農(nóng)村殘疾人公共服務主體分析

黃晶梅　陳立行

【摘要】隨著農(nóng)村基本公共服務均等化的推進和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村居民生活質(zhì)量得到大幅度提高，但現(xiàn)存的農(nóng)村殘疾人組織方式已不能使其生活質(zhì)量得到明顯改善。文章從農(nóng)村殘疾人公共服務主體—政府、非政府組織及農(nóng)村殘疾人進行了問題探討，尋求組織方式的契點，以實現(xiàn)農(nóng)村殘疾人組織的目的。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村殘疾人 組織方式 主體 內(nèi)驅(qū)力

【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A

黨的十八大指出：要健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權(quán)益。城鄉(xiāng)最低生活保障標準和農(nóng)村扶貧標準要大幅提升，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。所以，提升農(nóng)村公共服務質(zhì)量，完善農(nóng)村社會保障體系，尤其是健全農(nóng)村殘疾人社會保障和服務體系刻不容緩。如何使農(nóng)村殘疾人更好地享有和推進農(nóng)村公共服務，是當下急需探討的課題。因此，農(nóng)村殘疾人公共服務現(xiàn)狀與期待存在哪些差距，是值得我們深思和探討的。

政府：重公共政策制定 責任落實權(quán)責不清

惠殘政策不理想。作為社會中的每個公民都想擁有一份自己感興趣的工作，成就一番事業(yè)。但作為農(nóng)村殘疾人，因身體缺陷和外界條件的限制，且不說干一番事業(yè)，就是想要擁有一份工作，經(jīng)濟上達到獨立都是不易的。為此，我國各級政府針對殘疾人尤其農(nóng)村殘疾人自身的特點制定了相關(guān)的惠農(nóng)惠殘政策。如：《殘疾人就業(yè)條例》（以下簡稱《條例》）第二十一條、二十二條提及各級人民政府和有關(guān)部門應當為就業(yè)困難的殘疾人提供有針對性的就業(yè)援助服務，中國殘疾人聯(lián)合會及其地方組織所屬的殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)應當免費為殘疾人提供相關(guān)的就業(yè)服務，同時，國家鼓勵其他就業(yè)服務機構(gòu)為殘疾人就業(yè)提供免費服務。但現(xiàn)實中，農(nóng)村殘疾人一旦離開戶籍所在地找工作困難重重。即便他們遇到阻力，可以向政府組織或非政府組織求助，但鑒于地方保護主義和地方政府業(yè)績的考量，各地方政府往往會傾向于先保障本地殘疾人就業(yè)率。而《條例》中并沒有明確規(guī)定各地政府或殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)所提供的就業(yè)服務信息受惠對象局限于本地殘疾人，更沒有說，非本地殘疾人就不能享有這些就業(yè)信息的知情權(quán)。不管戶籍所在地是哪里，只要持有“中華人民共和國殘疾人證”的中國公民，有勞動能力的，各地方政府就有義務為他們提供就業(yè)的信息，選擇的權(quán)利應歸于殘疾人和企業(yè)雙方。

究其原因，政府在制定惠農(nóng)惠殘政策時，忽視了政府所應當承擔的責任和義務。政府是人民的委托代理機構(gòu)，追求的是社會最廣大人民公共利益的最大化，因此，政府肩負制定惠農(nóng)惠殘政策責任的同時，還應細化自身的職責，達到權(quán)責匹配。而且針對農(nóng)村殘疾人這一特殊的群體，政府的主觀責任尤為重要，尤其是政府委托代理人—公務員的責任感。只有強化政府對農(nóng)村殘疾人主觀責任和強調(diào)公務員對農(nóng)村殘疾人的責任感，才能更好地解讀和推行惠農(nóng)惠殘政策，實現(xiàn)政策制定的初衷。

