“全面從嚴治黨” 新常態(tài)階段黨建制度的創(chuàng)新及其特點

周敏凱，時曉建

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院，上海 200092)

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“全面從嚴治黨” 新常態(tài)階段黨建制度的創(chuàng)新及其特點

周敏凱，時曉建

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院，上海 200092)

摘要：“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略是習近平總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。在“四個全面”戰(zhàn)略提出一年多時間里，“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略正在步步深入，黨內(nèi)一系列重要法規(guī)紀律制度的制定頒布與一系列腐敗案件的公布處理表明，黨內(nèi)反腐倡廉壓倒性態(tài)勢正在形成，“全面從嚴治黨”已經(jīng)進入制度治黨與思想作風建黨并舉的新常態(tài)階段，黨建已經(jīng)呈現(xiàn)出一系列新特點，需要及時加以理論總結(jié)。

關(guān)鍵詞：全面從嚴治黨；新常態(tài)階段；黨建制度；制度治黨；思想建黨

在全球化、信息化與改革開放的時代，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民實現(xiàn)“中國夢”的前景盡管光明，但面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有的，其中最嚴峻的挑戰(zhàn)還是中國共產(chǎn)黨在“四大考驗”(執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗)面前，能否克服自身存在的“四大危險”(精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險)[1]，始終保持自身的先進性、純潔性，不斷提升依法執(zhí)政的現(xiàn)代化水平與能力。習近平總書記指出：“歷史使命越光榮，奮斗目標越宏偉，執(zhí)政環(huán)境越復雜，我們就越要增強憂患意識，越要從嚴治黨，做到‘為之于未有，治之于未亂’，使我們黨永遠立于不敗之地?！盵2]

“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略通過進一步嚴明黨的規(guī)章紀律，從制度層面解決影響黨的先進性、純潔性與創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的深層次問題，醫(yī)治損害黨的先進性和純潔性的病癥，剔除寄生在黨的健康肌體上的毒瘤，使黨始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導核心。

“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略提出一年多以來，黨內(nèi)反腐倡廉形勢正在發(fā)生重要變化。2015年習近平總書記提出“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略思想時，他對黨內(nèi)反腐倡廉形勢的評價是“還沒有取得壓倒性勝利”；2016年中紀委十八屆六中全會上，他的評價已經(jīng)是“壓倒性態(tài)勢正在形成”。可見，“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略思想正在得到堅定不移的貫徹落實，黨的建設已經(jīng)進入制度治黨與思想作風建黨并舉的新常態(tài)階段，黨建新格局正在形成，并呈現(xiàn)出一系列新特點，需要及時加以理論總結(jié)。

一、十八大以來從嚴治黨的實踐成果

習近平總書記提出的“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略思想是新形勢下黨建規(guī)律、治國理政規(guī)律的新探索、新認識、新創(chuàng)見，它是管黨治黨實踐跨越一系列治理險灘洼地后的又一次思想理論創(chuàng)新?！叭鎻膰乐吸h”戰(zhàn)略思想的提出與實踐，開創(chuàng)了中國共產(chǎn)黨黨建新格局?！叭鎻膰乐吸h”戰(zhàn)略思想的提出盡管只有一年左右的時間，但自黨的十八大以來，新一屆黨中央領(lǐng)導集體從嚴治黨的實踐早已開始。三年的從嚴治黨實踐為“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略思想的提出奠定了理論創(chuàng)新基礎。

2012年12月，黨的十八大剛剛結(jié)束，新一屆黨中央就頒布了《中共中央八項規(guī)定》，由監(jiān)督八項規(guī)定貫徹落實拉開了從嚴治黨的實踐。隨后，中紀委公布、處理了一系列違反“八項規(guī)定”的典型案件，有效遏制了“四風”蔓延的態(tài)勢；緊接著，黨中央出臺一系列鐵腕反腐舉措，包括抓巡視、廣派駐，落實主體責任，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，堅持有案必查、有腐必懲，治“裸官”、鋪“天網(wǎng)”， 堅持“蒼蠅”“老虎”一起打等等。據(jù)統(tǒng)計，僅2015年一年內(nèi)，中央紀檢部門就查處了全黨違反八項規(guī)定的黨員干部4萬多、嚴查了27個“不收斂、不收手”的老虎、追捕了860名外逃人員、對幾千名黨組織“一把手”問責[3]。中央紀委派出47個紀檢組，進駐139家中央一級黨和國家機關(guān)，實現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。

