突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究

黃宏純

【摘要】文章闡明了突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵及構(gòu)成要素，科學(xué)分析了地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提出的新要求，并在分析目前我國突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建基于地緣政治格局變遷的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系的建議，為預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損失提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】地緣政治格局 突發(fā)事件 應(yīng)急管理 機(jī)制 研究

【中圖分類號】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，隨著突發(fā)事件發(fā)生日益復(fù)雜化、頻繁化及國際化，世界各主要國家不斷加強(qiáng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究，提升應(yīng)急管理能力。美國一直深入開展應(yīng)急管理預(yù)警、決策、應(yīng)急救援處置研究；①德國、日本等主要發(fā)達(dá)國家也加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究，建立了較完善的緊急事態(tài)專業(yè)處置機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、應(yīng)急平臺體系②。而在國內(nèi)，有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究成果也較多，郭濟(jì)、高小平、沈榮華對國內(nèi)大城市應(yīng)急管理體制、應(yīng)急機(jī)制開展系統(tǒng)研究；③薛克勛深入研究突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建；④清華大學(xué)薛瀾教授對突發(fā)事件應(yīng)急管理體制、應(yīng)急決策機(jī)制、應(yīng)急管理組織體系構(gòu)建進(jìn)行系統(tǒng)研究；⑤鄒勇杰、陳奕平對上海應(yīng)急管理組織體系、應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急管理預(yù)案進(jìn)行研究；⑥宋英華教授提出了TEM全面應(yīng)急管理的“六全”管理模式。⑦國內(nèi)外高度重視對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究及推廣應(yīng)用，不斷豐富并深化了突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域的研究。

當(dāng)前，世界地緣政治格局已由一單極化向多極化轉(zhuǎn)變，國際權(quán)勢的“多極化”和“均衡化”的基本態(tài)勢將持續(xù)⑧。以中國、印度為代表的新興國家，因經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，國際影響力不斷擴(kuò)大；而美國、日本、西歐為代表的主導(dǎo)力量由于多年陷入經(jīng)濟(jì)低迷狀態(tài)，加之受到2008年國際金融危機(jī)沖擊，國際影響力不斷減弱，造成世界地緣政治格局已由以美國為單極向美國、中國、日本、西歐多極并存的格局，并且由于南非、土耳其、印尼等一批地區(qū)重要力量興起，形成了以美國、日本、西歐為代表的主導(dǎo)力量和以中國、印度為代表的新興力量的均衡發(fā)展。⑨近年來，為了制約以中國、印度為代表的新興國家的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，美國在亞洲主導(dǎo)推動TPP協(xié)議（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，也被稱作“經(jīng)濟(jì)北約”）簽訂，在歐洲主導(dǎo)推動TTIP 協(xié)議（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定）簽訂，力圖重構(gòu)并主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，消弱區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，打擊地區(qū)大國或區(qū)域大國對地區(qū)地緣政治、經(jīng)濟(jì)的影響，力圖繼續(xù)謀求國際主導(dǎo)地位。而中、印等新興國家則利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢乘勢推進(jìn)制度創(chuàng)新，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，力爭盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從而利用經(jīng)濟(jì)影響力謀求更大的國際話語權(quán)。因此，今后5年內(nèi)，國際力量多極化、均衡化的步伐有所加快，主導(dǎo)力量與新興力量的競合博弈更加激烈，世界地緣政治格局將日益復(fù)雜化，各種潛在矛盾將會容易演變?yōu)闆_突事件。世界地緣政治格局復(fù)雜多樣變遷，各種政治力量的復(fù)雜利益博弈，催生了誘發(fā)突發(fā)事件的敏感、復(fù)雜、廣泛關(guān)聯(lián)的各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)因素，造成了日益復(fù)雜化及國際化突發(fā)事件頻繁發(fā)生，對各國安全和社會穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。世界地緣政治格局復(fù)雜動態(tài)變遷對加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制，提高國家突發(fā)事件處置能力和保障國家安全提出了新的要求。為此，本文探討構(gòu)建基于地緣政治格局變遷下的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系，以期進(jìn)一步提升應(yīng)急管理能力，確保高效應(yīng)對突發(fā)事件，預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損失。

