“戶籍城鎮(zhèn)化”：農(nóng)民變市民的堅(jiān)實(shí)一步

張衛(wèi)

黨的十八屆五中全會(huì)要求推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。這是中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了可量化的質(zhì)量指標(biāo)。隨著“戶籍城鎮(zhèn)化”，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口將實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變。以人為核心的城鎮(zhèn)化包含兩層含義，一是解決好符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，二是解決好城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是中國(guó)發(fā)展最大的潛力所在，抓住農(nóng)民工融入城市這一關(guān)鍵，通過(guò)深化改革加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必將為“十三五”時(shí)期江蘇的發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的主要制約因素

根據(jù)我省《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》，2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%左右。按2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率57.1%測(cè)算，年均需提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)轉(zhuǎn)戶800萬(wàn)人左右、占全國(guó)8%。省委書記羅志軍指出，這是全面小康惠及更多人口的內(nèi)在要求，也體現(xiàn)了對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的責(zé)任和貢獻(xiàn)。江蘇是全國(guó)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省份，蘇州是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點(diǎn)地區(qū)，我們要抓住機(jī)遇、先行先試、積極探索，在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制創(chuàng)新上取得更大突破、積累更多經(jīng)驗(yàn)。落實(shí)中央和省委的要求，需要在多方面深化改革、打破瓶頸。

現(xiàn)有制度安排的制約。一是現(xiàn)有的戶籍制度嵌入了諸如勞動(dòng)就業(yè)、子女就學(xué)等關(guān)聯(lián)性制度安排，城鄉(xiāng)戶籍界限正在破除，但與之配套的相關(guān)制度尚未有效跟進(jìn)。二是社會(huì)保障制度不完善。目前，涉及到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障水平較低，而且地區(qū)差異明顯，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移。三是農(nóng)村承包土地和宅基地確權(quán)登記尚未完成，未明確賦予市民化農(nóng)民工對(duì)承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利，削弱了農(nóng)民工市民化的意愿。

安居困難和文化因素的制約。安居是實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)換的重要途徑及手段，但因?yàn)槭杖氩桓?，絕大多數(shù)農(nóng)民工受自身購(gòu)房能力所限，通常無(wú)力購(gòu)買商品房，城鄉(xiāng)“兩棲”狀態(tài)長(zhǎng)期存在。同時(shí)，人口市民化不僅僅是一個(gè)身份的轉(zhuǎn)變，更是一系列生活方式、行為習(xí)慣、文明素養(yǎng)的市民化。對(duì)于已經(jīng)流入城市的大部分外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，其收入水平、職業(yè)形態(tài)等與市民仍存在差距，城鎮(zhèn)居民的職業(yè)類型與流動(dòng)人口的就業(yè)層次普遍不同。

資金瓶頸和土地、環(huán)境壓力的制約。新型城鎮(zhèn)化需要數(shù)量巨大的公共資金、建設(shè)資金。一方面城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金，另一方面城鎮(zhèn)教育、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等基本公共服務(wù)需要資金。目前全省潛在的待落戶轉(zhuǎn)移人口約1100多萬(wàn)，若以每人4萬(wàn)元計(jì)算，則地方財(cái)政需要新增投入約4400億元。就全省來(lái)看，蘇南城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化基本進(jìn)入了一個(gè)良性發(fā)展的軌道，資金情況相對(duì)良好。而蘇北不少地區(qū)還依賴于農(nóng)民自己投入（比如農(nóng)民自己需要支付征地拆遷與新購(gòu)房屋之間的巨大差價(jià)），而且當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展也較難得到大規(guī)模的金融資金和社會(huì)資金的支持。隨著城市人口和用地大規(guī)模增長(zhǎng)，南京和蘇州、無(wú)錫兩個(gè)大城市正面臨著資源緊缺等問(wèn)題，城市空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化，劃定城市增長(zhǎng)邊界，從空間擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升成為大勢(shì)所趨，攤大餅式的建設(shè)模式將受到限制。

扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。重點(diǎn)推進(jìn)子女教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)和職業(yè)教育等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在輸入地學(xué)前教育、義務(wù)教育等方面享受平等的市民待遇；堅(jiān)持以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求為導(dǎo)向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系；技能培訓(xùn)和職業(yè)教育方面，積極實(shí)施“農(nóng)民工知識(shí)化工程”，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求，按照不同的就業(yè)意向，有針對(duì)性地提供實(shí)用的職業(yè)培訓(xùn)。要進(jìn)一步整合教育培訓(xùn)資源，優(yōu)化整合現(xiàn)有“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計(jì)劃”、“星火計(jì)劃”、“雨露計(jì)劃”、建筑工地農(nóng)民工業(yè)余培訓(xùn)等項(xiàng)目，重點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)技能培訓(xùn)、在崗技能提升培訓(xùn)。

加快推進(jìn)戶籍、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等配套改革，構(gòu)建有利于推進(jìn)人口市民化的制度環(huán)境。戶籍制度改革方面，根據(jù)不同地區(qū)的人口流動(dòng)特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于外來(lái)人口多的城市而言，首先應(yīng)該逐步淡化戶籍附帶的公共福利，突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，逐步將戶籍與福利脫鉤。對(duì)于外來(lái)人口流入相對(duì)較少或者人口凈流出的中小城市、城鎮(zhèn)而言，要進(jìn)一步放寬落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；住房保障制度方面，要著力將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一納入保障性住房安置范圍，建立和完善保障性住房體系；社會(huì)保險(xiǎn)方面，健全各類社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)、跨制度間的轉(zhuǎn)移銜接辦法。健全社會(huì)救助制度，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市最低生活保障范圍。

建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，化解人口市民化高成本。人口市民化的成本，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與原有城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力、生活條件和發(fā)展條件上一致，在公共服務(wù)和社會(huì)保障享有上均等，在社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、城市安居等方面的成本，主要包括生活成本、居住成本、智力成本、城鎮(zhèn)建設(shè)及社會(huì)保障成本。單獨(dú)依靠個(gè)人、企業(yè)或地方政府承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的，需要在分析成本構(gòu)成的基礎(chǔ)上由各利益關(guān)聯(lián)方共同承擔(dān)。全省市、縣兩級(jí)政府應(yīng)是市民化公共成本的投入主體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)分?jǐn)偸忻窕乃饺顺杀炯安糠种橇Τ杀竞途幼〕杀?，而企業(yè)則要確保同工同酬，分?jǐn)偸忻窕牟糠种橇Τ杀竞蜕鐣?huì)保障成本。結(jié)合江蘇實(shí)際，要探索建立以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來(lái)調(diào)整省與市、縣各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，解決各地政府城市流入人口增加所需的公共支出增大問(wèn)題；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，從省級(jí)層面成立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項(xiàng)補(bǔ)助資金，對(duì)吸納流動(dòng)人口較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動(dòng)人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育等公共服務(wù)設(shè)施。

加快推進(jìn)就地、就近城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)作為城市之尾、鄉(xiāng)村之首，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中所起到的“紐帶”作用，正日益受到重視。在發(fā)達(dá)國(guó)家，規(guī)模和小城鎮(zhèn)類似的城市是人們最為向往的居住地。調(diào)查表明，小城鎮(zhèn)在生活方式、文化背景、就業(yè)、生活成本、子女教育、養(yǎng)老等多個(gè)方面，能為進(jìn)城農(nóng)民提供更多便利。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就近、就地城鎮(zhèn)化比較符合農(nóng)民意愿，更能夠讓農(nóng)民有歸屬感，也可以減輕大中城市的多重壓力。因此未來(lái)我省應(yīng)優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力和集聚力。

協(xié)調(diào)人口與土地、環(huán)境的關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，既要集聚產(chǎn)業(yè)，也要集聚人口，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和合理布局。首先要通過(guò)工業(yè)化引導(dǎo)大量的就業(yè)人口從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。第二要著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的良性內(nèi)生增長(zhǎng)，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。第三要避免農(nóng)村居民無(wú)序地涌入城市，造成城市公共服務(wù)資源供應(yīng)緊張。必須把可持續(xù)發(fā)展的理念落實(shí)到城鎮(zhèn)化的全過(guò)程。節(jié)約利用資源，保持生態(tài)平衡，協(xié)調(diào)好人口資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系。□

（作者系省社科院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)）

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