職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：要全國(guó)統(tǒng)籌更要制度改革*1

何文炯　楊一心

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職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：要全國(guó)統(tǒng)籌更要制度改革*1

何文炯楊一心

內(nèi)容提要職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是最受關(guān)注的社會(huì)保障話題。雖有大量文獻(xiàn)研究，但對(duì)此項(xiàng)制度存在的問題和改革的思路尚未達(dá)成共識(shí)，即便是對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌這一改革舉措，理解也不盡一致?；趯?duì)現(xiàn)行制度的“病理分析”，本文認(rèn)為以調(diào)劑地區(qū)基金余缺為主要目標(biāo)的全國(guó)統(tǒng)籌難以解決現(xiàn)行制度不公平和不可持續(xù)等問題，建議采用統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌，并以此為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)施綜合性改革，形成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的制度。改革要點(diǎn)是：盡快實(shí)行基金統(tǒng)收統(tǒng)支；實(shí)施統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金分賬管理；按照“?；尽痹瓌t完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)及調(diào)整辦法；研究試行彈性退休辦法；建立財(cái)政投入的科學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制等。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革全國(guó)統(tǒng)籌統(tǒng)收統(tǒng)支分賬管理

近二十年來，無論是學(xué)術(shù)界還是公眾輿論，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一直是討論最多的社會(huì)保障話題。而且，前幾年有關(guān)方面還組織過規(guī)模宏大的“養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)研究”。然而，迄今為止，學(xué)界和相關(guān)部門對(duì)此項(xiàng)制度存在的問題及改革的思路尚未達(dá)成共識(shí)。有的認(rèn)為現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重缺陷，需要?jiǎng)印按笫中g(shù)”才能可持續(xù)運(yùn)行，因而建議改變制度結(jié)構(gòu)，重“開源”更重“節(jié)流”；有的則認(rèn)為現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)沒有根本性缺陷，只要完善制度的個(gè)別參數(shù)，通過“開源”籌集更多資金，就可以實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)運(yùn)行，因而主張把當(dāng)前的重點(diǎn)放在改進(jìn)管理體制，通過建立中央層級(jí)的調(diào)劑金制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，以解決諸多地區(qū)出現(xiàn)的基金收支平衡困難。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：改制度，還是推全國(guó)統(tǒng)籌？其中還有一個(gè)問題：什么是全國(guó)統(tǒng)籌？理解也不一致。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確“全國(guó)統(tǒng)籌”的含義，以推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌為契機(jī)，深化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革刻不容緩

這些年來，盡管通過各種方式大量投入資源，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中還是處于多重尷尬境地。有些人希望持續(xù)提高養(yǎng)老金，有些人對(duì)未來能否獲取足額養(yǎng)老金存有疑慮；有些人關(guān)心可否減少繳費(fèi)，有些人質(zhì)疑基金能否平衡，有些人則擔(dān)心政府財(cái)政能否承擔(dān)起兜底責(zé)任；有些人擔(dān)憂改革可能影響自己的切身利益，有些人則關(guān)注改革會(huì)不會(huì)減少自己的權(quán)力并改變業(yè)已習(xí)慣的工作方式。一系列相互矛盾的訴求集中到了一起，盤根錯(cuò)節(jié)的問題令人糾結(jié)。要提高養(yǎng)老金待遇，就必須增加繳費(fèi)，或者增加財(cái)政投入，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政吃緊的背景下，降低費(fèi)率難度極大。如果費(fèi)率不降低，則參保擴(kuò)面難，無法實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，并增加欠費(fèi)和斷保，從而進(jìn)一步加大基金收支平衡壓力。根據(jù)測(cè)算，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行制度政策，全國(guó)基金累計(jì)結(jié)余可能將于2024-2025年耗盡(楊一心、何文炯，2015)。因此，制度改革迫在眉睫。這一判斷，基于以下事實(shí)。

