土地集體產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保障的困境
——安徽桃園村股權(quán)糾紛考察

○ 董國(guó)禮， 易伍林

(華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院， 上海 200237)

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土地集體產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保障的困境
——安徽桃園村股權(quán)糾紛考察

○ 董國(guó)禮， 易伍林

(華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院， 上海 200237)

鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)能否保障農(nóng)民利益？國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論大多持肯定態(tài)度。通過(guò)對(duì)安徽省桃園村股權(quán)糾紛事件的剖析發(fā)現(xiàn)，在地方政府的權(quán)力運(yùn)作下，集體產(chǎn)權(quán)面臨“政府化”的挑戰(zhàn)，即集體產(chǎn)權(quán)越來(lái)越難以保障鄉(xiāng)村利益。這意味著社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論必須重新審視其理論視角和出發(fā)點(diǎn)。在地方政府和城市資本的雙重?cái)D壓下，集體產(chǎn)權(quán)能夠模糊的空間已非常有限，集體產(chǎn)權(quán)只有逐漸走向明晰化才能保護(hù)農(nóng)民利益。

鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)；集體產(chǎn)權(quán)政府化；產(chǎn)權(quán)明晰化；農(nóng)民利益保護(hù)

一、問(wèn)題的提出：產(chǎn)權(quán)理論及農(nóng)民利益保護(hù)之爭(zhēng)

(一)西方產(chǎn)權(quán)理論及中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家H．登姆塞茨(Harold Demsetz)的界定，產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性就在于事實(shí)上它們能幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期。它是界定人們?nèi)绾问芤婊蛉绾问軗p，因而誰(shuí)必須向誰(shuí)提供補(bǔ)償以使他們修正人們所采取的行動(dòng)。同時(shí)新的產(chǎn)權(quán)的形成是相互作用的人們對(duì)新的受益—成本的可能渴望進(jìn)行調(diào)整的響應(yīng)?！?〕該產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)是只有在私人交易過(guò)程中形成的產(chǎn)權(quán)才保護(hù)交易雙方的利益，且交易雙方以外的其他要素，如國(guó)家都不應(yīng)該構(gòu)成產(chǎn)權(quán)安排的要件。董國(guó)禮曾以西方產(chǎn)權(quán)理論及制度變遷理論探究了1949年以來(lái)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的變遷，并著重分析了在國(guó)家權(quán)力影響下形成的集體化土地產(chǎn)權(quán)不管對(duì)國(guó)家或者對(duì)農(nóng)民都具有很強(qiáng)的不安全性?！?〕

(二)集體產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護(hù)之爭(zhēng)

20世紀(jì)90年代中期以后，由于西方產(chǎn)權(quán)理論在解釋很多中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)“為何在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下仍有較大發(fā)展”，反而“在企業(yè)改制后卻迅速走向衰敗”等問(wèn)題上存在很大不足，國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)界開(kāi)始掀起一股產(chǎn)權(quán)研究熱潮。例如，申靜、王漢生等認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)具有排他性，“它的邊界以村社所有的土地為邊界……甚至在村社土地已經(jīng)消失的情況下，原來(lái)的土地邊界也仍視為社會(huì)所認(rèn)可的集體產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)”，〔3〕在他們看來(lái)，集體產(chǎn)權(quán)大大擴(kuò)展了村民對(duì)產(chǎn)權(quán)收益索取的空間。折曉葉、陳嬰嬰等認(rèn)為，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)，它受到社會(huì)情理合法性機(jī)制的約束，這一機(jī)制驅(qū)使鄉(xiāng)村集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)精英在企業(yè)改制過(guò)程中必須顧及村民的利益和感受?！?〕周雪光則提出了一個(gè)非常具有創(chuàng)造性的“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論，其核心觀點(diǎn)是，“一個(gè)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和形式是該組織與其他組織建立長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系、適應(yīng)其所處環(huán)境的結(jié)果”?！?〕集體產(chǎn)權(quán)所具有的關(guān)系屬性有助于保護(hù)農(nóng)民的合理利益。曹正漢認(rèn)為，由集體產(chǎn)權(quán)所衍生的“安置要求權(quán)”，迫使一些受任期限制和預(yù)算約束的地方政府領(lǐng)導(dǎo)出臺(tái)政策，賦予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)?！?〕