政府組織資源配置不合理。根據(jù)第二次全國殘疾人口抽樣調(diào)查，農(nóng)村殘疾人數(shù)6225萬，占殘疾人總數(shù)的75.04%。面對這樣大的人口基數(shù)且貧困程度較深，訴求復雜的特殊人群，政府很難及時提供公平有效的資源。雖然各級政府制定了一些相應的惠農(nóng)惠殘政策，但因政策過于抽象且缺乏配套措施造成執(zhí)行困難，亦或因受各地方財政能力限制而易于流于形式，導致資源配置過于集中或分散，對農(nóng)村殘疾人貧困問題的解決是杯水車薪。2010年全國殘疾人狀況監(jiān)測表明殘疾人雖然整體有較大改善，但社會差距仍然明顯。西部地區(qū)殘疾人貧困問題更是我國殘疾人事業(yè)的難點、重點。西部地區(qū)殘疾人口基數(shù)較大，殘疾人事業(yè)發(fā)展根基薄弱，農(nóng)村殘疾人更是生活艱難。

究其原因，我國可用資源有限，國家的惠農(nóng)惠殘政策不能滿足所有地區(qū)農(nóng)村殘疾人的需求。且助殘政策資源主要集中于中央政府，而中央政府獲取殘疾人意愿的信息渠道過長，導致接收到的信息缺乏真實性，中央政府往往根據(jù)一些抽樣的數(shù)據(jù)和對形勢的研判制定政策。且政府本身亦存在自利性，因此會基于政府的出發(fā)點，制定相關(guān)政策，在無意中忽視了和弱化了殘疾人自身的意愿。如：國家在下達殘疾人就業(yè)培訓任務時，對培訓項目與殘疾人的契合度考慮不詳，即定每個項目培訓和支助的人數(shù)。

政府組織惠殘政策覆蓋窄。政府是在一定的調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合殘疾人自身的弱勢和農(nóng)村居住特點制定惠農(nóng)惠殘政策，內(nèi)容涵蓋寬泛。但在政策執(zhí)行中，許多農(nóng)村殘疾人是沒有享受到惠殘政策的。而且城鄉(xiāng)間的惠殘政策也存在差別，農(nóng)村殘疾人生活困難補助金標準低。如：福建省2014年以前生活困難補助人群不包括聽力、言語和多重重度殘疾人。城鄉(xiāng)重度殘疾人生活困難補助金差20元/月/人，20元看似不多，但對農(nóng)村消費水平低的農(nóng)村，是可以改善其生活水平的。在醫(yī)療救助中，綜合訓練、截癱肢體綜合訓練、作業(yè)療法、認知知覺功能障礙訓練、言語訓練、吞咽功能障礙訓練、日常生活能力評定等9項針對殘疾人的醫(yī)療康復項目也沒有體現(xiàn)在新農(nóng)合保障范圍內(nèi)①。

究其原因，政策執(zhí)行中缺乏有效監(jiān)督，政策未得到嚴格的貫徹。各級政府的政策執(zhí)行都有其相應的監(jiān)督部門，但目前監(jiān)督體系更多是強調(diào)外部監(jiān)督，但外部監(jiān)督的主體對政策的本體又缺少詳盡的認知，對于政策信息又沒有充分掌握，所以，他們只是局限于一點或一面去思考，而非全局，監(jiān)督效力不大。內(nèi)部監(jiān)督的主體又缺乏主動性，致使監(jiān)督力度不夠。

政府組織惠殘政策方式偏差。我國現(xiàn)行的惠殘政策仍以“輸血式”為主，“造血式”為輔。雖然輸血可以舒筋活絡，解決殘疾人生活窘境，見效快，但缺乏后勁，難以真正實現(xiàn)殘疾人自力更生，與惠殘政策初衷相違背。我國農(nóng)村殘疾人普遍經(jīng)濟條件較差，僅僅靠送錢送物只能應一時之急，而且很多扶貧項目粗放“漫灌”，只輸血不造血，針對性不強。幫扶工作既要輸血式扶貧治標，更要造血式扶貧治本。一味地采取輸血式扶貧，只能解決群眾眼前暫時的困難，還易滋長他們“等靠要”的依賴思想。如：2015年8月，筆者到XX縣農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)許多人認可靠最低生活保障金來維系生活，也不愿參加縣殘聯(lián)組織的技能培訓項目，自尋生計。