隨著鐵腕反腐與從嚴治黨實踐的深入發(fā)展，黨風與社會風氣大大改善，極大提振了國民對反腐倡廉與實現(xiàn)“中國夢”的信心。

二、十八大以來從嚴治黨制度創(chuàng)新的階段性成果

十八大以來，從嚴治黨以頒布、貫徹落實《中共中央八項規(guī)定》為起點，拉開了打“老虎”拍“蒼蠅”的治腐反腐序幕。但是要從根本上制約權(quán)力腐敗，必需建構(gòu)制度籠子，黨內(nèi)規(guī)章制度是管黨治黨最有效最持久的制度籠子，《中共中央八項規(guī)定》的頒布也開啟了黨內(nèi)立章建規(guī)與制度治黨新階段的序幕。制度治黨成為“全面從嚴治黨”的主線，黨內(nèi)法規(guī)制度建設步入快車道。經(jīng)過三年多的努力，在開展黨內(nèi)法規(guī)清理的同時，陸續(xù)制定出臺36部黨內(nèi)重要法規(guī)，其中不乏中共黨史上首次制定的黨內(nèi)法規(guī)，不少新的法規(guī)具有基礎性的、填補空白的重要意義。“全面從嚴治黨”的法規(guī)制度體系正在逐步形成，“全面從嚴治黨”進入新常態(tài)階段?，F(xiàn)對十八大以來頒布實施的10部重大黨內(nèi)法規(guī)按時間順序作簡要介紹。

《中共中央八項規(guī)定》(2012年12月)。該規(guī)定是黨的十八大以來第一部黨內(nèi)紀律“負面清單”、 黨內(nèi)最權(quán)威的“底線”規(guī)定，它為嚴肅黨的紀律，密切聯(lián)系群眾，全面扭轉(zhuǎn)黨的作風，改善黨群關(guān)系，引領(lǐng)社會風氣發(fā)揮了指導性作用。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2013年5月)。 如果說全國人大制定的《立法法》是人大立法與國家一切法律制定的基礎,那么《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則是黨內(nèi)法規(guī)制定的法律基礎，是制定黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”，從此黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設有法可依，從制度層面提高了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的規(guī)范化、科學化水平。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(2014年1月)。該綱要是中國共產(chǎn)黨第一次對黨內(nèi)法規(guī)建設提出的階段性制度建設目標要求，它是黨內(nèi)法規(guī)建設的第一個五年規(guī)劃。規(guī)定經(jīng)過5年努力，對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理，基本形成涵蓋黨建主要領(lǐng)域的法規(guī)制度體系，初步實現(xiàn)了黨內(nèi)生活的規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)權(quán)力運行得到了更加有效的制約和監(jiān)督。根據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，黨內(nèi)法規(guī)體系建設分兩步完成：先頒布一部分修改后可以執(zhí)行的黨規(guī)；對于一部分基礎性、填補空白性的骨干法規(guī)，抓緊調(diào)研，修改、制定，不強求5年內(nèi)完成。力爭在2021年建黨100周年時初步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

《深化黨的建設制度改革實施方案》(2014年8月)。2014年8月，中共中央政治局會議審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，該方案從深化黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設制度、人才發(fā)展體制機制改革四個方面，提出55項具體改革任務，目前已出臺42項改革舉措，其他改革舉措將在2017年前完成[4]。這是黨內(nèi)法規(guī)建設第一個五年規(guī)劃的具體實施方案，是今后幾年黨建制度改革的時間表、任務書與實施藍圖。

《2014—2018年全國黨政領(lǐng)導班子建設規(guī)劃綱要》(2014年12月)?！饵h政領(lǐng)導班子建設規(guī)劃綱要》牢牢抓住了“全面從嚴治黨”中的領(lǐng)導干部“關(guān)鍵少數(shù)”，首次明確了全國黨政領(lǐng)導班子制度建設的基本內(nèi)容，包括領(lǐng)導工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等六大重點。