(一)由制度地區(qū)分割引致的不公平問題

實(shí)現(xiàn)公平，是社會(huì)保障最基本的理念。從現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系看，公職人員、工薪勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民適用不同的制度，導(dǎo)致這三個(gè)人群之間的基本養(yǎng)老金待遇差距懸殊，這是制度間的不公平問題。這里所關(guān)注的是，在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部，也有不公平的問題，特別是由于地區(qū)間政策不統(tǒng)一，國(guó)家統(tǒng)一的法定制度淪為地方性制度安排。在制度具體實(shí)施過程中，無論是待遇政策還是籌資政策，各地區(qū)間都存在差異。從保障待遇看，各地關(guān)于養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法基本一致，但執(zhí)行過程中待遇政策調(diào)整有一定差異，例如中央規(guī)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)幅度10%，但某些省份在若干年份的養(yǎng)老金增幅明顯高于10%，個(gè)別甚至達(dá)到17%，各地喪葬補(bǔ)助金和一次性撫恤金的標(biāo)準(zhǔn)也不一致。從籌資看，各地費(fèi)基的確定方法和費(fèi)率不同，這就意味著各地區(qū)之間勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本的確定方法不同。用人單位所承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在地區(qū)之間存在差異，加劇了區(qū)域間的不公平，成為全國(guó)形成統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的直接障礙。在調(diào)研過程中我們還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，由于用人單位無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，致使雇員無法參?；蛘弑恢袛嗬U費(fèi)，本應(yīng)參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度人員卻只能參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，引發(fā)新的不公平。還有，由于制度地區(qū)分割，造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不順暢，導(dǎo)致一部分勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益受到損害，進(jìn)而阻礙了勞動(dòng)力合理流動(dòng)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。

(二)由制度功能定位不清引致的非理性預(yù)期

雖然在各類政策和文件中，我們一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)“?；尽雹?，可是在落實(shí)的過程中卻出現(xiàn)了偏差，尤其反映在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。自2005年以來，退休人員養(yǎng)老金以每年不低于10%的速度上調(diào)。由于福利制度具有待遇剛性的特點(diǎn)，這樣的增長(zhǎng)已經(jīng)使社會(huì)形成非理性預(yù)期，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)偏離保基本的趨勢(shì)越來越明顯，在一定程度上使得職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行越來越難。事實(shí)上，這與制度定位有密切關(guān)系：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)保障項(xiàng)目各自的分工。在老年保障體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)旨在保障老年人具有購買基本生活資料的能力，并不主要承擔(dān)醫(yī)療、照護(hù)等方面的職責(zé)，更不承擔(dān)老人對(duì)于晚輩的支持責(zé)任。從現(xiàn)行制度安排看，最為薄弱的是照護(hù)保障服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)還不完全到位，因而老年人的養(yǎng)老金，既要用于購買生活資料，又要用于購買照護(hù)服務(wù)和部分健康服務(wù)，這就導(dǎo)致養(yǎng)老金需求的增長(zhǎng)。這是制度分工的錯(cuò)位，也是資源配置的不合理。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的分工。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)責(zé)?；?，體現(xiàn)的是政府職責(zé)；補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)則滿足社會(huì)成員的不同需求，由個(gè)人和用人單位自主、自愿參與。如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)過多的責(zé)任，則必然超越政府職責(zé)，并擠壓補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展空間。

(三)由制度參數(shù)設(shè)計(jì)不盡合理引致的精算不平衡

精算平衡是任何保險(xiǎn)制度必須堅(jiān)持的鐵律?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由國(guó)家法律規(guī)定，政府及其社會(huì)保險(xiǎn)辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)收支平衡的原則，依法向用人單位和個(gè)人征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，據(jù)以建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，國(guó)家財(cái)政依法向這個(gè)基金注入資金，并承擔(dān)兜底之責(zé)任。然而，現(xiàn)行制度實(shí)施之初就有基金不平衡之跡象，后來的實(shí)際運(yùn)行過程中，有些參數(shù)沒有及時(shí)規(guī)范，有些參數(shù)沒有適時(shí)調(diào)整，基金缺乏自平衡機(jī)制，對(duì)人口老齡化和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化等的適應(yīng)能力不強(qiáng)，進(jìn)一步加大了基金支付缺口。比如，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)過少，已經(jīng)難以抵御長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，需要大量統(tǒng)籌基金填補(bǔ)個(gè)人賬戶基金缺口，破壞了制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)定位。又如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)與保費(fèi)征繳基數(shù)不一致，由于工資統(tǒng)計(jì)制度的缺陷，在計(jì)發(fā)養(yǎng)老金時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)應(yīng)的“在崗職工平均工資”往往高于真實(shí)工資水平；而繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，致使據(jù)以繳費(fèi)的工資大大低于真實(shí)工資水平。在基金征收和待遇支付基數(shù)有較大差距的情況下，基金無法實(shí)現(xiàn)精算平衡。此外，養(yǎng)老金調(diào)整缺乏清晰的規(guī)則，喪葬補(bǔ)助金和一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，于是養(yǎng)老保險(xiǎn)常常被作為一種直接的政治工具使用。