究其原因，政府組織農(nóng)村殘疾人目的是明確的：改善農(nóng)村殘疾人的生活質(zhì)量，培養(yǎng)農(nóng)村殘疾人自給自足的能力，形成“造血式”的脫貧致富，但是方式待進一步推敲。我國殘疾人事業(yè)發(fā)展較晚，初期針對盡快解決農(nóng)村殘疾人生存問題，所以選用了“輸血式”的助殘方式，使其生活得到基本保障。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村殘疾人的生活水平得到了一定的提高，繼續(xù)采用“輸血式”的助殘方式，農(nóng)村殘疾人只能成為國家經(jīng)濟發(fā)展的“累贅”。政府高額的補助金，只能暫時緩解殘疾人生活面臨的困境，并未能從根本上提高其生活質(zhì)量，反而增加了政府的財政負擔。

非政府組織：重公共政策執(zhí)行 組織協(xié)同志愿偏差

踐行惠殘政策，非政府組織缺主動性。我國非政府組織是政府組織的有效補充。在殘疾人領(lǐng)域，作為非政府組織，各級殘疾人聯(lián)合會承擔了踐行公共政策的職責。當下，各基層殘聯(lián)主要的工作是執(zhí)行上級單位下達的任務和指標。如：我國農(nóng)村殘疾人就業(yè)培訓主要依靠殘聯(lián)推動，模式化培訓過多、培訓內(nèi)容與就業(yè)崗位脫節(jié)，缺少針對性；培訓重過程，輕結(jié)果；培訓方式單一、師資力量薄弱，且缺乏有效監(jiān)控，培訓質(zhì)量無法保證。如：2015年8月，筆者到XX縣農(nóng)村殘疾人養(yǎng)殖業(yè)種殖業(yè)培訓現(xiàn)場調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，縣殘聯(lián)培訓通知中明確年齡條件：16～60歲，但是在參與培訓的人員中仍然有5%的年齡超過了60歲，且只用2個小時就完成了培訓內(nèi)容。試問，如此簡短的培訓如何能保證培訓質(zhì)量和培訓目的的實現(xiàn)，作用只有一個，就是這些人曾經(jīng)參加過培訓。

究其原因，基層殘聯(lián)工作缺乏主動性。各級殘聯(lián)在組織農(nóng)村殘疾人培訓前，應該對本地的農(nóng)村現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場需求和農(nóng)村殘疾人的情況做基礎(chǔ)性的調(diào)研和論證，尋求農(nóng)村殘疾人與就業(yè)的契點，然后再確定可操作性的項目，根據(jù)項目的具體要求，進行有效地培訓，向培訓一批落實幾人就業(yè)的理想狀態(tài)努力，可嘗試探討訂單式培訓。同時，要建立一支穩(wěn)定的師培隊伍或依托相應具有培訓資質(zhì)的機構(gòu)，以便項目實施后的跟蹤指導，只有項目具有持續(xù)性，才會提高人們參與的熱情。

推行助殘創(chuàng)業(yè)，非政府組織缺創(chuàng)新性。地方各級殘聯(lián)在落實上級惠農(nóng)惠殘政策時，習慣性把指標分解，逐級完成政策中所涉任務。基層殘聯(lián)在下派任務，協(xié)助農(nóng)村殘疾人選擇就業(yè)項目時，往往受自我意識的影響，用老眼光和經(jīng)驗主義進行指導，忽視現(xiàn)代化技術(shù)的項目，重點關(guān)注基礎(chǔ)性的就業(yè)—種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主，局限于成功就業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗的范式項目，缺少開拓創(chuàng)新精神。如：在目前機械化大規(guī)模運用的時期，因農(nóng)村殘疾人沒有購買現(xiàn)代化機械的資金，且所在地又沒有農(nóng)機合作社，所以仍有大量的農(nóng)村殘疾人無法利用現(xiàn)代化機械。

究其原因，基層單位在組織農(nóng)村殘疾人就業(yè)時，思想禁錮，致使項目選擇受限。隨著信息化時代的發(fā)展，對科技的要求越來越高。傳統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)項目已不能給農(nóng)村殘疾人帶來滿意的經(jīng)濟收益?；鶎託埪?lián)助殘思想亦應與時俱進，隨著時代的發(fā)展而產(chǎn)生變化。

