完善我國憲法監(jiān)督制度之探討

濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善我國憲法監(jiān)督制度之探討

濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

“健全憲法實施和監(jiān)督制度”是當今中國法治建設(shè)的一項重要任務。憲法的實施及其實施效果，很大程度上取決于憲法監(jiān)督機關(guān)。中國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度存在著諸多理論和實踐上的障礙，而現(xiàn)有的國家機構(gòu)體系中也沒有其他合適的機關(guān)能夠取而代之。因而，為保障憲法能夠得到切實遵守與執(zhí)行，就需要創(chuàng)建一個在黨的領(lǐng)導下的超脫于現(xiàn)有國家機構(gòu)體系的專門性憲法監(jiān)督機關(guān)——憲法委員會。

憲法法院；憲法委員會；憲法監(jiān)督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“健全憲法實施和監(jiān)督制度”。憲法的實施和監(jiān)督制度決定了一國憲法的效力，也是憲法是“更高的法”的地位的保證，而我國憲法實際效力長期處于“休眠”狀態(tài)。因此，健全憲法實施和監(jiān)督制度，使憲法獲得真正的法律效力，成為名副其實的“根本大法”，是全面推進依法治國的根本要求，也是當今中國法治建設(shè)的一項重要任務。

一、我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的困境

根據(jù)憲法規(guī)定，我國的憲法監(jiān)督機關(guān)是全國人大及其常委會。從文本規(guī)定來看，全國人大和地方各級人大是行使國家主權(quán)的惟一合憲機構(gòu)，全國人大可以通過修憲糾正監(jiān)督機關(guān)的不當解釋，因此，我國的憲法監(jiān)督制度與人民代表大會制度和人民主權(quán)原則都不相抵觸。然而，在現(xiàn)實生活中，憲法監(jiān)督的制度設(shè)計在體制和能力上受到了諸多制約，導致這一制度基本上被懸置，只停留在文本之中。我國的社會現(xiàn)實與憲法規(guī)定之間存在比較大的差距，致使人們對憲法的實際效力產(chǎn)生質(zhì)疑。這些制約的因素主要表現(xiàn)為：

1.自我監(jiān)督有違法治原則

法治原則要求，“沒有人能做自己案件的法官。”全國人大及其常委會既是立法機關(guān)也是憲法監(jiān)督機關(guān)，無疑是擔當了“自己案件的法官”，且一旦認定法律違憲就等于自己否定自己，其實效令人存疑。且建立憲法監(jiān)督制度審查立法的合憲性的前提是對立法者或多數(shù)力量的不信任，立法者不是一貫正確的，任何權(quán)力都應受到約束，基于此，憲法監(jiān)督離不開一個獨立于立法的機關(guān)。對此，有學者認為：“無論是全國人大的專門委員會或是全國人大常委會，事實上都難以有效地承擔受理違憲審查的職責，也不適宜成為憲法爭議的裁決機關(guān)?！盵1]法治的基本精神是他律，我國的憲法監(jiān)督制度無疑違背了這一精神，自然使監(jiān)督有名無實。

2.職權(quán)多樣化與憲法監(jiān)督專業(yè)化之間的矛盾

《憲法》第62條明確了全國人大的15項職權(quán)，第67條則規(guī)定了全國人大常委會的21 項職權(quán)。[1]全國人大及其常委會職權(quán)廣泛，必然事務龐雜，而憲法監(jiān)督是一項長期性、經(jīng)常性的工作，很顯然，全國人大及其常委會實際上難以同時兼顧如此多的職能，權(quán)衡之下，憲法監(jiān)督往往成為被忽略的一項職權(quán)，由此造成現(xiàn)實中憲法監(jiān)督的缺位。

3.機構(gòu)及其成員的能力不足以勝任憲法監(jiān)督之職

全國人大及其常委會皆以會議的方式行使職權(quán)。鑒于全國人大是非常設(shè)機關(guān)，每年只召開一次會議，會期半個月左右；全國人大常委會每兩個月召開一次全體會議，由于全國人大及其常委會職權(quán)多、會期短、議題廣，致使二者根本沒有時間進行憲法監(jiān)督。此外，憲法監(jiān)督的性質(zhì)決定了監(jiān)督者應具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，精通法律知識，而全國人大代表和常委會的組成人員中，精通法律的專業(yè)人士少，且其他職權(quán)的行使和日常事務性工作占據(jù)了他們大量的工作時間，都使其難以勝任憲法監(jiān)督的工作。