(四)由基金混賬管理引致的制度效率不高

制度運(yùn)行過程中，許多地區(qū)將統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混合管理，個(gè)人賬戶沒有做實(shí)。在這種混賬管理模式下，兩項(xiàng)基金的應(yīng)有功能被扭曲，特別是個(gè)人賬戶基金產(chǎn)權(quán)不清晰，統(tǒng)籌基金要承擔(dān)個(gè)人賬戶的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致制度運(yùn)行效率不高。在最近關(guān)于完善“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的討論中，有的認(rèn)為要擴(kuò)大個(gè)人賬戶比重，有的認(rèn)為不需再做實(shí)個(gè)人賬戶，而明確將個(gè)人賬戶基金和統(tǒng)籌基金合并管理使用。事實(shí)上，這一問題又回到了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能定位和屬性問題?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”是建制時(shí)確定的模式，我們需要重新回到當(dāng)初實(shí)施這一模式的歷史背景。當(dāng)時(shí)在采用這一模式時(shí)，就明確統(tǒng)籌賬戶功能是收入再分配，注重公平，更多帶有“待遇確定型”(DB)的性質(zhì)；個(gè)人賬戶則強(qiáng)調(diào)激勵(lì)，注重效率，更多帶有“繳費(fèi)確定型”(DC)的性質(zhì)。因此，對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的完善要謹(jǐn)慎，如果再進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例，勢(shì)必減弱互助共濟(jì)的功能；如果繼續(xù)實(shí)行“混賬”管理，并宣布個(gè)人賬戶不做實(shí)，一方面不利于實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)基金各自的目標(biāo)功能，另一方面容易引發(fā)參保人員對(duì)制度的不信任，具有較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

總的來看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革已是刻不容緩，制度改革窗口期稍縱即逝。如果制度不能夠持續(xù)健康運(yùn)行，既定政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，甚至走向反面，將成為影響社會(huì)穩(wěn)定和諧、破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)禍害。當(dāng)下社會(huì)公眾對(duì)制度的可持續(xù)運(yùn)行存有疑慮，制度本身存在的激勵(lì)并沒有轉(zhuǎn)化為職工參保的動(dòng)力。因此，需要想方設(shè)法提高制度的公信力和參保吸引力，提高制度運(yùn)行的效率。改革的目標(biāo)就是要推進(jìn)制度更加公平更可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)制度更公平主要通過制度全國(guó)統(tǒng)籌去實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)制度更可持續(xù)則主要通過制度參數(shù)完善和基金管理體制機(jī)制改革去實(shí)現(xiàn)。

以調(diào)劑余缺為主要目標(biāo)的全國(guó)統(tǒng)籌難以解決公平可持續(xù)問題

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，尤其是近幾年，各地區(qū)之間基金負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)基金結(jié)余的一半以上集中在東部少數(shù)幾個(gè)省市，而中西部地區(qū)要靠中央財(cái)政補(bǔ)助來彌補(bǔ)基金缺口。據(jù)此，有人認(rèn)為，只要將各地的基金余缺進(jìn)行調(diào)劑，以此進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，即可提高全國(guó)基金的整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，解決基金不足并均衡地區(qū)間的基金負(fù)擔(dān)。這是不少官員和學(xué)者提出全國(guó)統(tǒng)籌建議、甚至將其作為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之頭條任務(wù)的理由。這樣的理解雖有一定道理，但卻有所偏頗。事實(shí)上，調(diào)劑地區(qū)間基金余缺不是全國(guó)統(tǒng)籌的主要目的，而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本確定規(guī)則一致，讓流動(dòng)勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移，形成公平、一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)才是全國(guó)統(tǒng)籌的主要目的(何文炯、楊一心，2015)。在現(xiàn)行制度框架下，如果不打算對(duì)制度做實(shí)質(zhì)性的改革，那么，通過地區(qū)基金余缺調(diào)劑實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是可能的，而且也只能通過這種方式實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。然而，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有更重要的問題亟待解決。這種以調(diào)劑余缺為主要目標(biāo)的全國(guó)統(tǒng)籌能夠解決那些重要問題嗎？