(三)問(wèn)題的提出

整體而言，國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究大多認(rèn)為，我國(guó)鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)明顯不同于西方國(guó)家以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)合約性產(chǎn)權(quán)，它“并非像經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所以為的那樣，是劃分明確且一經(jīng)形成便相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)?！薄?〕相反，它是行動(dòng)者與其所處的社會(huì)環(huán)境不斷互動(dòng)的過(guò)程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)具有實(shí)踐性和“建構(gòu)性”。〔8〕正是基于這一認(rèn)知，國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論研究者大多傾向認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)因其模糊性反而有利于保護(hù)村民合理利益。然而，隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、大量城市資本下鄉(xiāng)，社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)于“鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村利益的保護(hù)”的論斷是否仍然成立，卻鮮有研究者對(duì)其進(jìn)行研究。本文將以皖南桃園村旅游股權(quán)“蒸發(fā)”事件為個(gè)案，重點(diǎn)回答以下兩個(gè)問(wèn)題：集體股權(quán)蒸發(fā)背后地方政府的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制是什么？社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論為何對(duì)此現(xiàn)象失去解釋力？

桃園村位于皖南J縣，是一個(gè)擁有近1400年歷史的文化古村落。2002年桃園村委會(huì)與柳堤鄉(xiāng)政府合辦桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司用于發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜危?014年被安徽J(rèn)縣文化旅游有限公司取代。根據(jù)合同約定，桃園村委會(huì)擁有15%的股份，柳堤鄉(xiāng)政府85%的股份；公司盈利后桃園村每年可以股份分紅的名義獲取12%的門(mén)票收入。后由于J縣進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，柳堤鄉(xiāng)被并入櫻花鎮(zhèn)，公司股份也隨之被櫻花鎮(zhèn)政府繼承。2006年櫻花鎮(zhèn)政府將其股份無(wú)償轉(zhuǎn)讓給桃園景區(qū)管委會(huì)。2015年9月，管委會(huì)不僅拒絕支付12%的股份分紅，也將村委會(huì)在當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)內(nèi)15%的集體股份莫名“蒸發(fā)”了。在J縣政府的介入調(diào)解下，村委會(huì)與景區(qū)管委會(huì)在門(mén)票分成上最終達(dá)成共識(shí)；但村委會(huì)要求恢復(fù)其15%的集體股份的訴求遭到管委會(huì)拒絕。需要說(shuō)明的是，上述“共識(shí)”中村委會(huì)所獲得的門(mén)票分成，是景區(qū)支付給桃園村的“旅游資源利用費(fèi)”，而非村委會(huì)的股權(quán)分紅。更確切地說(shuō)，桃園村委會(huì)所擁有的集體股權(quán)被“政府化”了。

二、權(quán)力介入及股權(quán)受損

(一)建立新機(jī)構(gòu)

在韋伯看來(lái)，權(quán)力可“理解為一個(gè)人或很多人在某一種共同體行動(dòng)中哪怕遇到其他參加者的反抗也能貫徹自己的意志的機(jī)會(huì)?！薄?〕從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府無(wú)疑可將其權(quán)力通過(guò)村委會(huì)滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)。對(duì)地方政府而言，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游，村委會(huì)似乎是一個(gè)天然的合作伙伴。但作為一個(gè)群眾性自治組織，村委會(huì)的角色往往具有雙重性，即它一方面是地方政府的權(quán)力代言機(jī)構(gòu)，另一方面也是鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力庇護(hù)組織。前者要求它必須遵從地方政府權(quán)力要求，而后者則要求它必須顧及鄉(xiāng)村社會(huì)的具體利益。當(dāng)村落環(huán)境較為閉塞、交通不甚通暢、族群姓氏較為單一、宗族勢(shì)力較強(qiáng)時(shí)，村委會(huì)有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)扮演“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”〔10〕的角色。這兩種角色之間的沖突決定村委會(huì)不可能完全按照地方政府的要求行事。

相對(duì)于村委會(huì)的“不確定性”，管委會(huì)無(wú)疑更受地方政府偏愛(ài)。因?yàn)楣芪瘯?huì)的權(quán)力來(lái)自地方政府授權(quán)，執(zhí)行地方政府意志是其獲取組織合法性的基礎(chǔ)；更重要的是，在權(quán)力行使過(guò)程中，它可不受村委會(huì)權(quán)力的影響?；蛘哒f(shuō)，管委會(huì)是地方政府最中意的權(quán)力代言人。因此，地方政府大多熱衷建立鄉(xiāng)村景區(qū)管委會(huì)，并賦予這些管委會(huì)較高的行政級(jí)別。例如，僅2005年，J縣政府就在其境內(nèi)建立近十個(gè)鄉(xiāng)村景區(qū)管委會(huì),其中櫻花鎮(zhèn)就有兩個(gè)，即桃園景區(qū)管委會(huì)和櫻花風(fēng)景區(qū)管委會(huì)。這些管委會(huì)在編制上都屬于正科級(jí)事業(yè)單位。當(dāng)然，這并不意味著地方政府建立管委會(huì)的最初目的，就一定是為了掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)，也可能是基于鄉(xiāng)村旅游資源整合的考慮。然而，一旦地方政府想要掠奪鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)時(shí)，管委會(huì)就是地方政府一個(gè)不可或缺的權(quán)力工具。

