第三次分配中政府職能的轉(zhuǎn)變和定位

張璐

【摘要】第三次分配作為初次分配和再分配的有益補(bǔ)充，對緩解我國現(xiàn)階段收入分配差距過大的矛盾有積極意義。當(dāng)前我國第三次分配規(guī)模小且丑聞多的主要原因在于政府職能定位不準(zhǔn)。政府應(yīng)重新審視自身定位，實(shí)現(xiàn)從主導(dǎo)者向引導(dǎo)者、立法者、監(jiān)管者和市場參與者的職能轉(zhuǎn)變，促使第三次分配發(fā)揮更大的作用。

【關(guān)鍵詞】第三次分配 慈善捐助 政府職能

【中圖分類號】F124.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

所謂第三次分配，是指建立在公民自愿的基礎(chǔ)上的，通過開展募集、捐贈(zèng)等各種方式的慈善活動(dòng)，目的是使相對富裕階層拿出部分財(cái)富，幫助社會貧弱群體改善生活、醫(yī)療、教育等環(huán)境。

在國民收入分配體系中，初次分配依靠市場解決分配領(lǐng)域的效率和經(jīng)濟(jì)公平問題；再分配則是依靠政府的稅收和轉(zhuǎn)移支付手段彌補(bǔ)初次分配中市場的缺陷，主要解決社會公平的問題；兩次分配之后，一定程度上還會存在未能解決的公平問題，則需要第三次分配來彌補(bǔ)。

第三次分配與初次分配和再分配的區(qū)別首先在于，它不是由市場或政府主導(dǎo)，而是由社會公眾主導(dǎo)的分配手段，主要依靠人們的社會責(zé)任感和公德心，提倡互助友愛，使人們愿意主動(dòng)去完成對社會貧弱階層的救濟(jì)和幫助。所以它能夠在前兩次分配的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對收入分配的再次調(diào)整，并進(jìn)一步縮小收入分配差距。其次，第三次分配特別強(qiáng)調(diào)人們的社會責(zé)任感和公德心。這不僅有助于弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，而且有助于人們樹立正確的財(cái)富觀，能夠發(fā)揮維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的積極意義。因此，作為初次分配和再分配的有益補(bǔ)充，第三次分配不僅能夠有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)上的效應(yīng)，而且更能夠發(fā)揮出初次分配和再分配無法替代的社會效應(yīng)。因此，大力發(fā)展我國的第三次分配事業(yè)，對于當(dāng)前緩解分配領(lǐng)域的矛盾、形成合理有序的收入分配格局有著重要意義。

我國第三次分配的現(xiàn)狀

國民收入的第三次分配是通過發(fā)展社會公益慈善事業(yè)實(shí)現(xiàn)的。雖然慈善行為在人類歷史上很早就出現(xiàn)了，但慈善事業(yè)卻是在資本主義興起后才在西方國家發(fā)展起來的。由于特殊的歷史背景和復(fù)雜的社會環(huán)境，早期馬克思主義者對慈善事業(yè)基本持否定態(tài)度。馬克思認(rèn)為，資本家舉行慈善活動(dòng)，開辦各類慈善公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上是維持社會地位、賺取社會榮譽(yù)、擴(kuò)大資本積累的重要途徑；恩格斯認(rèn)為，慈善是資本家“偽善的假面具”；列寧認(rèn)為，資產(chǎn)階級的慈善目的就是消除無產(chǎn)階級的革命意志；毛澤東認(rèn)為，慈善事業(yè)是統(tǒng)治階級籠絡(luò)人心、粉飾太平、緩和階級矛盾以至進(jìn)行精神侵略的方式和手段。

這種對慈善事業(yè)的批判態(tài)度一直持續(xù)到改革開放后，直到鄧小平同志給予慈善事業(yè)應(yīng)有的評價(jià)和地位后才逐漸得到扭轉(zhuǎn)。因此，我國的社會公益慈善事業(yè)起步較晚，第一個(gè)現(xiàn)代公益慈善組織是成立于1981年的中國兒童少年基金會，距今也只有三十多年的時(shí)間。另據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月30日，全國共有依法登記的“各類社會組織達(dá)56.1萬個(gè)，其中社會團(tuán)體29.4萬個(gè)，基金會3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)”①?？梢姡母镩_放以來，我國的第三次分配經(jīng)過了三十多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步。但是，與美國等經(jīng)濟(jì)與慈善事業(yè)均發(fā)達(dá)的國家相比，我們的發(fā)展水平還明顯落后，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