前幾年，許多省份宣布職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。但事實(shí)上，根據(jù)我們的深入調(diào)查，這些省份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金依然是縣(市、區(qū))獨(dú)立核算，而在省級(jí)層面建立調(diào)劑金制度，根據(jù)各縣市基金狀況調(diào)劑余缺。應(yīng)當(dāng)指出，這種以調(diào)劑各縣市基金余缺為主要目的的統(tǒng)籌不是學(xué)理上所說的省級(jí)統(tǒng)籌。如果按照這種“統(tǒng)籌”方式將統(tǒng)籌層次由省級(jí)提高到全國(guó)，則依然難以解決制度存在的不公平和不可持續(xù)問題。下面我們進(jìn)一步分析這一做法的內(nèi)部機(jī)理及其相關(guān)效應(yīng)。

首先，我們需要分析各地區(qū)出現(xiàn)基金負(fù)擔(dān)不均衡的原因。不難發(fā)現(xiàn)，目前基金收支狀況較好的地區(qū)基本位于東部沿海地區(qū)，參保人數(shù)和覆蓋率都較高。而在西部地區(qū)和東北地區(qū)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率高，參保覆蓋率較低。究其原因，主要是因?yàn)檫@些地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率過高，如果足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，相當(dāng)一部分企業(yè)將處于虧損狀態(tài)。在費(fèi)率一定的情況下，各地只好在繳費(fèi)基數(shù)上做文章，通過壓低繳費(fèi)工資爭(zhēng)取參保覆蓋面。據(jù)調(diào)查，全國(guó)各地職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)普遍低于依照法規(guī)確定的繳費(fèi)基數(shù)，有相當(dāng)數(shù)量的地區(qū)甚至只有50%-60%。因此，如果不對(duì)制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，并吸引更多的用人單位及其職工參保，并據(jù)實(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，即便實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，也不能改善基金困難地區(qū)狀況。值得注意的是，目前基金狀況較好的地區(qū)，其基金結(jié)余也開始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，調(diào)劑余缺這種“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法只能暫時(shí)緩解資金的結(jié)構(gòu)性矛盾。

其次，以建立中央調(diào)劑金制度為主要特征的全國(guó)統(tǒng)籌，只能進(jìn)一步加大中央與地方的博弈效應(yīng)。正如前文分析，目前各省份諸多政策規(guī)定不一，包括費(fèi)率、繳費(fèi)工資上下限、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金標(biāo)準(zhǔn)等，若只建立調(diào)劑金制度，而不統(tǒng)一各省份的政策，則有可能導(dǎo)致地方的逆選擇，地區(qū)制度分割導(dǎo)致的不公平問題依然存在。因?yàn)檎{(diào)劑金制度下，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)制度政策統(tǒng)一。中央政府和地方政府關(guān)于在職參保人數(shù)和退休人數(shù)、工資水平等方面的信息不對(duì)稱，如果將部分事權(quán)仍然留在省級(jí)，地方政府就有提高本地區(qū)待遇的動(dòng)因，而其征收保費(fèi)的積極性卻可能降低，并影響部分勞動(dòng)者的參保權(quán)益。事實(shí)上，在以這種方式實(shí)現(xiàn)所謂省級(jí)統(tǒng)籌的不少省份，省政府與所轄市縣政府之間的這種博弈仍在持續(xù)，上述弊端同樣存在。