突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制概述

突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵。突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制是為了有效應(yīng)對突發(fā)事件而建立的將應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)、決策與處置、保障等功能于一體的應(yīng)急體系和工作機(jī)制，它包括應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、全面聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急資源保障機(jī)制、應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制和應(yīng)急評測監(jiān)督機(jī)制等。

突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制要素構(gòu)成。 通過上述突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制內(nèi)涵分析，本文認(rèn)為突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制是由應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)、保障、決策和監(jiān)督五大子機(jī)制系統(tǒng)所組成的一個(gè)完整的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制系統(tǒng)。

在突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系中，應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制實(shí)施的前提基礎(chǔ)；應(yīng)急資源保障機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制正常運(yùn)行的保障力量；應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的核心部分，信息管理與決策機(jī)制決定著突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制運(yùn)行的方向和運(yùn)行質(zhì)量；全面聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制正常運(yùn)行的程序依據(jù)和工作流程；應(yīng)急評測監(jiān)督機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制正常運(yùn)行的關(guān)鍵部分，是持續(xù)改進(jìn)和完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制運(yùn)行效果的監(jiān)督力量。

地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提出的新要求

地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系的全過程控制管理提出了新要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會全球化進(jìn)程不斷加快，當(dāng)前世界地緣政治格局已由單極化向多極化轉(zhuǎn)變，全球地緣政治布局將出現(xiàn)板塊化趨向，各種政治力量的復(fù)雜博弈催生了各種誘發(fā)突發(fā)事件的敏感、復(fù)雜、廣泛關(guān)聯(lián)的因素，動態(tài)地緣政治布局博弈微小變化誘發(fā)了日益復(fù)雜、國際化的突發(fā)事件，并導(dǎo)致突發(fā)事件危害迅速蔓延，造成巨大的國際損失，這就要求突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系實(shí)施全過程控制管理，從監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)至應(yīng)急決策、應(yīng)急保障實(shí)施動態(tài)化全過程控制管理，并且重點(diǎn)加強(qiáng)對突發(fā)事件實(shí)施動態(tài)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和全過程預(yù)警管理，并編制科學(xué)的預(yù)案，通過評估及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)出災(zāi)害預(yù)警并做好相應(yīng)預(yù)警處理工作，最大限度地預(yù)防或減少突發(fā)事件發(fā)生造成的各種社會損失。

地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系運(yùn)行的多角色協(xié)同提出了更高要求。當(dāng)前，一級地緣政治格局發(fā)生了根本性變化，多極化地緣政治格局正在構(gòu)建和形成之中，各種政治力量正在激烈的博弈之中，促使突發(fā)事件發(fā)生的因素已實(shí)現(xiàn)了國際化，這對應(yīng)急管理體系建設(shè)和應(yīng)急管理機(jī)制體系運(yùn)行提出了更高要求，從而要求世界各國加強(qiáng)合作，構(gòu)建科學(xué)的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多角色協(xié)同，不斷增強(qiáng)整體應(yīng)急管理能力，共同應(yīng)對日益復(fù)雜性、國際化的突發(fā)事件。

地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系功能的整體優(yōu)化提出了更高要求。在世界地緣政治格局發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，正處于多元化前夕的過渡時(shí)期的復(fù)雜多變的國際政治環(huán)境下，誘導(dǎo)突發(fā)事件發(fā)生的因素日益復(fù)雜性和國際化，使得突發(fā)事件的危害程度加大、影響范圍波及國際化，造成巨大的災(zāi)害損失，這就對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系建設(shè)的整體優(yōu)化提出了更高要求，要求各國在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系時(shí)，要充分整合應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)、保障、決策和監(jiān)督五大功能，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理機(jī)制體系功能的整體優(yōu)化，確保有效的應(yīng)對日益復(fù)雜性、國際化的突發(fā)事件。