4.憲法監(jiān)督缺乏標準性和可操作性

我國憲法對于什么是違憲、違憲主體以及憲法監(jiān)督的對象都缺乏明確規(guī)定。如憲法第62條規(guī)定：全國人大有權(quán)撤銷其常委會不適當?shù)囊?guī)定，但“不適當"是一個籠統(tǒng)且抽象的概念，沒有確定的標準，不利于監(jiān)督者作出判斷。此外，憲法也沒有明確規(guī)定憲法監(jiān)督的具體程序。這使得實踐中的憲法監(jiān)督根本無法啟動。

二、我國憲法監(jiān)督可選擇模式的價值分析

憲法監(jiān)督離不開一個獨立于立法機關(guān)的國家機構(gòu)。我國應將這一權(quán)力賦予何機關(guān)呢？現(xiàn)就我國憲法監(jiān)督可選擇的模式進行具體分析。

1.司法審查模式選擇的價值分析

馬歇爾法官曾指出，“闡明何為法律乃是司法部門的職權(quán)與責任?！蔽覈牧⒎C關(guān)是全國人大及其常委會，如前所述，立法代表中法律專業(yè)人士很少，且職權(quán)甚多，無暇顧及憲法監(jiān)督，而如若將法律解釋權(quán)委托給非立法機關(guān)的專業(yè)法律人員，又會產(chǎn)生非立法代表的解釋是否具備法律效力的問題。因而，我國有很多學者提議應建立美國式的司法審查制度。然而，我國的人民代表大會制度決定了我國的法院無力擔當此職責。憲法第62條規(guī)定，全國人大選舉最高人民法院院長。第128條規(guī)定，最高人民法院對全國人大及其常委會負責，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責。雖然憲法也規(guī)定了法院要依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，但實踐中人大對法院的個案監(jiān)督并不鮮見。人大對法院的監(jiān)督和人事任免權(quán)無疑大大削弱了法院相對于人大的獨立性，法院的地位也低于人大，屬于被領(lǐng)導者，很明顯，法院缺乏足夠的權(quán)力去審查其領(lǐng)導者的立法行為是否合憲。且我國法院沒有憲法解釋權(quán)，在實踐中也排除憲法的司法適用。可以說，我國現(xiàn)行憲法的理論與實踐都不支持司法審查模式。

2.憲法法院模式選擇的價值分析

二戰(zhàn)后，憲法法院模式在世界各國迅速傳播和移植，有學者認為，在我國設(shè)立憲法法院是可行的。首先，這一制度主要盛行于歐洲的大陸法系國家，而我國在立法形式上是采用成文法的，歷史上也曾借鑒過大陸法系，在法律實踐和法律意識方面與大陸法系國家具有共性；其次，該制度避免了立法機關(guān)和司法機關(guān)監(jiān)督憲法實施的缺陷，憲法法院是獨立于人大和法院，專門處理憲法問題的專門機構(gòu)。但我國如采用憲法法院模式，卻存在以下問題：首先，由非民選的人員審查民選機關(guān)所制定的法律是否違憲，有違人民主權(quán)這一原則；其次，憲法將監(jiān)督權(quán)賦予全國人大及其常委會，如由憲法法院行使憲法監(jiān)督權(quán)，勢必與憲法的規(guī)定相沖突，且在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)，全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，如憲法法院審查全國人大制定的法律，其地位如何界定亦是難題；最后，憲法法院的法官需兼具法律素養(yǎng)和政治素質(zhì)，法官的選任較難，且一個憲法法院也無力承擔我國如此繁重的憲法審查工作。

3.憲法委員會模式選擇的價值分析

憲法監(jiān)督制度的專門化、高效化與規(guī)范化是世界各國的發(fā)展趨勢。[2]鑒于我國憲法學界在設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機關(guān)這一點上已形成共識，與法院、憲法法院相比，憲法委員會不是嚴格意義上的法院，組成帶有顯著的政治成分，在組織形式上比較靈活、富有彈性，其設(shè)立的主要目的就是審查立法機關(guān)立法的合憲性，相較之下，憲法委員會的專門審查模式可能更適合我國的現(xiàn)行狀況。