例如，2006-2009年期間，桃園景區(qū)管委會(huì)與村委會(huì)之間彼此合作較為愉快:管委會(huì)每年年終都按時(shí)向村委會(huì)支付12%的門(mén)票分紅，村委會(huì)也嚴(yán)格遵守不參與景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的約定。2010年以后，雙方關(guān)系開(kāi)始惡化，管委會(huì)開(kāi)始拒付景區(qū)門(mén)票分紅；2015年管委會(huì)則訴諸法律，要求法院撤銷(xiāo)村委會(huì)在景區(qū)經(jīng)營(yíng)公司中的15%股份和12%的門(mén)票分紅條款。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，從2010年開(kāi)始，在J縣政府的運(yùn)作下，管委會(huì)已經(jīng)扮演起掠奪者的角色，只是桃園村民未意識(shí)到而已。

自2010年以來(lái)，桃園景區(qū)門(mén)票收入增長(zhǎng)迅速，如2013年330萬(wàn)元，2014年500余萬(wàn)元，2015年1000余萬(wàn)元。對(duì)J縣政府而言，若能迫使桃園村民及村委會(huì)放棄15%股份的集體股份和12%的門(mén)票分紅，接受每年30萬(wàn)元的“資源利用費(fèi)”的方案，那縣政府能夠獲得的收益實(shí)在誘人。因?yàn)橐恢币詠?lái)J縣政府與管委會(huì)對(duì)景區(qū)盈利都是按照“二八分成”的比例進(jìn)行分配：即扣除支付給村委會(huì)的門(mén)票分紅(占門(mén)票收入的12%)和景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)管理開(kāi)支后，J縣政府從景區(qū)剩余盈利中拿走80%。為了實(shí)現(xiàn)自己的意圖，J縣政府充分利用管委會(huì)這個(gè)權(quán)力工具，讓其扮演“掠奪者”的角色，自己則很巧妙地退居幕后。否則，我們很難理解村民連續(xù)5年(2010-2015年)不斷上訪(fǎng)，卻總是陷入“只見(jiàn)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”的尷尬。

(二)架空村委會(huì)

與建立管委會(huì)組織相比，架空村委會(huì)是地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)不可或缺的一環(huán)。一般而言，地方政府大多通過(guò)管委會(huì)以合同約定、制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)安排等方式控制景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，從事實(shí)上架空村委會(huì)。

理論上，桃園景區(qū)的權(quán)力主體有四個(gè)，即桃園村委會(huì)、櫻花鎮(zhèn)政府、管委會(huì)及J縣政府。在行政隸屬關(guān)系上，村委會(huì)受鎮(zhèn)政府管轄，而鎮(zhèn)政府受J縣政府管轄。盡管鎮(zhèn)政府與管委會(huì)的權(quán)力都來(lái)自J縣政府授權(quán)，但兩者是平行的權(quán)力機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)政府對(duì)后者并無(wú)管轄權(quán)。當(dāng)2006年J縣政府以資源整合的名義，敦促櫻花鎮(zhèn)政府向管委會(huì)無(wú)償“轉(zhuǎn)讓”其在原桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司中85%的股份時(shí)，管委會(huì)一躍成為公司最大的股東，櫻花鎮(zhèn)政府則被排除在景區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外了。村委會(huì)在公司中15%的股份雖被保留，但在合同中卻明確規(guī)定，村委會(huì)不參與公司經(jīng)營(yíng)管理。表面上看，這一條款是管委會(huì)與村委會(huì)平等協(xié)商的結(jié)果，但它卻是地方政府及管委會(huì)架空村委會(huì)的重要依據(jù)。

書(shū)面上的條款只有轉(zhuǎn)換為制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)安排，架空村委會(huì)才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。作為公司最大的股東，桃園景區(qū)管委會(huì)主要通過(guò)景區(qū)規(guī)劃、人事滲透、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面對(duì)桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司進(jìn)行控制。其表現(xiàn)就是，管委會(huì)與桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司是“一套人馬，兩塊牌子”。這一運(yùn)行模式也被沿用到此后備受村民質(zhì)疑的“安徽印象皖南文化旅游有限公司”身上。通過(guò)這一運(yùn)作，管委會(huì)事實(shí)上壟斷了公司經(jīng)營(yíng)管理的所有重要信息。對(duì)村委會(huì)而言，景區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)深不可測(cè)的權(quán)力暗箱，它所獲得的信息都是經(jīng)過(guò)管委會(huì)篩選過(guò)的。盡管村委會(huì)也是公司股東之一，但它事實(shí)上已對(duì)公司運(yùn)作發(fā)揮不了任何作用。