地緣政治格局變遷對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系的系統(tǒng)性提出了更嚴(yán)要求。在世界地緣政治格局向多極化轉(zhuǎn)變的復(fù)雜動態(tài)博弈過程中，突發(fā)事件發(fā)生的敏感性日益增強(qiáng)，危害的擴(kuò)散速度不斷加快，并且由于當(dāng)今信息傳遞渠道的多樣化發(fā)展，使得突發(fā)事件發(fā)生的實(shí)際危害擴(kuò)散速度和造成民眾恐慌心態(tài)危害的擴(kuò)散速度日益加快，這對應(yīng)急管理機(jī)制體系建設(shè)的系統(tǒng)性提出了更嚴(yán)要求，要求各國在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系時(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急管理平臺間的信息互通、安全、共享、聯(lián)動及會商，建立綜合協(xié)調(diào)、靈活高效、科學(xué)準(zhǔn)確的全系統(tǒng)應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制，科學(xué)應(yīng)對日益國際化、危害擴(kuò)大化的突發(fā)事件。

當(dāng)前我國突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，我國各級政府高度重視突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，取得了一定的成果。目前，突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的體系結(jié)構(gòu)基本形成，有效地提升了應(yīng)急管理能力。但由于歷史經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)狀況的原因，加之地緣政治格局變遷對我國社會發(fā)展造成的各種影響，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制仍然存在諸多問題。主要是應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機(jī)制落后，應(yīng)急預(yù)警的信息報(bào)告與發(fā)布體系不科學(xué)；全面聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制不科學(xué)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制；應(yīng)急信息管理與決策有效機(jī)制未形成，應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制組織體系不完善，綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，缺乏持續(xù)性，同時(shí)，由于國家行政管理體制還不科學(xué)，部門之間職責(zé)交叉、權(quán)能交叉現(xiàn)象比較突出；應(yīng)急動用法律保障體系不完善，應(yīng)急預(yù)案不科學(xué)，社會應(yīng)急動員保障體系不健全，應(yīng)急評測監(jiān)督制度不完善，過程監(jiān)督不全面、及時(shí)、有效，綜合效果評價(jià)不科學(xué)。

地緣政治格局變遷下的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制“五面錐”綜合體模型的構(gòu)建

圖1：突發(fā)事件全面應(yīng)急管理機(jī)制“五面錐”綜合體模型圖

針對當(dāng)前應(yīng)急管理機(jī)制體系存在的諸多問題，為了在地緣政治格局變遷中把握主動權(quán)，提升突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合能力，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定發(fā)展，要綜合運(yùn)用多種管理與控制理論方法，構(gòu)建由全過程監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、全面聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制、全方位應(yīng)急資源保障機(jī)制、全系統(tǒng)應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制、全手段應(yīng)急評測監(jiān)督機(jī)制五部分有機(jī)構(gòu)成的基于地緣政治格局變遷下的突發(fā)事件全面應(yīng)急管理機(jī)制體系（如圖1所示）。

構(gòu)建基于過程控制的全過程監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。建立全過程監(jiān)測預(yù)警機(jī)制就是要對可能發(fā)生的各種突發(fā)事件以及事件發(fā)生的全過程有一個(gè)充分的估計(jì)，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，選擇一個(gè)最佳應(yīng)對方案，最大限度地減少損失。要從突發(fā)事件的演變規(guī)律入手，研究運(yùn)用過程控制方法，建立多層次、多環(huán)節(jié)監(jiān)測預(yù)警控制模型，實(shí)現(xiàn)對危險(xiǎn)源不間斷評估，以及突發(fā)事件的全過程動態(tài)監(jiān)測以達(dá)到超前預(yù)警、及時(shí)干預(yù)和控制損失的全過程管理目的；要編制科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，通過評估及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，改善應(yīng)急管理全過程監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。

構(gòu)建基于多角色協(xié)同的全面聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制。要運(yùn)用多角色協(xié)同理論建立包括基于分類分級的協(xié)同響應(yīng)、基于多部門跨層級的垂直聯(lián)動協(xié)同指揮和基于多方合作的綜合協(xié)同響應(yīng)在內(nèi)的全面響應(yīng)模型，以打破原有應(yīng)急指揮條塊分割和各自為政的傳統(tǒng)響應(yīng)機(jī)制，綜合利用各方應(yīng)急力量聯(lián)合行動以實(shí)現(xiàn)快捷高效的應(yīng)急響應(yīng)。

