問題的考察，也皆需放到科層制的內(nèi)在運作機理中來加以深度透視，換言之，從組織分析的視角出發(fā)，對治理實踐的豐富性和復(fù)雜度形成更好的洞察與體認(rèn)。

就此而論，把組織分析的思路和方法引入到相關(guān)研究中無疑具有重大的理論意義。社會科學(xué)的研究一般分為“解釋性研究”和“規(guī)范性研究”兩種，前者關(guān)注的是具體的社會現(xiàn)象，以及這種現(xiàn)象的產(chǎn)生成因和運行機理，而后者則關(guān)心價值評判，并在價值評判的基礎(chǔ)上給出具體的政策性建議。同時，二者間并非是脫節(jié)和斷裂的，因為“好的政策研究和建議需要建立在對問題現(xiàn)象的深入分析把握之上，即后者的分析解釋為前者的規(guī)范式評估提供了理論的和經(jīng)驗的基礎(chǔ)?！薄?8〕這樣看來，組織分析無疑屬于其中的解釋性研究，它試圖把形形色色的治理實踐還原為組織現(xiàn)象，使用相應(yīng)的組織術(shù)語(組織行為、組織激勵、組織危機、組織創(chuàng)新、組織文化、組織環(huán)境、組織局限性等等)來加以觀察和描述，并將其中可能蘊含的理論問題轉(zhuǎn)化為組織問題，綜合運用多種多樣的組織研究框架(有限理性理論、漸進主義理論、資源依賴?yán)碚摗⒔M織學(xué)習(xí)理論、社會網(wǎng)絡(luò)理論、群體生態(tài)學(xué)等等)來進行分析和論證，最終為人們合理認(rèn)識當(dāng)代中國豐富而又復(fù)雜的國家治理實踐提供不可多得的思路和視角。進而，也只有建立在有效理解相關(guān)治理實踐的產(chǎn)生成因、運作機理和運行邏輯的基礎(chǔ)上，我們才有可能對其中衍生出來的弊端和不足進行有效的診治和補救，而非以某些西方學(xué)者的經(jīng)典思想和“法治發(fā)達國家”的制度規(guī)定為圭臬，對中國現(xiàn)實做無意義的評判和無用的改進，這也是本文的主旨所在。

注釋：

〔1〕劉思達：《中國法律的形狀》，《中外法學(xué)》2014年第4期。

〔2〕〔15〕凌斌：《法治的中國道路》，北京大學(xué)出版社，2013年，第1、118頁。

〔3〕李有學(xué)：《反科層治理：機制、效用及其演變》，《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期。

〔4〕〔古希臘〕亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1997年，第199頁；Albert Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Macmillan and co.,limited,1924,pp.179-201；〔美〕富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館，2005年，第49-52頁。

〔5〕張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》(修訂版)，中國政法大學(xué)出版社，2003年，第160-166頁。

〔6〕夏勇：《法治是什么？——淵源、規(guī)誡與價值》，《中國社會科學(xué)》1999年第4期。

〔7〕謝暉：《法治講演錄》，廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第78-89頁。

〔8〕姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》1997年第2期。

〔9〕〔德〕韋伯：《韋伯作品集III：支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第18頁。

〔10〕〔美〕安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第57頁。

〔11〕〔美〕羅納德·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，盛洪、陳郁等譯，上海三聯(lián)書店，1990年，第3頁。

〔12〕〔46〕〔美〕彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎等譯，學(xué)林出版社，2001年，第65、115頁。

〔13〕〔美〕道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海人民出版社，2008年，第5頁。

〔14〕〔英〕M·J·C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第12-17頁。

〔16〕〔19〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2015年，第89、10頁。

〔17〕〔日〕佐藤慶幸：《官僚制社會學(xué)》，樸玉等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第282頁。