三、創(chuàng)建有中國特色的憲法委員會

如何構(gòu)建一個既符合我國現(xiàn)實有不違背憲法根本政治制度的憲法監(jiān)督制度，無疑需要考慮多種因素。建議在不削弱人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用的前提下，在我們的政治體制允許范圍之內(nèi)，創(chuàng)建一個獨立的但須接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的、專職行使憲法監(jiān)督權(quán)的專門性機構(gòu)——憲法委員會。

1.憲法委員會的地位

建議將憲法委員會設(shè)為全國人大的常設(shè)機關(guān)，作為在全國人大領(lǐng)導下專門進行憲法監(jiān)督的機構(gòu)，其地位等同于全國人大常委會。此體制主要是考慮到人大制度作為我國的根本政治制度，其地位不容動搖。在堅持人大制度的前提下，憲法委員會須從屬于全國人大，不能審查全國人大制定的基本法律；同時，在實踐中，作為全國人大常設(shè)機關(guān)的人大常委會，其立法的數(shù)量以及立法所涉及的領(lǐng)域遠遠多于全國人大，違憲的可能性也要遠高于全國人大。因此，為保證憲法監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，應將全國人大常委會的立法列入審查范圍內(nèi)。如此，憲法委員會的地位就不能低于全國人大常委會。諸多考慮下，最適宜的就是將憲法委員會設(shè)為全國人大的常設(shè)機關(guān)，與全國人大常委會地位平行。我國憲法也需要對相應的條款進行修改，明確憲法委員會的地位及職權(quán)。據(jù)此，憲法委員會即可依據(jù)憲法規(guī)定獨立行使職權(quán)，對全國人大負責，受全國人大監(jiān)督。

2.憲法委員會的職權(quán)

（1）解釋憲法。能夠解釋憲法，才能審查法律和行為的合憲性，因此，憲法委員會應有憲法解釋權(quán)。

（2）提議憲法修改權(quán)。憲法委員會作為憲法監(jiān)督的專門機關(guān)，其成員熟知憲法，有權(quán)向全國人大提議修改憲法，并提交憲法修改草案。

（3）法律法規(guī)的合憲性審查。這是憲法委員會最主要的職權(quán)，其審查包括事前與事后審查。審查的范圍具體包括：全國人大常委會制定的非基本法律和作出的法律解釋；全國人大常委會批準的自治區(qū)的自治條例和單行條例；國務院制定的行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的自治州、自治縣的自治條例和單行條例。[3]

（4）受理憲法控訴。為保障我國公民的基本權(quán)利，應建立憲法控訴制度對公民進行救濟。公民個人有權(quán)就憲法所保障的基本權(quán)利受到法律、法規(guī)的侵害而向憲法委員會提出控訴，要求審查其合憲性。

（5）特別調(diào)查權(quán)。憲法委員會在監(jiān)督憲法實施時，有權(quán)獨立地查閱任何資料，對法律和行為的合憲性展開調(diào)查。為保障這一職權(quán)的行使，一切國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務予以配合。

3.憲法委員會的組成

人員的選擇應體現(xiàn)民主性與廣泛性、政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一。建議由全國人大會議主席團提名，經(jīng)全國人大選舉產(chǎn)生。在人員組成上，可適當參考法國“三三制”的成功經(jīng)驗，由人大、政協(xié)各推薦三分之一的人選，下剩的三分之一由曾任職法官檢察官的專業(yè)人士或法學政治學等方面的專家學者擔任，以此確保憲法委員會的組成人員兼具政治智慧、實踐經(jīng)驗和學術(shù)理性。此外，應要求憲法委員會成員不得在立法、行政、司法機關(guān)擔任任何職務，以保證其具有足夠的獨立性中立性，不受任何外部干涉。

憲法監(jiān)督制度本身構(gòu)成政治體制改革的重要內(nèi)容，[4]惟有兼顧政治性和法律性，憲法監(jiān)督才能發(fā)揮實效。綜上所述，憲法委員會應是符合我國實際需求的憲法監(jiān)督機關(guān)。

[1]楊解君.全面深化改革背景下的我國憲法實施體制創(chuàng)新[J].江海學刊，2015，1：153

[2]韓大元.“十六大”后須強化憲法解釋制度的功能[J].法學，2003，1

[3]江國華、彭超.中國憲法委員會制度初論[J].政法論叢，2016，1：24

[4]劉政.人民代表大會工作全書[M].北京：中國民主法制出版社，1999，570-571

濮艷（1978--），法學碩士，中共蕪湖市委黨校城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)教研室。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.044