除了借助管委會(huì)直接架空村委會(huì)這種方式外，地方政府還可通過(guò)出售景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓資本來(lái)架空村委會(huì)。這種方式可將資本推至前臺(tái)，政府則隱居幕后。遇到問(wèn)題時(shí)，政府有較大的回旋空間，但這一架空方式也面臨很大的不確定性。例如，當(dāng)外來(lái)資本過(guò)于強(qiáng)大，地方政府對(duì)其又難以駕馭時(shí)，地方政府則易陷入“進(jìn)退失據(jù)”的困境。這也可解釋J縣政府為何更偏愛(ài)直接架空這種方式了。對(duì)地方政府而言，無(wú)論是借助管委會(huì)，還是借助資本，架空村委會(huì)無(wú)疑為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)掃清了組織上的障礙。因?yàn)榘殡S著村委會(huì)被架空，其在村民中的權(quán)威和公信力往往會(huì)迅速下降。面對(duì)旅游集體產(chǎn)權(quán)被掠奪，鄉(xiāng)村社會(huì)大多很難組織起有效的反制措施。

(三)貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作

若說(shuō)建立管委會(huì)、架空村委會(huì)只是為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)提供了可能，貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作則可為其掠奪披上合法外衣。值得注意的是，這一過(guò)程大多需要借助資本才能完成?，F(xiàn)代公司治理是一個(gè)外來(lái)概念，20世紀(jì)90年代才進(jìn)入中國(guó)。這與當(dāng)時(shí)我國(guó)進(jìn)行國(guó)企改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的大背景密切相關(guān)。從本質(zhì)上而言，現(xiàn)代公司治理所要解決的核心問(wèn)題，是如何平衡公司股東與經(jīng)營(yíng)者之間因利益不一致而產(chǎn)生的委托與代理關(guān)系?；蛘哒f(shuō)，“在公司利益群體之間如何分配索取權(quán)與剩余控制權(quán)”?！?1〕這就要求公司進(jìn)行清算注銷(xiāo)、公司重組、股權(quán)變更時(shí)，必須要顧及公司股東合理的利益關(guān)切。簡(jiǎn)言之，這些事項(xiàng)經(jīng)股東大會(huì)同意后才能進(jìn)行，處理結(jié)果也必須告知股東，從而保證公司運(yùn)營(yíng)信息的公開(kāi)透明。但在桃園我們看到的卻是另外一番景象，其公司治理運(yùn)作卻是以犧牲村委會(huì)的股權(quán)為代價(jià)。

然而，據(jù)村民及村委會(huì)反映，桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司(2002年成立)在2003年以前業(yè)績(jī)不佳是事實(shí)，當(dāng)年村委會(huì)還為此額外墊付5000元用于公司發(fā)放員工工資。但2004年公司開(kāi)始盈利，12%的景區(qū)門(mén)票分紅條款開(kāi)始得到執(zhí)行，一直持續(xù)到2009年，這期間公司一直處在盈利狀態(tài)。管委會(huì)2010年才開(kāi)始拒付門(mén)票分紅，但2010-2015年，公司發(fā)展勢(shì)頭迅猛，門(mén)票收入以?xún)晌灰陨习俜直鹊乃俣仍鲩L(zhǎng)，說(shuō)公司經(jīng)營(yíng)不善，與事實(shí)嚴(yán)重不符。至于2008年桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司未參加工商年檢，被清算注銷(xiāo)，以及安徽印象皖南文化旅游有限公司取代前者則是村民首次聽(tīng)到。甚至退一萬(wàn)步說(shuō)，即使原桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司被清算注銷(xiāo)，但公司財(cái)產(chǎn)并不會(huì)隨之湮滅，村委會(huì)所投入的股份也依然存在。因此，這些財(cái)產(chǎn)的去向和處置，管委會(huì)都應(yīng)告知村民及村委會(huì)。

不難發(fā)現(xiàn)，管委會(huì)和村委會(huì)對(duì)桃園股權(quán)糾紛的成因給出了截然不同的描述，從中我們可以窺知桃園景區(qū)內(nèi)的公司治理運(yùn)作過(guò)程。按照管委會(huì)的邏輯，原桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司因經(jīng)營(yíng)不善、未參加工商年檢導(dǎo)致被清算注銷(xiāo)，管委會(huì)為維護(hù)景區(qū)最大股東的權(quán)利引入安徽印象皖南文化旅游有限公司，進(jìn)而要求法院撤銷(xiāo)村委會(huì)的股份。在法律形式上，基本符合我國(guó)《公司法》中關(guān)于現(xiàn)代公司管理的有關(guān)規(guī)定。但按照村民及村委會(huì)的邏輯，因管委會(huì)在公司是否盈利上撒謊，進(jìn)而質(zhì)疑原桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司未參加年檢的真實(shí)性以及清算注銷(xiāo)和引入安徽印象皖南文化旅游有限公司參與景區(qū)經(jīng)營(yíng)的合法性。