第三，我們需要找到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中長(zhǎng)期收支矛盾的根本原因。這些年，有關(guān)部門一直強(qiáng)調(diào)通過“開源”促進(jìn)制度可持續(xù)運(yùn)行，包括擴(kuò)大參保面、實(shí)行漸進(jìn)式延遲退休、加大財(cái)政支持力度以及做好基金結(jié)余的保值增值工作等②。這些舉措確實(shí)能夠增加基金收入，但是由于制度設(shè)計(jì)的原因，參保面擴(kuò)大空間有限。而且需要注意，延遲退休并不必然減少基金支出。事實(shí)上，繳費(fèi)和待遇聯(lián)動(dòng)，延遲退休年齡，雖然繳費(fèi)時(shí)間延長(zhǎng)，但是由于繳費(fèi)額上升，待遇和替代率自然也會(huì)提高，對(duì)制度可持續(xù)性的改善效應(yīng)不如有些朋友想象的那樣樂觀。尤其需要注意的是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，不僅用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)能力受到影響，而且財(cái)政收入增速已經(jīng)放緩，財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障支持的能力也將受到限制。本文第一部分已經(jīng)詳細(xì)闡明，部分制度參數(shù)的設(shè)定使制度難以實(shí)現(xiàn)精算平衡；統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶基金混合管理使用，加之養(yǎng)老金待遇“十一連增”，制度出現(xiàn)偏離“?；尽钡膽B(tài)勢(shì)。這些問題如不解決，貿(mào)然推進(jìn)中央和地方共同負(fù)責(zé)的全國(guó)統(tǒng)籌，不僅難以從根本上解決基金中長(zhǎng)期收支矛盾，而且可能誘發(fā)諸多新的問題，加重制度可持續(xù)運(yùn)行的難度。

以上分析表明，以調(diào)劑各地區(qū)基金余缺為主要目標(biāo)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌不應(yīng)成為改革措施的首選。也就是說，不能簡(jiǎn)單地以現(xiàn)行制度為基礎(chǔ)進(jìn)行余缺調(diào)劑式全國(guó)統(tǒng)籌，而是要將推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌與制度改革有機(jī)結(jié)合起來，尋求更加科學(xué)合理的全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)方案。

全力推進(jìn)以統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌為統(tǒng)領(lǐng)的綜合性改革

鑒于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨問題的復(fù)雜性，我們必須選擇最有利的突破點(diǎn)和最有效的杠桿，推動(dòng)制度改革之深化。從這項(xiàng)制度所面臨的各種問題的相互關(guān)系看，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌是“牛鼻子”(鄭功成，2013)。事實(shí)上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》早已明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，而且《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》都把推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌作為社會(huì)保障改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，要緊緊抓住這一機(jī)遇，全力推進(jìn)以統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌為統(tǒng)領(lǐng)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度綜合性改革，以破解制約制度公平和可持續(xù)的各種障礙。要努力爭(zhēng)取在推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的過程中，既解決各地基金負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)確定規(guī)則一致，又使參保職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順暢，并消除或降低可能導(dǎo)致基金支付危機(jī)的各種制度因素，使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平、更可持續(xù)、更有效率。

(一)盡快實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支

根據(jù)前文的分析，我們認(rèn)為，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，就是要實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)收歸中央。在推進(jìn)速度上，宜快不宜慢，越晚實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，越容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)更多更難處理的地方逆選擇行為。

建議在基金“收入”端，從改革年份起，用人單位和職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部納入中央財(cái)政專戶管理，各地歷年基金累計(jì)結(jié)余一并上解。這里需要解決的問題是如何確保征繳積極性不下降，解決的辦法是將征繳事權(quán)收歸中央，因此需要改革現(xiàn)行征繳體制，建議由垂直管理機(jī)構(gòu)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在基金“支出”端，要完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，嚴(yán)格按照計(jì)發(fā)辦法計(jì)算職工退休時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并建立規(guī)范而清晰的待遇調(diào)整機(jī)制。每年年底，由中央根據(jù)待遇調(diào)整辦法和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平，制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。這里需要解決的關(guān)鍵問題是合理劃分基礎(chǔ)養(yǎng)老金中財(cái)政責(zé)任，科學(xué)確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金中統(tǒng)籌基金和財(cái)政的分擔(dān)比例。隨后根據(jù)各地區(qū)對(duì)養(yǎng)老金支出的測(cè)算統(tǒng)一劃撥資金，待資金到位后，由定點(diǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向退休人員發(fā)放。

(二)實(shí)施統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分賬管理

“統(tǒng)賬結(jié)合”模式是近20年來社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索的成果，既要繼續(xù)堅(jiān)持，更要著力完善之。在推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的過程中，需要進(jìn)一步明確統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金各自的功能定位。值得注意的是，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，但包括2015年公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》在內(nèi)的其他重要文件都要求“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。事實(shí)上，個(gè)人賬戶若能實(shí)現(xiàn)自求平衡，并不存在哪一級(jí)統(tǒng)籌的問題，而如果繼續(xù)實(shí)施“混賬”管理，就不是單純的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌了。從這個(gè)意義上說，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，是否意味著中央沒有排斥統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分離的思路？

