淺析草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題

劉利珍　張樹軍

【摘要】草原承包經(jīng)營(yíng)制度的落實(shí)，在實(shí)踐中已初見成效，充分調(diào)動(dòng)了牧民的積極性，促進(jìn)了畜牧業(yè)的高速發(fā)展。目前流轉(zhuǎn)已成為一種普遍現(xiàn)象，現(xiàn)行法律的規(guī)定卻凸顯出一定的局限性。因而亟待建立合理有效的草原流轉(zhuǎn)制度、規(guī)范形態(tài)多樣的流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)草原資源的可持續(xù)發(fā)展，為草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 價(jià)值 措施

【中圖分類號(hào)】DF4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來，廣大牧區(qū)草場(chǎng)經(jīng)歷了“草蓄雙承包”（初步劃定草原界限）—“草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”（完善草原承包責(zé)任制，草原承包到戶）—草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”（即所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制）的歷程，從而把草原的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底交給牧民，調(diào)動(dòng)牧民的積極性，促進(jìn)畜牧業(yè)的高速發(fā)展。但因種種原因，如一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的局限性、牧民自身?xiàng)l件的改變等，草原的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)便悄然而起，最初這種流轉(zhuǎn)是自發(fā)的、個(gè)別的，且流轉(zhuǎn)方式僅限于轉(zhuǎn)包，但隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，流轉(zhuǎn)也逐步向成片化、規(guī)模化、形式多樣化發(fā)展。因牧民對(duì)草原價(jià)值認(rèn)識(shí)不夠，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，不遵循規(guī)定而隨意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻頻發(fā)生，最終流轉(zhuǎn)無序、承包混亂，草原糾紛越來越多。因而建立合理有效的草原流轉(zhuǎn)制度、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為成為當(dāng)務(wù)之急。2003年頒布的《草原法》順應(yīng)了這一要求，使草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依。

草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

明確流轉(zhuǎn)的原則。我國(guó)《草原法》第十五條第一款規(guī)定：“草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓。”鑒于此，內(nèi)蒙古自治區(qū)和青海省都在《流轉(zhuǎn)辦法》中進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，使流轉(zhuǎn)行為有章可循?？梢姡谖覈?guó)，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)堅(jiān)持依法、自愿及有償原則。

規(guī)定受讓人條件?！恫菰ā返谑鍡l第二款規(guī)定：“草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)?！睂?shí)際上，對(duì)受讓人進(jìn)行確定也是實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

限制流轉(zhuǎn)的期限?！段餀?quán)法》第一百二十六條規(guī)定草地的承包期為30至50年?！恫菰ā返谑鍡l第三款規(guī)定承包方與受讓方在轉(zhuǎn)讓合同中約定的轉(zhuǎn)讓期限，不得超過原承包合同剩余的期限。上述法律都對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有明確的期限規(guī)定，且對(duì)轉(zhuǎn)讓設(shè)定了“發(fā)包方同意”的條件。

保證集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先權(quán)。《草原法》規(guī)定，草原的承包期屆滿，原承包經(jīng)營(yíng)者在同等條件下享有優(yōu)先承包權(quán)。同時(shí)規(guī)定，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有優(yōu)先原則。如此規(guī)定，保障了本集體組織的優(yōu)先權(quán)。

規(guī)定流轉(zhuǎn)的方式?！恫菰ā返谑鍡l明確規(guī)定了草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)讓的方式（實(shí)踐中顯現(xiàn)出一定的不足，已無法滿足復(fù)雜的社會(huì)流轉(zhuǎn)形式）?，F(xiàn)階段，集體草原的承包者主要是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)牧民，為保障其利益，有必要對(duì)轉(zhuǎn)讓加以嚴(yán)格限制，更有利于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，如：承包方有穩(wěn)定的收入來源，以免其遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，失去賴以生存發(fā)展的草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素；受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力；草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，并變更原草原承包合同；規(guī)定轉(zhuǎn)讓的期限不得超過原承包合同的剩余年限等。隨著流轉(zhuǎn)的日趨頻繁，流轉(zhuǎn)的方式也逐步多樣化，如轉(zhuǎn)包、租賃、互換、抵押、入股都成為必要的形式，相應(yīng)的法律法規(guī)也有待于逐步完善。