《關(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》(2015年4月)。2014年3月9日，習近平總書記在全國人大第十二屆二次會議安徽代表團審議座談時，作了關(guān)于推進作風建設的“三嚴三實” 重要論述。2015年4月10日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》，黨內(nèi)開展“三嚴三實”專題教育是“全面從嚴治黨”的又一次生動實踐教育，也是一次思想建黨的重要實踐活動。

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》(2015年6月)。這是一項黨建法規(guī)建設填補空白的制度安排。關(guān)于加強國家領(lǐng)導機關(guān)部門的黨的領(lǐng)導制度安排，填補了自1945年黨的七大正式建立黨組制度以來有關(guān)黨組工作法規(guī)制度建設的空白，在中國共產(chǎn)黨建設歷史上具有里程碑意義。

《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(2015年8月)。該條例是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設方面的一個基礎性制度安排，大大加強了黨內(nèi)紀律與制度“監(jiān)督”的有效性與嚴肅性，是鐵腕反腐的制度利劍，對于深入推進反腐倡廉建設，在黨內(nèi)逐步形成黨員干部“不敢腐”的氛圍，具有十分重要的意義。

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2015年9月)。該條例是對2003年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的修訂，也是迄今為止有關(guān)黨內(nèi)紀律規(guī)定最詳盡的“負面清單”。該條例在黨政制度建設歷史上有三個第一：第一次全面闡明黨內(nèi)紀律處分的五大原則：從嚴管黨治黨原則，黨紀面前一律平等原則，實事求是原則，民主集中制原則，懲前毖后、治病救人原則；第一次明確了黨內(nèi)六大紀律：政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律；第一次詳細劃出了中共黨員尤其是黨的領(lǐng)導干部不可觸碰的紀律底線與不可涉及的“負面清單”，為“全面從嚴治黨”提供了有力的制度保障。

《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》(2015年9月)。該準則緊扣黨的先進性與純潔性的思想道德建設主題，以黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范全黨廉潔自律工作，為黨員和黨員領(lǐng)導干部樹立了一個看得見、夠得著的思想道德“高線”，以營造黨內(nèi)“不想腐”的氛圍，與制度治黨的主題相輔相成，成為“全面從嚴治黨”又一基礎性法規(guī)制度安排。

值得一提的是，為了有力推進制度治黨的工作，按照中央全面深化改革總體部署，由中央組織部牽頭，成立了黨的建設制度改革專項小組，統(tǒng)籌近期和中長期黨的建設制度改革任務，為黨的建設制度改革提供了切實有力的組織保障。

總之，在“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略指導下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步形成，從嚴治黨已經(jīng)從治標向標本兼治發(fā)展，并取得了階段性成果，但相對于人民的殷殷期望與面臨的復雜嚴峻形勢而言，黨風廉政建設和反腐敗斗爭依然任重道遠，全面從嚴治黨永遠在路上，只有進行時，沒有完成時。

三、“全面從嚴治黨”制度創(chuàng)新的基本特點

習近平總書記指出:“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力”，理論創(chuàng)新提供發(fā)展的精神動力，制度創(chuàng)新提供發(fā)展的“原動力”?！叭鎻膰乐吸h”戰(zhàn)略思想是黨建領(lǐng)域理論創(chuàng)新的新成果；黨內(nèi)一系列重要法規(guī)與紀律的制定，是黨建領(lǐng)域制度創(chuàng)新的成果?！叭鎻膰乐吸h”新常態(tài)階段，黨風廉政建設和反腐敗斗爭呈現(xiàn)出一些新的特點。

1.管黨治黨立章建規(guī)實現(xiàn)制度化、規(guī)范化

十八大以來，黨中央在首次開展黨內(nèi)法規(guī)清理的同時，已經(jīng)陸續(xù)制定出臺36件重要黨內(nèi)法規(guī)，其中準則1件、條例6件、規(guī)則6件、規(guī)定14件、細則9件[4]。在全面落實《深化黨的建設制度改革實施方案》的過程中，僅2015年一年內(nèi)，該方案提出的55項改革任務，已完成42項[5]。