慈善捐助規(guī)模過小。美國是全球范圍內(nèi)慈善公益事業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，其慈善捐助規(guī)模遠(yuǎn)超中國。以2012年的數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年我國的社會捐贈(zèng)總額為817億元，相當(dāng)于當(dāng)年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值51.93萬億元的0.16%左右；同期美國的社會捐贈(zèng)總額達(dá)到3162億美元，占當(dāng)年GDP15.68萬億美元的2.02%。即2012年美國的GDP是中國的不到2倍，而社會捐贈(zèng)總額是中國的24倍。此外，我國與美國的人均捐贈(zèng)額也存在很大差距。2012年我國人均捐贈(zèng)約60.4元，占當(dāng)年我國城鎮(zhèn)居民人均收入26959元的0.22%左右；同期美國人均捐贈(zèng)1029.3美元，占當(dāng)年人均年收入39156美元的2.63%。即2012年美國人均年收入是中國的9.15倍，而人均捐贈(zèng)高達(dá)中國的107倍。

慈善丑聞?lì)l頻發(fā)生。民政部中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《中國慈善捐助報(bào)告》（2003～2007年）中的數(shù)字顯示，2008年、2010年和2013年我國社會捐贈(zèng)總額分別為1070億元、1032億元和989億元，均在1000億元左右。但2011年、2012年，我國社會捐贈(zèng)總額分別只有845億元和817億元，連續(xù)兩年大幅下降，降幅分別達(dá)到18.12%和3.31%，而同期我國GDP增長率為9.1%和7.8%。經(jīng)濟(jì)增長了，捐贈(zèng)數(shù)量卻下降。首先在于這兩年我國沒有發(fā)生特別重大的自然災(zāi)害，社會捐贈(zèng)總額中的救災(zāi)捐贈(zèng)量大幅下降。此外，更重要的原因在于近年來我國社會慈善事業(yè)中不斷出現(xiàn)的種種問題。自“郭美美事件”之后，又相繼爆出仁愛基金捐贈(zèng)劣質(zhì)自行車事件、施樂會“提成門”事件、鳳凰縣營養(yǎng)午餐縮水事件、合肥市兒童福利院用捐款買奔馳事件、成都市地震捐款箱善款發(fā)霉事件等。這些事件的爆發(fā)，嚴(yán)重影響到慈善組織的公信力，導(dǎo)致社會公眾捐贈(zèng)熱情的明顯下降。甚至在四川蘆山發(fā)生了7.0級強(qiáng)震的2013年，社會捐贈(zèng)總額也僅比上年增長了21%，遠(yuǎn)低于2008年汶川地震后246%的漲幅，也低于2010年玉樹地震后64%的漲幅。

第三次分配中我國政府職能定位不準(zhǔn)

當(dāng)前我國第三次分配規(guī)模小、問題多的原因，除了因?yàn)槲覈F(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展歷史較短外，更重要的是因?yàn)檎毮芏ㄎ徊粶?zhǔn)，即存在政府職能的缺位和越位的情況。

政府職能的明顯缺位之處。一是立法的缺失。中國的慈善立法起步較晚，發(fā)展也嚴(yán)重滯后，但相關(guān)的法規(guī)并不算少，只是零散分布于《紅十字會法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》、《基金會登記管理?xiàng)l例》等多部法規(guī)中，還有一些地方性的政策法規(guī)，如《上海慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要》等。但是，至今還沒有一部專門規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)和慈善行為的基本大法。自2008年以來，有800多人次全國人大代表提出了共27件關(guān)于慈善立法的議案，還有諸多全國政協(xié)委員也提交了相關(guān)提案。缺少這樣一部系統(tǒng)的慈善基本法，就意味著缺少了慈善公益事業(yè)發(fā)展所必需的法律政策土壤，是政府角色嚴(yán)重缺位的表現(xiàn)。

二是監(jiān)管的缺失。社會慈善事業(yè)的發(fā)展必須依賴慈善組織公信力的支持，而慈善組織運(yùn)作和善款捐贈(zèng)使用的公開透明是公信力的唯一來源。美國的慈善事業(yè)被形容為裝在“玻璃口袋”里，這也正是它發(fā)達(dá)的原因。然而，在我國現(xiàn)有的2000多家基金會中，能夠在官網(wǎng)及時(shí)更新信息的只有100多家。由此可見，我國慈善組織的透明化建設(shè)才剛剛起步，相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制度和信息披露制度還遠(yuǎn)未完善，甚至少數(shù)幾個(gè)人或某一個(gè)人就能決定如何使用善款。再加上政府監(jiān)管的低效和社會監(jiān)管的缺失，慈善丑聞便不斷發(fā)生，最終影響的是慈善組織的公信力，損害的是人們的捐助熱情和慈善事業(yè)的發(fā)展。