然而，因《草原法》只規(guī)定了流轉(zhuǎn)的基本框架而缺乏可操作性，使得流轉(zhuǎn)中存在一系列問題無法得到合理的解決，草原用途改變，矛盾日益凸顯，牧民合法權(quán)益屢遭侵害，反之這些問題阻礙了草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，更不利于牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)重阻卻了畜牧業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展。因此，完善草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題成為首要之舉。

草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值

有利于草原資源的優(yōu)化配置。草原承包經(jīng)營(yíng)制的貫徹實(shí)施為草原進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。2003年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，這些都為草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)指明了方向，進(jìn)一步推動(dòng)了草原的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。通過流轉(zhuǎn)，使草原從績(jī)效低下的承包人手中流轉(zhuǎn)到績(jī)效較高的承包人手中，進(jìn)而推動(dòng)草場(chǎng)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化利用，促進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。

有利于促進(jìn)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。毋庸置疑，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，使得牧民在承包經(jīng)營(yíng)草原后，可放心地對(duì)草原進(jìn)行大量資金投入，如引進(jìn)技術(shù)、設(shè)備及人才等。即便出現(xiàn)特殊情況，如牧民進(jìn)城務(wù)工、家庭人口結(jié)構(gòu)變化（生老病死及人口的遷入遷出等）而放棄經(jīng)營(yíng)草原時(shí)，仍可通過流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)收入，排除了承包者的后顧之憂，也提高了畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；同時(shí)，通過流轉(zhuǎn)使草原資源集中于經(jīng)營(yíng)績(jī)效高的承包者手中，有利于提高畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和整體效益，促進(jìn)廣大牧民增收，進(jìn)一步推動(dòng)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

有利于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)草原的可持續(xù)發(fā)展。通過流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不僅在自己經(jīng)營(yíng)草原期間內(nèi)享有投資利益，在特殊情形下也可以通過轉(zhuǎn)讓價(jià)格收回投資，保障了其利益的穩(wěn)定性，激勵(lì)其進(jìn)行長(zhǎng)期投資經(jīng)營(yíng)的積極性，從而在一定程度上避免損害生態(tài)的那種短期的、掠奪式的經(jīng)營(yíng)行為，增加了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，促進(jìn)了草原的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)存問題