現(xiàn)代公司治理產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，“股東與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者事實(shí)上構(gòu)成了一種委托—代理的關(guān)系，即作為代理人的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者必須根據(jù)作為委托人股東的利益從事某些活動(dòng)，而股東也必須相應(yīng)地授予代理人某些經(jīng)營(yíng)管理決策權(quán)?！薄?2〕理想的狀況是，股東及作為代理人的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者之間的利益分配應(yīng)該達(dá)致帕累托最優(yōu)。但在桃園，作為景區(qū)運(yùn)營(yíng)公司的最大股東，管委會(huì)控制著公司的決策、經(jīng)營(yíng)、人事、財(cái)務(wù)等核心權(quán)力，壟斷了公司所有重要信息。其表現(xiàn)為，自桃園興辦旅游伊始，村民及村委會(huì)一直被排除在景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理之外；無(wú)論是原先的桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司，還是現(xiàn)在的安徽印象皖南文化旅游有限公司，與景區(qū)管委會(huì)都是在同一棟大樓辦公，都是“一套人馬，兩塊牌子”。而作為股東之一的村委會(huì)卻變成了一個(gè)可有可無(wú)的角色。當(dāng)原桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司被清算注銷(xiāo)、安徽印象皖南文化旅游有限公司取代桃園古建筑群旅游開(kāi)發(fā)有限公司時(shí)，利益天平注定會(huì)傾向管委會(huì)，村委會(huì)所持有的集體股份被“掠奪”就有其必然性。此時(shí)，現(xiàn)代公司治理運(yùn)作只不過(guò)徒具形式而已。

三、集體產(chǎn)權(quán)政府化：一項(xiàng)讓社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論尷尬的實(shí)踐

社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)及其收益分配受“社區(qū)情理合法性”機(jī)制的約束，因而集體產(chǎn)權(quán)能夠保護(hù)農(nóng)民合理利益?；蛘哒f(shuō)，集體產(chǎn)權(quán)完全可以拒斥地方政府的權(quán)力蠶食，并能保護(hù)村民的集體股份不受侵犯。從這一邏輯出發(fā)，桃園股權(quán)糾紛本是一件不應(yīng)該發(fā)生的事件。那么，“集體產(chǎn)權(quán)能夠保護(hù)農(nóng)民合理利益”這一論斷是否仍有效呢？筆者認(rèn)為，對(duì)這一問(wèn)題的回答，必須回到國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)集體產(chǎn)權(quán)理論本身。下面筆者將結(jié)合桃園股權(quán)糾紛事件，從集體產(chǎn)權(quán)所面臨的制度環(huán)境和產(chǎn)權(quán)主體分化兩個(gè)層面予以論述。

(一)集體產(chǎn)權(quán)所面臨的環(huán)境變化

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是20世紀(jì)50-70年代的集體化實(shí)踐的結(jié)果。20世紀(jì)80年代初農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，其核心是農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一)發(fā)生了分離。這一制度變革將相當(dāng)一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地束縛中解放出來(lái)，為隨后興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)勃興之際，恰好也是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步之時(shí)：市場(chǎng)混亂、商品短缺、法律陳舊、契約意識(shí)淡薄。然而，短缺經(jīng)濟(jì)卻給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)揮灑的空間，也間接促成集體產(chǎn)權(quán)快速擴(kuò)張。

從藝術(shù)的角度探討認(rèn)同問(wèn)題具有新意，藝術(shù)是族群認(rèn)同的表達(dá)方式和符號(hào)表征，在不同的文化生態(tài)中呈現(xiàn)出不同的面貌，發(fā)揮著不同的作用。這些研究通過(guò)具體案例呈現(xiàn)了認(rèn)同問(wèn)題研究的新進(jìn)展，拓展了藝術(shù)人類(lèi)學(xué)研究的空間，具有一定的學(xué)術(shù)啟示意義。