據(jù)此，要盡快改變統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混合管理的局面，通過分賬管理實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金再分配和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金強(qiáng)激勵(lì)的目標(biāo)。在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收之后，將用人單位所繳保費(fèi)與職工個(gè)人所繳保費(fèi)分別進(jìn)入統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金，分開管理。將統(tǒng)籌基金改造成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付、互助共濟(jì)的基金。個(gè)人賬戶資金應(yīng)當(dāng)全部做實(shí)，并指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)作和保值增值。

如果統(tǒng)籌基金當(dāng)期收不抵支，則動(dòng)用歷年基金結(jié)余；如果仍然有缺口，則可通過向個(gè)人賬戶基金借貸的方式彌補(bǔ)。這樣做，就會(huì)使原先的制度內(nèi)挪用轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫乳g借貸。通過這一改革，可使兩項(xiàng)基金的職責(zé)更加清晰，各自獨(dú)立運(yùn)行并自求平衡。個(gè)人賬戶基金獨(dú)立后，統(tǒng)籌基金和國(guó)家財(cái)政都不再承擔(dān)個(gè)人賬戶基金之風(fēng)險(xiǎn)。而且，個(gè)人賬戶做實(shí)，能夠增強(qiáng)制度公信力，贏得參保人和公眾的信賴。

(三)按照“?；尽痹瓌t完善待遇計(jì)發(fā)與調(diào)整辦法

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；?，既能夠保證政府履行職責(zé)，又可以將補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的自主權(quán)還給社會(huì)成員本人及其所在用人單位，并為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展提供更好的空間。因此，要從整個(gè)老年保障體系各項(xiàng)目合理分工的要求出發(fā)，以保障老年人具有基本生活資料的購買能力為目標(biāo)，基于對(duì)保障老年人基本生活成本的測(cè)算，確定基本養(yǎng)老金待遇和替代水平，完善養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)與調(diào)整辦法。在此基礎(chǔ)上，按照精算平衡的原則，科學(xué)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率。同時(shí)，要通過加快建立老年照護(hù)服務(wù)保障體系、改進(jìn)基本醫(yī)療保障制度，減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任，使這項(xiàng)制度盡快回歸本位。此外，要改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)，宜采用全社會(huì)在崗職工平均工資(含私營(yíng)企業(yè))，并規(guī)范各地喪葬補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)和一次性撫恤金政策。要在追求公平的基礎(chǔ)上，注重效率，健全“多繳多得”和“長(zhǎng)繳多得”機(jī)制，使參保人員權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，盡可能保護(hù)窮人，不養(yǎng)懶人。

養(yǎng)老金待遇調(diào)整方面，在統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開管理的基礎(chǔ)上，明確個(gè)人賬戶基金為繳費(fèi)確定型，退休后不另作調(diào)整，可以考慮按遞增型終身年金發(fā)放，自求平衡?；A(chǔ)養(yǎng)老金則按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平調(diào)整，其調(diào)整幅度由中央確定。如果參保人員在職時(shí)在多地繳費(fèi)，則加權(quán)平均計(jì)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金上調(diào)比例。與此同時(shí)，要盡快建立由技術(shù)官員按照清晰規(guī)則決定養(yǎng)老金調(diào)整幅度的機(jī)制，逐步減少行政干預(yù)。

(四)研究試行彈性退休辦法

中共十八屆三中全會(huì)提出了研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，但目前各界對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)還不一致，特別是反對(duì)“一刀切”式的延遲退休意見占較大比重。事實(shí)上，退休年齡是養(yǎng)老金計(jì)發(fā)中一個(gè)重要的參數(shù)，對(duì)于參保人員來說，反對(duì)延遲退休的一個(gè)重要原因是既得養(yǎng)老金利益的減少。因此，在推行強(qiáng)制延遲退休年齡政策受阻的情況下，建議首先引入彈性機(jī)制，并對(duì)退休年齡政策與養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法聯(lián)動(dòng)改革。通過機(jī)制設(shè)計(jì)鼓勵(lì)人們晚退休，如果提前退休則要降低其養(yǎng)老金待遇。