法律規(guī)定原則化，欠缺可操作性。我國(guó)法律雖然對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定，但因缺乏具體設(shè)計(jì)，不能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用，而立法在一定程度上表現(xiàn)出的滯后性又無法適應(yīng)多樣化的流轉(zhuǎn)行為，不能進(jìn)行及時(shí)、合理的調(diào)整和規(guī)范；在某種程度上還會(huì)阻礙草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，調(diào)控功能失去了價(jià)值空間。如：堅(jiān)持草場(chǎng)用途不變?cè)瓌t；流轉(zhuǎn)草場(chǎng)必須當(dāng)年實(shí)現(xiàn)圍欄化經(jīng)營(yíng)；堅(jiān)持有利于草原保護(hù)和建設(shè)的原則；以及草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以后，則第三方不得再次流轉(zhuǎn)；嚴(yán)格執(zhí)行草蓄平衡的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁超載放牧等等，可見上述規(guī)定都相對(duì)原則，實(shí)行草原承包經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)本身就是為了便于草原的建設(shè)和保護(hù)，而當(dāng)出現(xiàn)承包后的草原改變用途、違反經(jīng)營(yíng)原則及私下任意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時(shí)，并沒有得到有效的制止。在草蓄平衡下進(jìn)行流轉(zhuǎn)且作出種種規(guī)定，雖然減輕了草場(chǎng)的壓力，提升了草場(chǎng)的再生能力，但不利于草場(chǎng)的高效整合、利用，更不利于那些貧困戶、無畜戶草場(chǎng)的及時(shí)流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)主體范圍的封閉性。《草原法》第十五條作出明確規(guī)定：草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。因而往往會(huì)出現(xiàn)一些不當(dāng)情形，使得流轉(zhuǎn)無法正常進(jìn)行，如：承租方需要進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)得不到發(fā)包方的同意，或?yàn)榇嗽O(shè)定一系列的條件使得承租方擔(dān)心退出草場(chǎng)的成本太高而不敢輕易離開草場(chǎng)，最終阻礙資源的優(yōu)化配置。而對(duì)于以家庭承包和聯(lián)戶承包取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律又規(guī)定只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的主體范圍受到嚴(yán)格的限制，其結(jié)果必然是阻卻了一部分經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)入草場(chǎng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，特別是那些擁有大量資金和先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)代化技術(shù)手段的組織。毋庸置疑，最終結(jié)果必然是減緩牧業(yè)的市場(chǎng)化和集約化經(jīng)營(yíng)進(jìn)展，挫傷牧戶的生產(chǎn)積極性，阻礙草場(chǎng)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不規(guī)范性。當(dāng)前我國(guó)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格主要依據(jù)草場(chǎng)等級(jí)、利用潛力等確定，雖然在一定程度上考慮了發(fā)展前景，但主要還是在一種相對(duì)靜止的狀態(tài)下進(jìn)行的價(jià)格定制，往往呈現(xiàn)價(jià)格偏低現(xiàn)象。特別是在草場(chǎng)市場(chǎng)需求日益加大的情形下，實(shí)際的草場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格已高于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原定價(jià)格，因而未能合理體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)則。

我國(guó)立法規(guī)定草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過轉(zhuǎn)讓進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)踐證明這已無法適應(yīng)前牧區(qū)市場(chǎng)流通渠道多樣化、拓寬化的趨勢(shì)。一般而言，通過轉(zhuǎn)讓形式整合草場(chǎng)后，承租戶的放牧?xí)A向于租來的草場(chǎng)，而自家的草場(chǎng)會(huì)進(jìn)行休牧保護(hù)。在草場(chǎng)出租屆滿收回后，出租戶也會(huì)因種種原因（牲畜被出售、寄養(yǎng)等而沒有基礎(chǔ)母畜）難以恢復(fù)自家的牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，而擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模更是無從談及了。同時(shí)，在草場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)讓后，原有的用以確定四界的鐵絲網(wǎng)需重修，勢(shì)必造成一些基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上的廢棄，形成資源的極大浪費(fèi)。

由于欠缺立法的具體規(guī)定，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)私下流轉(zhuǎn)頻發(fā)，而且多數(shù)流轉(zhuǎn)采用口頭協(xié)議，缺乏雙方權(quán)利義務(wù)的具體規(guī)定，使得受讓方在草原的保護(hù)、利用上短期行為較多，超強(qiáng)度放牧利用加劇了草原生態(tài)的惡化。同時(shí)，私下流轉(zhuǎn)多因信任關(guān)系而發(fā)生在熟人或親戚之間，在牧民逐步認(rèn)識(shí)到草場(chǎng)亦是一種資本的前提下，當(dāng)轉(zhuǎn)讓草場(chǎng)有利可圖時(shí)，雙方的信任關(guān)系會(huì)在利益驅(qū)使下遭到破壞，進(jìn)而對(duì)承租方的約束變小，承租方往往會(huì)在承包方不知情下為追求利益而變更牧場(chǎng)使用證，從而引發(fā)一系列民事糾紛；而承包方會(huì)在約定期滿前將草場(chǎng)收回而再次以高價(jià)轉(zhuǎn)讓。這些都會(huì)因缺乏流轉(zhuǎn)合同的約束而導(dǎo)致對(duì)牧場(chǎng)的掠奪性經(jīng)營(yíng)，破壞草場(chǎng)地生態(tài)環(huán)境、影響其可持續(xù)發(fā)展，增加和諧社會(huì)的交易成本?！恫菰ā愤M(jìn)一步規(guī)定：轉(zhuǎn)讓期限不得超過原承包合同剩余的期限。如此規(guī)定，影響承租方對(duì)草場(chǎng)的預(yù)期投資，還會(huì)加劇過度放牧行為。