面對(duì)這樣一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以私有產(chǎn)權(quán)建構(gòu)的西方產(chǎn)權(quán)理論顯然難以解釋。為此，國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究者都不約而同地將研究視角轉(zhuǎn)向中國(guó)特有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和地域文化背景。作為一個(gè)以“熟人社會(huì)”著稱(chēng)的國(guó)度，公私難分的關(guān)系和人情無(wú)疑受到更多關(guān)注。研究者通過(guò)對(duì)不同地域集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的考察，提出了一些富有創(chuàng)造性的產(chǎn)權(quán)概念或理論，如“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”“社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)”“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”〔13〕及“象征產(chǎn)權(quán)”〔14〕等。在理論建構(gòu)過(guò)程中，研究者大多以某個(gè)社區(qū)為個(gè)案，關(guān)注的重點(diǎn)則是集體產(chǎn)權(quán)及其收益在村社、企業(yè)及村民之間的分配，尤其是具有地域文化特色的產(chǎn)權(quán)分配原則。

對(duì)關(guān)系、人情的關(guān)注，讓國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究解釋了很多西方產(chǎn)權(quán)理論所不能解釋的中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但其研究視角局限也非常明顯，即集體產(chǎn)權(quán)與外部的市場(chǎng)、資本及權(quán)力之間的關(guān)系被有意或無(wú)意地忽略。相關(guān)研究顯示，20世紀(jì)80-90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的資本主要來(lái)自社區(qū)內(nèi)部，大多源自村民集資和村社集體資本。這樣一來(lái)，企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，股東基本就在本社區(qū)內(nèi)部，其集體產(chǎn)權(quán)受社區(qū)承認(rèn)和社區(qū)情理的限制有其合理性。更何況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)勃興之際，恰好也是農(nóng)村地區(qū)稅費(fèi)逐漸加重之際。地方政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過(guò)村委會(huì)向村民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。因此，為換取村委會(huì)的支持，地方政府也盡量避免蠶食或侵害集體產(chǎn)權(quán)。在有利于地方利益創(chuàng)收的動(dòng)機(jī)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至愿意為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)提供各類(lèi)支持。

然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，集體產(chǎn)權(quán)參與、融入市場(chǎng)的程度也越來(lái)越深。此時(shí)集體產(chǎn)權(quán)所面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自外部(如地方政府、城市資本等)，而不是社區(qū)自身。由于信息、知識(shí)、權(quán)力及能力的不對(duì)等，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨地方政府和城市資本的擠壓，集體產(chǎn)權(quán)越來(lái)越陷入一種進(jìn)退失據(jù)的窘境。此外，隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，地方政府由“汲取型”政府向“懸浮型”政府轉(zhuǎn)變?！?5〕同時(shí)，村委會(huì)也失去了反制地方政府掠奪集體產(chǎn)權(quán)的籌碼。正如桃園股權(quán)糾紛所顯示的那樣，管委會(huì)與村委會(huì)在業(yè)務(wù)、職能上并無(wú)多大重合。盡管在旅游基礎(chǔ)設(shè)施完善之前，管委會(huì)還有求于村委會(huì)，希望它能做好景區(qū)與村民之間的溝通協(xié)調(diào)工作，但在基礎(chǔ)設(shè)施大體完善之后，村委會(huì)對(duì)管委會(huì)的利用價(jià)值急劇下降。據(jù)調(diào)查得知，在桃園旅游創(chuàng)辦前期，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地都是以集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向村民征收。據(jù)一位知情人估計(jì)，僅此一項(xiàng)，桃園村民就損失了近百萬(wàn)元。而這些損失并未以股權(quán)、股息分紅的形式返還給桃園村。相反，桃園村從興辦旅游之初，就一直被排除在景區(qū)旅游經(jīng)營(yíng)管理之外。對(duì)桃園村民而言，景區(qū)就是一個(gè)深不見(jiàn)底的權(quán)力暗箱。此外，對(duì)于外來(lái)者的管委會(huì)和J縣政府，桃園村民所共享的社區(qū)承認(rèn)和社區(qū)情理等觀念對(duì)其并無(wú)多少約束力。因此，在桃園村旅游集體產(chǎn)權(quán)被“政府化”的過(guò)程中，村委會(huì)事實(shí)上并沒(méi)有任何有效的手段來(lái)制衡和反制管委會(huì)的蠶食與掠奪。

(二)集體產(chǎn)權(quán)主體的利益分化

在20世紀(jì)80年代集體企業(yè)創(chuàng)辦初期，盡管很多村民逐漸離開(kāi)土地，進(jìn)入集體非農(nóng)行業(yè)，但在利益分配上，仍有很大的局限。例如，折曉葉、陳嬰嬰等研究者發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入集體企業(yè)的農(nóng)民并不能夠從企業(yè)直接獲取薪水。因?yàn)榧w企業(yè)往往按照慣例把他們的薪水發(fā)給村民所在村民小組，再根據(jù)村民小組的工分狀況進(jìn)行二次分配，從而間接保證村民之間的收益平衡。盡管這一分配模式后來(lái)被逐漸打破，但它卻給研究者造成一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為村民在集體產(chǎn)權(quán)及其利益分配中的地位是平等的。這一模式顯然也符合研究者對(duì)鄉(xiāng)村“分配正義”的期待?；谶@一認(rèn)知，社會(huì)學(xué)集體產(chǎn)權(quán)理論盡管強(qiáng)調(diào)了集體企業(yè)與村社、村民之間的利益分化，但很少關(guān)注村民內(nèi)部之間的分化?；蛘哒f(shuō)，研究者更傾向?qū)⒋迕窨闯梢粋€(gè)同質(zhì)性極高的群體。因此，有研究者認(rèn)為，成員權(quán)是有資格參與集體產(chǎn)權(quán)利益分配的前提。〔16〕