十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設形成了以《黨章》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為依據(jù)，以《中共中央八項規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》與《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》為骨干的黨內(nèi)法規(guī)體系；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《深化黨的建設制度改革實施方案》明確了5年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度建設的55項階段性目標任務。十八大以來，黨的建設實現(xiàn)了制度化與規(guī)范化，黨內(nèi)規(guī)章制度建設已經(jīng)進入可持續(xù)發(fā)展的通道。

2.黨內(nèi)立章建規(guī)的法理工具不再套用“國法”的法律規(guī)定

王岐山同志曾經(jīng)指出，由于中國特色社會主義政黨建設的理論基礎相對薄弱，黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理論研究明顯不足，最突出的表現(xiàn)就是，“國法”與“黨規(guī)”不分，黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，黨規(guī)黨紀套用“法言法語”，錯把法律當成黨內(nèi)的紀律底線[6]。例如，20世紀90年代頒布的《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導干部紀律處分條例》就有不少規(guī)定與法律條文相重復，難以實現(xiàn)對黨員特別是領(lǐng)導干部在堅定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標準、嚴要求。

管黨與治國的法律依據(jù)不盡相同。憲法與法律是治國理政的“國法”，它調(diào)節(jié)的主體對象是13多億公民，強調(diào)的是公民的法律責任；中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)紀律制度是管黨治黨的“黨紀”，調(diào)節(jié)的對象是8 700萬中共黨員，強調(diào)的是政治責任。以往的管黨治黨的黨規(guī)黨紀較多套用“法言法語”，其直接后果就是：紀委成了黨內(nèi)的“公檢法”，黨內(nèi)紀律審查往往成了“司法調(diào)查”；黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，其結(jié)果成了“要么是好同志，要么是階下囚”[6]；紀律規(guī)矩沒能挺在前面，管黨往往退守至法律防線，只有嚴重違紀違法的領(lǐng)導干部才受到懲處，多數(shù)黨員都不把紀律和規(guī)矩當回事。以往黨員干部各種作風問題的滋生蔓延，與缺乏健全的黨內(nèi)法規(guī)制度密切相關(guān)，不改變以國法代黨規(guī)的陋習，黨員干部的日常作風紀律問題就難以及時糾正，黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀、問責都無法落到實處。如果不及時糾正思想作風與紀律問題，就可能逐步演變成權(quán)力腐敗的嚴重違法罪行。

十八大以來，黨內(nèi)制度建設開始全面清除黨內(nèi)法規(guī)中套用“國法”的相關(guān)內(nèi)容，執(zhí)政黨在治國理政與治黨方面的法理依據(jù)開始區(qū)分：依“國法”治國理政，依“黨章、黨規(guī)”從嚴治黨。新頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》明確列出黨內(nèi)六大紀律的“負面清單”，架設了黨內(nèi)紀律“高壓線”，把黨紀挺在國法之前，從制度上保障了“全面從嚴治黨”能夠落到實處。

3.標本兼治，制度治黨與思想建黨并舉

十八大以來，制度建黨成果豐碩，已經(jīng)出臺36件重要黨內(nèi)法規(guī)。已經(jīng)頒布的《深化黨的建設制度改革實施方案》也明確了55項黨建制度建設任務。《中共中央八項規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》等黨內(nèi)法規(guī)的頒布，充分體現(xiàn)了制度治黨與思想建黨并舉、治標和治本兼顧、自律和他律雙管齊下的“全面從嚴治黨”原則精神，將黨建制度創(chuàng)新推進到一個新常態(tài)階段。

如果說《中共中央八項規(guī)定》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》制定了黨內(nèi)紀律的“負面清單”，為全黨反腐倡廉與作風建設劃出了最嚴的黨內(nèi)紀律紅線，那么《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》則為黨員制定了4項自律條例，為黨員領(lǐng)導干部制定了8項自律條例，為黨內(nèi)思想建設樹起了道德引領(lǐng)的指示牌，有力促進了黨的先進性與純潔性建設，為全黨黨員、尤其是黨員領(lǐng)導干部在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中樹立了一個看得見、夠得著的思想道德標準?！蛾P(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》則是思想建黨的又一次重要實踐活動，“三嚴三實”專題教育活動對于引領(lǐng)中國共產(chǎn)黨人追求高尚道德情操，產(chǎn)生了積極的促進作用。