程序不完備，監(jiān)管不力。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法不足，使得管理無章可循，加之普遍缺少對(duì)草原流轉(zhuǎn)情況的全面調(diào)查了解。因此，在既無法律依據(jù)又無現(xiàn)狀了解的情況下，草原流轉(zhuǎn)合同勢(shì)必缺乏必要的監(jiān)督和管理，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)的隨意性、無序性。也因此無法準(zhǔn)確掌握流轉(zhuǎn)的面積、形式、期限、參與主體、流轉(zhuǎn)草原的用途等情況。因此引發(fā)的一系列問題，如：私下流轉(zhuǎn)引起的糾紛處理、監(jiān)控流轉(zhuǎn)后草場(chǎng)被利用程度等，這些行為都會(huì)增加監(jiān)管費(fèi)用。雖然政府作出規(guī)定，要求合同期滿后牧民所使用的草場(chǎng)須達(dá)到一定的物質(zhì)要求，但同時(shí)對(duì)草場(chǎng)地評(píng)價(jià)和監(jiān)督成本太高，亦使得這一工作流于形式。同時(shí)，集體草場(chǎng)流向決策缺乏牧民參與，“反租倒包”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方主管部門未經(jīng)牧民同意進(jìn)行權(quán)錢交易，將本地牧民的草場(chǎng)出租給外來人開發(fā)、利用。

完善草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題的有效措施

細(xì)化法律條文，克服原則化。事實(shí)證明，在對(duì)草原資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行法律規(guī)定時(shí)，應(yīng)盡可能地使法律條文細(xì)化而便于實(shí)踐的貫徹執(zhí)行，盡可能地做到有的放矢，遵從立法原則，發(fā)揮出本身的價(jià)值，有效解決實(shí)踐中存在的問題，起到法律應(yīng)有的調(diào)控作用。如前所述，我國(guó)法律對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定因缺乏具體設(shè)計(jì)而不能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用，因此有必要進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化，使實(shí)踐有章可循。如當(dāng)承包后的草場(chǎng)用途發(fā)生變化、流轉(zhuǎn)草場(chǎng)當(dāng)年未實(shí)現(xiàn)圍欄經(jīng)營(yíng)、草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后發(fā)生再次流轉(zhuǎn)、超載放牧等種種現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)體現(xiàn)法律的威懾作用，使草原的保護(hù)和建設(shè)落到實(shí)處。另外，在牧區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程中，除轉(zhuǎn)讓外，還會(huì)出現(xiàn)入股、出租、互轉(zhuǎn)及轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式。相對(duì)于納入法律調(diào)整范圍的流轉(zhuǎn)行為而言，非法定方式便無法得到法律的規(guī)制，使當(dāng)事人的權(quán)益無法得以保護(hù)，同時(shí)受讓人也會(huì)相應(yīng)規(guī)避法定義務(wù)。