輔助福利企業(yè)，非政府組織缺協(xié)作性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)之間的競爭越來越激烈，而一些為農(nóng)村殘疾人提供就業(yè)崗位的福利企業(yè)往往在技術(shù)人才、管理水平、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品質(zhì)量等方面處于劣勢，殘聯(lián)對福利企業(yè)的輔助措施不到位，致使不少福利企業(yè)生存艱難，無法為更多殘疾人提供就業(yè)機會和崗位。如：黃石市政府在2007年對福利企業(yè)確定了3.5萬元的額定優(yōu)惠政策后，每年卻在增加殘疾職工的最低工資標準，從350元/月漲到750元/月。而且企業(yè)為殘疾職工繳納的各種保險也在逐年遞增，但每個殘疾職工的免稅額并沒同步增長，結(jié)果是福利企業(yè)的運營成本越來越高，致使本來就是微利狀態(tài)的企業(yè)處于虧損狀態(tài)或虧損邊緣。據(jù)統(tǒng)計，政策調(diào)整前，2005年黃石市福利企業(yè)157家，安置殘疾職工高達4000人左右；政策調(diào)整后，2010年僅為75家，到2011年，僅安置殘疾職工1838人。為保障組織農(nóng)村殘疾人集中就業(yè)，福利企業(yè)急需補助措施，提高盈利②。

究其原因，殘聯(lián)組織在福利企業(yè)發(fā)展過程中，沒有做到積極的配合與協(xié)助。福利企業(yè)是安置有勞動能力的殘疾人就業(yè)的特殊企業(yè)。福利企業(yè)的發(fā)展離不開殘聯(lián)的補助措施，殘聯(lián)組織農(nóng)村殘疾人集中就業(yè)離不開福利企業(yè)的支持。殘聯(lián)缺少對福利企業(yè)的補助措施，會使福利企業(yè)在企業(yè)競爭中處于劣勢，導致福利企業(yè)的數(shù)量減少，農(nóng)村殘疾人就業(yè)率低。

農(nóng)村殘疾人：重享受惠殘政策 參與內(nèi)驅(qū)力缺失

家庭保護，農(nóng)村殘疾人加入組織積極性受阻。殘疾人在家庭中被置身于“另類保護”狀態(tài)，多數(shù)殘疾人家庭都不會指望殘疾人有什么發(fā)展，能為家庭和社會做什么貢獻。殘疾人家庭從一開始就對殘疾人持有放棄的態(tài)度或“保護照顧”，只要健全人能做的事情，就很少讓殘疾人去做，沒有給他們嘗試做的機會，殘疾人漸趨也就不會想去做什么了。由于他們身體的障礙，在與外界交往中與健全人相比存在著諸多不便，他們的矛盾心理左右其對問題的認識，而且社會中一些人對殘疾人存有偏見，雙重作用下，殘疾人在心理上常會出現(xiàn)一定程度的壓抑感，認為自己和別人不一樣，不愿加入農(nóng)村殘疾人互助組織。

究其原因，農(nóng)村殘疾人具有嚴重的挫折心理。他們在群體活動中，無法克服別人對他們的歧視，戰(zhàn)勝自卑。因先天遺傳或意外事故導致某種身心缺損和功能喪失的殘疾人，喪失了健全人的生活能力，他們不能夠正確和樂觀地看待自己身體殘疾，往往會產(chǎn)生嚴重的自卑心理，經(jīng)常會認為自己低人一等，被社會瞧不起，因而不愿與人交往，性格變得越來越孤僻，逐漸走向意志消沉，最后喪失了生活信心。與此同時，部分生活熱情度高的農(nóng)村殘疾人面對激烈的市場競爭，在尋找工作時，常常會遇到被另眼相待，不被理解，甚至拒之門外。政府或非政府組織在助殘工作中，由于面對群體之大，個案之強，偶爾也會出現(xiàn)忽視個別殘疾人的訴求，使其心理感到備受冷落。