構(gòu)建基于整體優(yōu)化的全方位應(yīng)急資源保障機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)急資源保障機(jī)制并不僅僅是大量救援物資的儲備，而是通過物資儲備、財(cái)政預(yù)算、與相關(guān)部門簽訂協(xié)議等方式為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供各種保障。要建立由人力、財(cái)力、物力、信息等方面保障所形成的全方位應(yīng)急資源保障機(jī)制。要引入多目標(biāo)尋優(yōu)法，研究建立應(yīng)急物資、物流、通信和醫(yī)療救護(hù)等資源整合的優(yōu)化方法及模型，為政府應(yīng)急資源儲備、調(diào)配及輸送等提供科學(xué)決策工具和依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的全面高效保障目標(biāo)。

構(gòu)建基于綜合集成的全系統(tǒng)應(yīng)急信息管理與決策機(jī)制。要建立以突發(fā)事件的全流程信息管理為基礎(chǔ)，以危機(jī)的信息通訊為途徑，以突發(fā)事件管理機(jī)制為平臺，再綜合其他相關(guān)要素而形成全面整合的政府突發(fā)事件信息管理系統(tǒng)，根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急管理信息，應(yīng)急管理決策者要在相當(dāng)有限的時(shí)間里和相當(dāng)有限的資源約束下做出重大決策和快速反應(yīng)；要加強(qiáng)各部門應(yīng)急管理平臺間的信息互通、安全、共享、聯(lián)動及會商，運(yùn)用綜合集成研討廳方法，建立人—機(jī)—網(wǎng)結(jié)合的多功能應(yīng)急信息管理與決策模型，解決信息發(fā)布、指揮平臺、信息管理、資源信息數(shù)據(jù)庫、共享數(shù)據(jù)庫等不同接口間的標(biāo)準(zhǔn)化銜接問題，以實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)、靈活高效、科學(xué)準(zhǔn)確的全系統(tǒng)應(yīng)急信息管理與決策。

構(gòu)建基于績效激勵(lì)的全手段應(yīng)急評測監(jiān)督機(jī)制。要引入績效評估、績效管理的具體方法，研究建立應(yīng)急評測方法體系來研究配套的績效監(jiān)督制度，以綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等手段對應(yīng)急管理實(shí)施有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全面應(yīng)急機(jī)制的持續(xù)改進(jìn)和完善。

結(jié)語

突發(fā)事件全面應(yīng)急管理機(jī)制“五面錐”綜合體系代表著一類新理念，代表著一項(xiàng)基本的制度安排，代表著一種整合流程，代表著一套科學(xué)的方法。

當(dāng)前，國際地緣政治格局正處于“多極化”和“均衡化”的動態(tài)演化過程，激烈的政治博弈促發(fā)了突發(fā)事件發(fā)生日益頻繁化和復(fù)雜化，對突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制體系建設(shè)提出了更高的新要求。為此，全面科學(xué)分析國際地緣政治格局變遷對應(yīng)急管理機(jī)制體系建設(shè)的影響，加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制“五面錐”綜合體系建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)各國應(yīng)急管理能力，有效應(yīng)對國際化突發(fā)事件已為各國政府的當(dāng)務(wù)之急。

（作者為武漢理工大學(xué)管理學(xué)院工商管理專業(yè)博士后、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院管理科學(xué)與工程學(xué)院教師、經(jīng)濟(jì)師；本文系武漢理工大學(xué)博士后專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助）

【注釋】

①宋英華等：“‘十一五期間湖北省突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃”，2006年。

②莊越：《安全事故應(yīng)急管理》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。

③郭濟(jì)，高小平，沈榮華：《中央和大城市政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年。

④薛克勛：《中國大中城市政府緊急事件響應(yīng)機(jī)制研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年。

⑤薛瀾，張強(qiáng)等：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年。

⑥鄒勇杰，陳奕平：“從‘911事件看美國的應(yīng)急救援行動”，《上海市民防信息中心》，2009年第6期。

⑦宋英華：《突發(fā)公共事件應(yīng)急管理導(dǎo)論》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。

⑧林利民：“世界地緣政治新變局與中國的戰(zhàn)略選擇”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2010年第4期。

⑨楊潔勉：“當(dāng)前國際戰(zhàn)略態(tài)勢和國際形勢特點(diǎn)”，《國際展望》，2009年第11期。

責(zé)編 /張蕾