完善流轉(zhuǎn)的主體制度。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體包括兩方面：轉(zhuǎn)讓主體與受讓主體。我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)此都作出了相應(yīng)規(guī)定并加以嚴(yán)格限制。然而在實(shí)踐中，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題會(huì)更加復(fù)雜，不再局限于本集體組織的內(nèi)部流轉(zhuǎn)。鑒于此，需在草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，進(jìn)一步確定轉(zhuǎn)讓主體、放寬對(duì)受讓主體的限制，這對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將起到極大的推動(dòng)作用?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》對(duì)轉(zhuǎn)讓主體資格進(jìn)行了細(xì)化，既遵循了原則規(guī)定又進(jìn)行了有益的探索。該辦法規(guī)定了提倡草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的具體情形：無牲畜或者牲畜較少的；已不從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的；喪失勞動(dòng)能力的；已不在當(dāng)?shù)亟?jīng)常居住的；因其他原因不能正常使用草原的。如此規(guī)定，保障了承包人的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了草原資源的利用價(jià)值。對(duì)于受讓主體，法律規(guī)定的以家庭承包和聯(lián)戶承包取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中逐步體現(xiàn)出一定的弊端，阻礙草場(chǎng)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬限制，建立有效的草場(chǎng)使用權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)來限制草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體的資格。

規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。《草原法》對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)僅規(guī)定了“轉(zhuǎn)讓”方式，這顯然無法適應(yīng)當(dāng)前普遍存在的流轉(zhuǎn)行為，阻礙了草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，必然要求增加流轉(zhuǎn)形式。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定的流轉(zhuǎn)形式有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、合作及符合法律、法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的其他形式。這些都是實(shí)踐證明的可行的流轉(zhuǎn)方式，在一定程度上可以有效解決因擴(kuò)大養(yǎng)畜規(guī)模而帶來的缺草場(chǎng)、缺勞動(dòng)力問題。除了上述形式外，還應(yīng)當(dāng)增加抵押方式，允許草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在對(duì)抵押權(quán)人的資格予以限制下設(shè)定抵押。同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)須“經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定勢(shì)必將發(fā)包方的協(xié)助作為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的條件，而實(shí)踐中，因流轉(zhuǎn)原因、類型及受讓人條件的不同，流轉(zhuǎn)勢(shì)必呈現(xiàn)不同的形態(tài)，絕非發(fā)包方主觀決定的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)為此制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全流轉(zhuǎn)程序，加大監(jiān)管力度。要使草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范、健康、有序進(jìn)行，則必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立一套完善的管理制度。理順管理體制，建立健全監(jiān)管措施和辦法，進(jìn)一步明確審批權(quán)限，合理規(guī)范流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。建立流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，使流轉(zhuǎn)雙方按照法定程序簽訂合同。另外，定期對(duì)流轉(zhuǎn)的草原進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估（測(cè)定其產(chǎn)草量和載畜量），依據(jù)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)生流轉(zhuǎn)后，對(duì)因管理不善、掠奪性經(jīng)營(yíng)等種種不合理、不合法行為造成的草場(chǎng)退化、沙化和破壞化等情形，要求嚴(yán)格按照法律法規(guī)加以處罰，并依法終止流轉(zhuǎn)合同。

總之，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的貫徹落實(shí)，使廣大牧民得到實(shí)惠，權(quán)利得到一定程度的實(shí)現(xiàn)與保障。然而，在牧區(qū)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、市場(chǎng)主體多樣化過程中，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為一種普遍現(xiàn)象。為適應(yīng)不斷變化的牧區(qū)市場(chǎng)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。但由于主客觀因素，如現(xiàn)行法律的局限性、牧民意識(shí)水平不高、執(zhí)法力度不夠等，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)無序、承包混亂、草原糾紛頻發(fā)等現(xiàn)象，因而亟待建立合理有效的草原流轉(zhuǎn)制度、規(guī)范形態(tài)多樣的流轉(zhuǎn)行為，為草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

（作者分別為內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)文法學(xué)院副教授，內(nèi)蒙古大學(xué)教授；本文系內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)項(xiàng)目和內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳項(xiàng)目階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：IMRTVU-GSR1504、NJSY14220）

責(zé)編 /許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）