(五)建立財(cái)政投入的科學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府依照國(guó)家法律實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)制度。一般情況下，財(cái)政承擔(dān)三項(xiàng)責(zé)任：經(jīng)辦服務(wù)費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助、基金兜底。從學(xué)理上說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)本身獨(dú)立于財(cái)政之外，基金追求自我收支平衡。但事實(shí)上，最近幾年中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助基金困難的地區(qū)，且這項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模一直在增長(zhǎng)，2015年已經(jīng)超過3000億元。因此，財(cái)政對(duì)基金承擔(dān)責(zé)任已經(jīng)成為事實(shí)，在制定制度完善方案時(shí)要處理的關(guān)鍵問題是如何劃定財(cái)政責(zé)任的邊界，特別是考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入難以維持高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，更需要把財(cái)政責(zé)任控制在合理的范圍之內(nèi)，避免使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為財(cái)政支出的“無底洞”。

在實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的前提下，有兩種思路可以考慮。一是明確退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金中的財(cái)政承擔(dān)部分，以3000億元測(cè)算，按照目前退休人員數(shù)量，人均約為每月300元；二是財(cái)政資金直接注入保險(xiǎn)基金，統(tǒng)籌基金由用人單位繳費(fèi)與國(guó)家財(cái)政資金共同構(gòu)成，且二者形成固定比例關(guān)系。只要建立合理的待遇增長(zhǎng)機(jī)制，采取這兩種思路都能清晰有效地界定財(cái)政責(zé)任。這樣做的好處是變財(cái)政“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)管理，使參保人員能夠清晰知曉財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，有利于樹立其作為國(guó)民和作為勞動(dòng)者的權(quán)益意識(shí)以及個(gè)人的責(zé)任意識(shí)，并形成穩(wěn)定的預(yù)期。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及范圍廣、資金量大，這項(xiàng)制度的改革是國(guó)家全面深化改革事業(yè)中較為敏感的部分。如果改革力度過大，超出人們的承受范圍，則可能引發(fā)社會(huì)不安定。因此，要充分重視、有效評(píng)估并妥善處理制度改革本身的風(fēng)險(xiǎn)。需要注意的是，對(duì)原先的制度不是“推倒重來”，而是根據(jù)“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，使制度回歸本位，完善統(tǒng)賬結(jié)合模式，推進(jìn)統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌。同時(shí)，要按照外柔內(nèi)剛的原則設(shè)計(jì)推進(jìn)步驟和工作機(jī)制，使改革在和風(fēng)細(xì)雨中邁出堅(jiān)定的步伐。

①參見《社會(huì)保險(xiǎn)法》、中共十八大報(bào)告、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào))、《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》等。

②人民網(wǎng)：《5項(xiàng)你關(guān)心的養(yǎng)老改革進(jìn)度，有了！》，2015年3月10日，http://npc.people.com.cn/n/2015/0310/c14576-26670865.html

1.何文炯、楊一心：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌學(xué)理基礎(chǔ)辨析》，《中國(guó)社會(huì)保障》2015年第7期。

2.金維剛：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡具有可靠的制度保證》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2015年7月1日。

3.李珍、黃萬丁：《職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶何去何從》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2015年12月29日。

4.林治芬：《基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的三大關(guān)鍵》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2015年12月3日。

5.樓繼偉：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大潛力在于改革》，《求是》2016年第1期。

6.魯全：《全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是處理好中央地方關(guān)系》，《中國(guó)社會(huì)保障》2014年第2期。

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8.席恒、翟紹果：《更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)現(xiàn)路徑分析》，《中國(guó)行政管理》2014年第3期。

9.楊一心、何文炯：《養(yǎng)老保險(xiǎn)“參而不繳”及其基金效應(yīng)》，《中國(guó)人口科學(xué)》2015年第6期。

10.鄭秉文：《養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌為何舉步維艱》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2013年6月21日。

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12.鄭功成：《深化中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革頂層設(shè)計(jì)》，《教學(xué)與研究》2013年第12期。

13.鄭功成：《從地區(qū)分割到全國(guó)統(tǒng)籌——中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

〔責(zé)任編輯：畢素華〕

何文炯，理學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。浙江，310058；楊一心，香港中文大學(xué)經(jīng)濟(jì)系博士生。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“人口老齡化與長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和政策研究”(項(xiàng)目號(hào)：13&ZD163)和國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目課題“代際均衡與多元共治——老齡社會(huì)的社會(huì)支持體系研究”(項(xiàng)目號(hào):71490733)的階段性研究成果，受到浙江大學(xué)LEPP研究中心的支持。