但20世紀(jì)90年代后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多，農(nóng)民收入趨向多元化，這導(dǎo)致農(nóng)民內(nèi)部開(kāi)始出現(xiàn)階層分化，異質(zhì)性增強(qiáng)。對(duì)一部分村民而言，集體產(chǎn)權(quán)及其收益分配的重要性也顯著降低。此外，在20世紀(jì)90年代中后期集體改制過(guò)程中，除少數(shù)企業(yè)改制較為成功外，大多數(shù)并不成功，相當(dāng)一部分村民的利益受到不同程度地?fù)p害，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)性功能信心降低。鑒于不同成員在現(xiàn)實(shí)中所能分享的集體產(chǎn)權(quán)收益不同，村民對(duì)集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)自身利益方面的期待也出現(xiàn)明顯分化，有時(shí)打著維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)利益旗號(hào)的行動(dòng)也只是讓少數(shù)村民獲益。

集體產(chǎn)權(quán)主體之間因?yàn)槔娣只y以達(dá)成共識(shí)，缺乏主體支持的集體產(chǎn)權(quán)也就難以面對(duì)外界權(quán)力和資本的蠶食和掠奪，其保護(hù)農(nóng)民利益的功能也大大削弱。由此也就進(jìn)入一個(gè)自我驗(yàn)證的邏輯困境。這標(biāo)志著國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)于“集體產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部同質(zhì)化”及“集體產(chǎn)權(quán)可以保護(hù)鄉(xiāng)村利益”的理論假設(shè)面臨危機(jī)。在一個(gè)以金錢(qián)、規(guī)則和利益建構(gòu)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民群體的同質(zhì)化想象是非常危險(xiǎn)的。這也預(yù)示著以“社區(qū)承認(rèn)”“社區(qū)情理”為核心的“社區(qū)情理合法性”機(jī)制發(fā)揮作用的空間也非常有限。仍以桃園村為例，當(dāng)村民遭遇集體產(chǎn)權(quán)被“政府化”之際，一部分村民提出要收回景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，趕走管委會(huì)，并通過(guò)微信、網(wǎng)絡(luò)引起人民網(wǎng)、央廣網(wǎng)、中安在線(xiàn)等中央及省城媒體的關(guān)注；而那些受益頗多者(主要是在景區(qū)內(nèi)從事農(nóng)家樂(lè)、餐飲住宿的村民業(yè)主)則呼吁村民要繼承當(dāng)年老書(shū)記查述望老人的遺志，將桃園旅游事業(yè)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大；大多數(shù)則主張上訪(fǎng)，通過(guò)體制渠道解決問(wèn)題。桃園村民內(nèi)部分化，使得村委會(huì)無(wú)法得到充分授權(quán)，從而難以對(duì)管委會(huì)和地方J縣政府構(gòu)成群體壓力，導(dǎo)致后者難以做出實(shí)質(zhì)性妥協(xié)。管委會(huì)最后同意支付資源利用費(fèi)，而不愿恢復(fù)桃園村民集體股份，就是很好的例證。而當(dāng)?shù)豃縣政府因是桃園村股權(quán)蒸發(fā)的受益者，也就難以指望其能夠站在維護(hù)桃園村旅游集體產(chǎn)權(quán)的立場(chǎng)來(lái)切實(shí)公正地解決問(wèn)題。

四、結(jié)論與討論

在西方產(chǎn)權(quán)理論看來(lái)，市場(chǎng)合約性產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)交易把“外部性”最小化，從而能夠最大限度地保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者的利益。而鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)卻因其主體模糊、權(quán)利界限不清晰，因而在地方政府和城市資本的雙重侵蝕下已無(wú)法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。換言之，集體產(chǎn)權(quán)能夠模糊的空間越來(lái)越小，它所帶來(lái)的保護(hù)性功能也將越來(lái)越弱，明晰產(chǎn)權(quán)越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