〔18〕丁軼：《權(quán)利保障中的“組織失敗”與“路徑依賴”》，《法學(xué)評論》2016年第2期。

〔20〕季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社，2000年，第17頁。

〔21〕張千帆：《權(quán)利平等與地方差異：中央與地方法治化的另一種視角》，中國民主法制出版社，2011年，第144頁。

〔22〕“反功能”一詞最早是由社會學(xué)家莫頓所創(chuàng)造的，主要用來指社會系統(tǒng)中存在的某些不利于該系統(tǒng)正常適應(yīng)和調(diào)節(jié)的特性和現(xiàn)象，本文借用了這個概念，主要用來指科層體制在具體運行中所產(chǎn)生的某些背離了原初的預(yù)期組織目標(biāo)的現(xiàn)象和機制。莫頓的相關(guān)研究，see Robert K.Merton,“Manifest and Latent Functions”,in Social Theory and Social Structure,3rded.,edited by Robert K. Merton,New York:Free Press,1958,chap.3 and Robert K.Merton,“Bureaucratic Structure and Personality”,in Social Theory and Social Structure,3rded.,edited by Robert K.Merton,New York:Free Press,1958,pp.249-260.

〔23〕〔44〕周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

〔24〕See Sanford M.Dornbusch and W.Richard Scott, Evaluation and Excise of Authority,San Francisco:Jossey-Bass,1975,p.83.

〔25〕楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。

〔26〕劉培偉：《地方“變通”：理解中國治理過程的關(guān)鍵詞》，《浙江社會科學(xué)》2015年第7期。

〔27〕劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。

〔28〕夏勇：《文明的治理：法治與中國政治文化變遷》，社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第165頁。

〔29〕〔法〕托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館，1997年，第95-108頁。

〔30〕周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵與治理》，上海人民出版社，2008年，第4章。

〔31〕這里參考了賀欣的相關(guān)研究，具體請參見賀欣：《作為政治控制機制之一的行政法——當(dāng)代中國行政法的政治學(xué)解讀》，載汪慶華、應(yīng)星編：《中國基層行政爭議解決機制的經(jīng)驗研究》，上海三聯(lián)書店，2010年，第84-89頁。

〔32〕See Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon,Chicago:University of Chicago Press,1964.

〔33〕周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社，2009年，第2頁。

〔34〕誠如很多研究所指出的那樣，對于行政相對人而言，目前的行政訴訟中普遍存在著“三大難”問題，即“立案難、勝訴難和執(zhí)行難”。尤其是，在案件審理過程中，出現(xiàn)了高得離奇的撤訴率，而且很多屬于非正常撤訴。盡管這不能說明太多問題，但至少可以表明，地方政府在與行政相對人的現(xiàn)實博弈中仍然有很大優(yōu)勢來左右對方的救濟選擇，從而保證不讓糾紛轉(zhuǎn)入到正式的司法解決渠道中。對于我國行政撤訴率的一個早期研究，參見何海波：《行政訴訟撤訴考》，《中外法學(xué)》2001年第2期。

〔35〕〔40〕應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學(xué)研究》2004年第3期。

〔36〕汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社，2011年，第73頁。

〔37〕〔美〕戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務(wù)印書館，2010年，第81-82頁。

〔38〕周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第1期。

〔39〕趙凌：《國內(nèi)首份信訪報告獲高層重視》，《南方周末》2004年11月4日。

〔41〕張東鋒、陳磊：《江蘇7人赴京在報社門口喝農(nóng)藥倒地 家屬稱想不到》，《南方都市報》2014年7月16日；另見王瑞鋒、鐘煜豪：《江蘇7人喝農(nóng)藥自殺續(xù)：拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)不到市價一半》，《新京報》2014年7月28日。

〔42〕趙曉力：《誰更需要信訪？》，《財經(jīng)》2005年第12期。

〔43〕周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

〔45〕新華網(wǎng)：《美國突查27家月子中心 中國孕婦赴美產(chǎn)子或遭整治》，http://news.xinhuanet.com/finance/2015-03/05/c_127548069.htm；另見網(wǎng)易新聞：《外媒：眾多中國孕婦被趕出“月子中心” 無錢付房租》，http://news.163.com/15/0320/11/AL59O8NO00014JB6.html，最后訪問于2015年3月21日。

〔47〕See Karl Mannheim, Ideology and Utopia,New York:Harcourt,Brace and Company,1936,p.105.