身體障礙，農(nóng)村殘疾人參與工作契合度偏低。社會市場化的進程導致了勞動力市場的發(fā)展變化，造成了農(nóng)村殘疾人就業(yè)的崗位障礙。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，勞動力市場的發(fā)展變化導致崗位要求的提高，客觀上拉大了與農(nóng)村殘疾人就業(yè)能力的距離，影響了農(nóng)村殘疾人就業(yè)。此外，全社會勞動力供求嚴重失衡也造成農(nóng)村殘疾人的失業(yè)率遠遠高于社會平均水平?！皬妱萑后w”就業(yè)需求現(xiàn)有很大缺口，更不用說體力無法滿足企業(yè)高效生產(chǎn)需求的農(nóng)村殘疾人。

究其原因，農(nóng)村殘疾人自身的劣勢所決定。農(nóng)村殘疾人和健全人比較具有雙重劣勢：作為農(nóng)村人在經(jīng)濟上、受教育程度上的劣勢；作為殘疾人在身體或心理上的劣勢。農(nóng)村殘疾人在身體或心理上存在不足，導致農(nóng)村殘疾人即使勤奮的工作，工作效率也難與健全人相比，心有余而力不足。農(nóng)村殘疾人自身落后的技能，無法適應崗位需求的提高，在勞動力供求嚴重失衡條件下，農(nóng)村殘疾人就業(yè)、再就業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

教育程度低，農(nóng)村殘疾人對組織方式的認知受限。農(nóng)村殘疾人對新事情的認知能力較弱，缺失參與農(nóng)村殘疾人群體組織的動因，對農(nóng)村殘疾人組織方式的內(nèi)涵和作用沒有清晰的把握。他們參與一個群體或一項活動，首先考慮的是這個群體或這個活動能給他們帶來什么物質(zhì)利益，最為理想就是馬上就能見到收效。而對究竟是以何種方式，為何目的，需要他們協(xié)同做些什么一概不關(guān)心。這樣也就導致即便因為受各方力量支持，成立某個農(nóng)村殘疾人經(jīng)濟合作社，但是隨著他們對這一組織的認同和歸屬不清，會造成組織在發(fā)展中出現(xiàn)諸多變量。

究其原因，農(nóng)村殘疾人受教育程度低。我國城鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展、教育水平本身就存在一定的差距，農(nóng)村的教育水平要遠遠落后于城鎮(zhèn)。而作為生活在農(nóng)村的殘疾人，受教育程度更是不理想。農(nóng)村思想比較落后，認為殘疾人天生就存在缺陷，能平安地度過一生就足以，只是讓他們做一些力所能及的家務，更有甚者是什么活都不做，認為學習文化根本是浪費家里為數(shù)不多的積蓄。而且，目前農(nóng)村隨班就讀實現(xiàn)得不理想，特殊教育學校又相對集中。

在科技快速發(fā)展的今天，農(nóng)村殘疾人知識文化欠缺成為他們?nèi)谌肷鐣恼系K，就業(yè)創(chuàng)業(yè)的絆腳石。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村殘疾人自愿組織或加入群體，共同走向富裕，是需要教育作強力支撐的。知識的累積，可以激發(fā)出農(nóng)村殘疾人的內(nèi)驅(qū)力，而內(nèi)驅(qū)力是農(nóng)村殘疾人組織方式目的實現(xiàn)的關(guān)鍵。

（作者分別為長春大學行政學院副教授，日本關(guān)西學院大學教授；本文系2014年教育部“春暉計劃”中日合作項目階段性成果，項目編號：2014JB306W08）

【注釋】

①《福建省人民政府關(guān)于進一步加強扶殘助殘工作的意見》，福建省人民政府網(wǎng)，http：//www.fujian.gov.cn/zwgk/zxwj/szfwj/201409/t20140915_777209.htm。

②何其宏，熊暉：“黃石市福利企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查及建議”，湖北省民政廳網(wǎng)，http：//hs.hbmzt.gov.cn/gzyj/201109/t20110916_113350.shtml。

責編 /許國榮（實習）