本文通過(guò)桃園個(gè)案的深入分析，揭開(kāi)了鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)被掠奪背后的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。某種程度上，管委會(huì)是地方政府的掠奪工具，地方政府通過(guò)管委會(huì)架空村委會(huì)，為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)掃清了鄉(xiāng)村權(quán)力障礙，貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作則為掠奪披上了合法外衣。

因此，國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論之所以難以解釋“鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)為何難以保障農(nóng)民利益”這一現(xiàn)象，原因有二：一是研究者大多將集體產(chǎn)權(quán)研究局限在一個(gè)相對(duì)封閉的社區(qū)內(nèi)，忽略了當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)面臨地方政府、城市資本和社區(qū)自身的三重挑戰(zhàn)；二是研究者過(guò)于關(guān)注以“社區(qū)承認(rèn)”和“社區(qū)情理”為內(nèi)核的“社區(qū)情理合法性”的約束，注意到了集體產(chǎn)權(quán)的建構(gòu)性和實(shí)踐性，以及集體產(chǎn)權(quán)所蘊(yùn)含的關(guān)系內(nèi)涵，卻忽略了集體產(chǎn)權(quán)主體在市場(chǎng)、貨幣的沖擊下已經(jīng)高度分化，易被權(quán)力或資本各個(gè)擊破的事實(shí)。

正如張靜所言：在權(quán)屬不明晰的情況下，村社集體產(chǎn)權(quán)安排“潛在地刺激什么性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)呢？它刺激的是群體性的政治活動(dòng)，這種活動(dòng)的特點(diǎn)是，通過(guò)影響對(duì)土地資源的分配(而不是提高經(jīng)濟(jì)或勞動(dòng)投入)來(lái)擴(kuò)大財(cái)富”?！?7〕因此，對(duì)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論而言，要想提高理論的解釋力和預(yù)測(cè)性，必須從兩方面著手：一是在研究視角上，應(yīng)從內(nèi)向封閉型走向開(kāi)放性，將集體產(chǎn)權(quán)放在一個(gè)開(kāi)放性的系統(tǒng)中去考察，將集體產(chǎn)權(quán)放在國(guó)家、地方政府和鄉(xiāng)村社會(huì)三方互動(dòng)的框架內(nèi)研究；二是集體產(chǎn)權(quán)研究關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向如何讓村民提升主體地位、如何獲取更多集體產(chǎn)權(quán)增值收益上，特別要注意從“城鄉(xiāng)平權(quán)”的立場(chǎng)對(duì)現(xiàn)有有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度、政策和法律的整合研究。例如，在土地確權(quán)中需要關(guān)注確權(quán)與土地承包期限之間的無(wú)縫銜接問(wèn)題，以及在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中“確權(quán)不確地”的理論價(jià)值。

注釋?zhuān)?/p>

〔1〕〔美〕H．登姆塞茨：《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》，載R．科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1994年，第97、100頁(yè)。

〔2〕董國(guó)禮：《中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1949-1998》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊(香港)》(2000年秋季卷)，第3-17頁(yè)。

〔3〕〔7〕〔16〕申靜、王漢生：《集體產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)村生活中的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期，第113、143-144、113頁(yè)。

〔4〕折曉葉、陳嬰嬰：《產(chǎn)權(quán)怎樣界定——一項(xiàng)集體產(chǎn)權(quán)私有化的社會(huì)文本》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第4期，第20-23、5頁(yè)。

〔5〕周雪光：《“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”——產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)社會(huì)學(xué)解釋》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期，第1頁(yè)。

〔6〕曹正漢：《弱者的產(chǎn)權(quán)是如何形成的》，載張曙光主編：《中國(guó)制度變遷的案例研究(土地卷)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第59-60頁(yè)。

〔8〕曹正漢：《產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第1期，第200頁(yè)。

〔9〕〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(下卷)》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2006年，第246頁(yè)。

〔10〕〔美〕杜贊齊：《文化、權(quán)力與國(guó)家》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第24-37頁(yè)。

〔11〕趙忠龍：《論公司治理的概念與實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2013年第3期，第98頁(yè)。

〔12〕董國(guó)禮、李里等：《產(chǎn)權(quán)代理分析下的土地流轉(zhuǎn)模式及經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第1期，第28-31頁(yè)。

〔13〕張小軍：《復(fù)合產(chǎn)權(quán)——一個(gè)實(shí)質(zhì)論和資本體系的視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期，第23頁(yè)。

〔14〕張小軍：《象征地權(quán)與文化經(jīng)濟(jì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第3期，第121頁(yè)。

〔15〕周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期，第1頁(yè)。

〔17〕張靜：《村社土地的集體支配問(wèn)題》，《浙江學(xué)刊》2002年第2期，第38頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：劉 毅〕

董國(guó)禮，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)教授，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)；易伍林，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)博士生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)。