〔48〕See Ezra F.Vogel,“Political Bureaucracy:Communist China”,in L.Cohen and J.Shapiro (eds.), Communist Systems in Comparative Perspective,New York：Anchor Press,1969;M.Whyte,“Who Hates Bureaucracy? A Chinese Puzzle”,In V.Nee,D.Stark & M.Selden Eds. Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe,Stanford,Calif:Stanford University Press,1989,pp.233-254.

〔49〕〔美〕詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，顧速等譯，江蘇人民出版社，2007年，第117頁。

〔50〕限于篇幅，對于上述的合法性類型及其演變問題，本文不擬做詳述，具體可參見丁軼：《當(dāng)代中國法治實踐中的“轉(zhuǎn)型法理學(xué)”——基于轉(zhuǎn)型中國二元合法性間張力的考察》，《人大法律評論》2014年第2輯，法律出版社，2015年，第75-80頁。

〔51〕〔德〕韋伯：《韋伯作品集III：支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第274頁。

〔52〕唐賢興：《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第3期。

〔53〕所謂的“契約型治理工具”，就是指在公共事務(wù)的治理過程中，各行為主體以自由、平等、合作、互惠的理念，在相互達成的契約的規(guī)范下參與公共物品的供給；具體的形式包括合同外包、特許經(jīng)營、憑單制等等。而“合作型治理工具”則是指分散化的公民個體和組織化的公民團體參與公共決策，進而與政府部門分享公共決策權(quán)力的行為及方式；具體的形式包括公民會議、咨詢委員會、斡旋調(diào)解等等。對于這兩種公共政策工具的詳細(xì)介紹和討論，參見陳振明主編：《政策科學(xué)教程》，科學(xué)出版社，2015年，第60-63頁。

〔54〕郎友興：《中國應(yīng)告別“運動式治理”》，《同舟共濟》2008年第1期。類似的歸納概括亦可參見馮志峰：《中國運動式治理的定義及其特征》，《中共銀川市委黨校學(xué)報》2007年第2期。對于這種政策過程的詳細(xì)分析，請參見曹龍虎：《國家治理中的“路徑依賴”與“范式轉(zhuǎn)換”：運動式治理再認(rèn)識》，《學(xué)?！?014年第3期。

〔55〕這是韓博天和裴宜理對于當(dāng)代中國政策風(fēng)格的一個形象的描述，在他們看來，這種風(fēng)格推崇靈活性勝于穩(wěn)定性，強調(diào)政治決策應(yīng)該始終處于隨時變化的狀態(tài)，以避免受到強制性約束，進而，決策應(yīng)該是一個即興發(fā)揮和反復(fù)調(diào)整的過程，這樣才能不斷利用有利機會，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。See Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry,Embracing Uncertainty:Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China,In S.Heilmann and P.J.Elizabeth eds, Mao’s Invisible Hand:Political Foundations of Adaptive Governance in China,Cambridge,MA:Harvard University Press,2011,pp.1-29.

〔56〕這方面最典型的一個例子就是在“嚴(yán)打”期間，最高人民法院將死刑復(fù)核權(quán)下放到了各省高級人民法院。不可否認(rèn)，對于諸如呼格案這樣的重大冤假錯案的發(fā)生，這種程序性制度設(shè)置的嚴(yán)重缺失至少是難辭其咎的。參見谷岳飛：《內(nèi)蒙古“呼格吉勒圖案” 因“嚴(yán)打”62天結(jié)案》，《新京報》2014年11月20日。

〔57〕馬劍銀：《現(xiàn)代法治、科層官僚制與“理性鐵籠”——從韋伯的社會理論之法出發(fā)》，《清華法學(xué)》2008年第2期。

〔58〕周雪光：《中國國家治理及其模式：一個整體性視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

丁軼，政治學(xué)博士，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：法理學(xué)、中國憲法、當(dāng)代中國政治。

〔*〕本文系教育部項目“制度創(chuàng)新視野下的地方社團立法試驗機制研究”(15YJC820008)的階段性成果。