4.更加關(guān)注從嚴執(zhí)紀，抓早抓小，挺紀在先

全面從嚴治黨不但需要黨內(nèi)規(guī)章制度建設，而且需要黨內(nèi)規(guī)章制度的嚴格實施，需要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，從嚴執(zhí)紀。沒有從嚴執(zhí)紀，制度的籠子就可能成為擺設，而且也不是有了制度的籠子，權(quán)力就能夠被關(guān)進籠子里。從嚴執(zhí)紀首先要嚴格落實黨內(nèi)規(guī)章制度的主體監(jiān)督責任，真正有機構(gòu)、有專門責任人依照黨內(nèi)規(guī)章制度對權(quán)力腐敗與各種違紀作風問題敢抓敢管，真正使黨內(nèi)紀律規(guī)矩成為帶電的“高壓線”，而不是嚇人的“紙老虎”。在黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀方面，紀檢監(jiān)察部門以往主要關(guān)注涉案金額上百萬乃至上千萬、夠得上移送司法機關(guān)的腐敗案件。十八大以來，黨內(nèi)執(zhí)紀方式創(chuàng)新，注重抓早抓小，紀檢監(jiān)察部門一般收到舉報就會核實，并與被舉報人談心談話，提醒他們以此為戒；對違紀者按其違紀程度不同給予恰當處分，力求做到懲前毖后、治病救人，把很多苗頭性問題遏制在了萌芽狀態(tài)。

在完善黨內(nèi)監(jiān)督方面，首先要完善監(jiān)督檢查在黨內(nèi)執(zhí)行黨的路線方針政策和決議的情況，同時需要監(jiān)督檢查黨內(nèi)作風紀律方面的情況。當然，在這方面還有較長的路要走，需要在實踐中不斷探索，制定出一套科學合理的問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，實現(xiàn)問責常態(tài)化，確保黨章黨紀黨規(guī)執(zhí)行到位。

在從嚴執(zhí)紀與問責方面，需要關(guān)注的新動向是主體責任落實是否到位的問題，對于那些在位不作為的黨員領(lǐng)導干部，需要嚴格實行問責制。十八大以來經(jīng)過幾輪中央巡視工作的監(jiān)督問責，不少中央與地方政府的黨員領(lǐng)導干部在巡視問責中落馬。僅2015年，全國共有850余個單位的黨委、紀委和1.5萬多名黨員領(lǐng)導干部受到責任追究。其中，河南新鄉(xiāng)市委原書記李慶貴雖然本人未發(fā)現(xiàn)有貪腐問題，但是在他任內(nèi)連續(xù)發(fā)生3名廳級領(lǐng)導干部嚴重違紀違法案件，他因主體責任落實不力受到黨內(nèi)嚴重警告處分并被免去領(lǐng)導職務，市紀委原書記王炳奇因監(jiān)督責任落實不力也同時被免去職務[7]。

在“全面從嚴治黨”新常態(tài)階段，在加強制度治黨、用黨內(nèi)紀律“負面清單”厘定黨員干部的行為邊界之時，加強黨內(nèi)規(guī)章制度實施的監(jiān)督檢查成為從嚴治黨的關(guān)鍵。僅僅有好的制度，如果不能很好地執(zhí)行與落實，黨內(nèi)紀律的嚴肅性、制度的權(quán)威性就會遭遇挑戰(zhàn)。要避免黨內(nèi)規(guī)章制度成為“紙老虎”，必須加強黨內(nèi)監(jiān)督與從嚴執(zhí)紀。

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[責任編輯：鞏村磊]

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)05-0061-04

作者簡介：周敏凱(1949—) ，男，教授，博士生導師，從事政治學理論研究；時曉建(1984—)，男，講師，博士研究生，從憲法與行政法研究。

收稿日期：2016-02-01

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