政府職能的明顯越位之處。一是官辦慈善組織效率低下。當(dāng)前我國一些相對規(guī)模較大的慈善組織幾乎都有官方背景，如中華慈善總會的主管單位是民政部、中國兒童少年基金會的主管單位是全國婦聯(lián)、中國青少年發(fā)展基金會的主管單位是團(tuán)中央等。這類慈善組織都屬于行政或事業(yè)編制，接受財(cái)政全額撥款，工作人員享受公務(wù)員待遇，這在其他國家實(shí)屬罕見。這種“非官非民”的身份，給其帶來的是工作效率低下、官僚作風(fēng)嚴(yán)重和透明度差等問題，甚至?xí)?dǎo)致腐敗。此外，這些官辦慈善組織比民間慈善組織享有更多的政策優(yōu)惠，比如在災(zāi)后募捐的資格方面，在開展活動(dòng)的范圍方面，這將最終導(dǎo)致慈善領(lǐng)域形成強(qiáng)弱分化的壟斷格局。

二是民間慈善組織發(fā)展受阻。多年來，我國對慈善組織的準(zhǔn)入實(shí)行嚴(yán)格的審批登記許可制，即“雙重管理體制”：民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)非政府組織的最終審批登記，對非政府組織實(shí)施年度檢查，對其開展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理，并對非政府組織的違法行為依法進(jìn)行處罰；業(yè)務(wù)主管單位則負(fù)責(zé)非政府組織的初審，指導(dǎo)、監(jiān)督非政府組織依據(jù)法律和章程開展公益活動(dòng)，并配合登記管理機(jī)關(guān)和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)查處非政府組織的違法行為。在這種體制下，要想實(shí)現(xiàn)民政注冊，首先必須得到業(yè)務(wù)主管單位的認(rèn)定。因?yàn)檎也坏街鞴軉挝?，大量的民間慈善組織只好放棄民政注冊，頂著工商注冊的帽子、以企業(yè)的形式開展活動(dòng)，既無法享受稅收優(yōu)惠、也無法正?；I款，甚至得不到企業(yè)捐贈(zèng)，因此普遍面臨生存問題。即使有幸獲得民政注冊的民間慈善組織，也往往生存困難。例如，法律規(guī)定只有基金會才可以進(jìn)行公共募捐，而注冊為基金會要求有800萬資本，大量民間慈善組織顯然不具備這個(gè)財(cái)力。政府實(shí)施如此嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和管理制度，名義上是引導(dǎo)慈善組織的發(fā)展，實(shí)際上卻成為民間慈善組織發(fā)展的桎梏。

總之，政府職能定位不準(zhǔn)，是我國慈善組織普遍陷入發(fā)展困境的主要原因。因此，我們應(yīng)該努力修正政府在第三次分配中的角色定位，創(chuàng)造條件讓第三次分配發(fā)揮出更大的作用。

第三次分配中我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

在我國第三次分配的發(fā)展過程中，政府長期居于主導(dǎo)地位，雖然推動(dòng)了我國慈善事業(yè)的起步和早期發(fā)展，但也制約了其進(jìn)一步發(fā)展。因此，政府應(yīng)當(dāng)重審自身定位、積極轉(zhuǎn)變職能，從主導(dǎo)者向引導(dǎo)者、立法者、監(jiān)管者和市場參與者轉(zhuǎn)變，促使慈善事業(yè)向民間和社會回歸。

作為引導(dǎo)者，政府首先應(yīng)加強(qiáng)慈善文化建設(shè)。2010年9月，比爾蓋茨和巴菲特在北京舉辦慈善晚宴，受邀的50位中國頂尖富豪中，只有陳光標(biāo)等少數(shù)人表示響應(yīng)。而此前二人在美國富豪中只是發(fā)出倡議，就得到了1500億美元的捐贈(zèng)承諾。通過這一事件，折射出中美兩國人民不同的財(cái)富觀和家庭觀。美國人認(rèn)為“在巨富中死去是一種恥辱”，認(rèn)為將過多的財(cái)富留給子孫是一種詛咒。而中國由于受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，傳統(tǒng)文化中存在一些不利于慈善理念的發(fā)揚(yáng)的思想，如“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等。但還應(yīng)該看到，傳統(tǒng)文化中也有大量慈善的思想，如儒家的仁愛、道家的為善、墨家的兼愛、佛家的慈悲等。因此，政府應(yīng)積極引導(dǎo)全社會大力挖掘和弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化中利于慈善理念發(fā)揚(yáng)的部分，并借鑒融合西方慈善文化中的優(yōu)秀成分，將慈善列為公民道德建設(shè)的一項(xiàng)必修課，幫助人們樹立起正確的財(cái)富觀和社會責(zé)任，最終形成人人樂善好施的社會氛圍。

其次，政府還應(yīng)引導(dǎo)社會理性行善。中國式的慈善往往具有濃重的親族情結(jié)和鄉(xiāng)里情結(jié)，這是因?yàn)樵谥袊膫鹘y(tǒng)文化中，人們的慈善理念經(jīng)常是由親及疏、由近及遠(yuǎn)的，如“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。中國式的慈善還表現(xiàn)為簡單捐贈(zèng)，哪里有困難就往哪里支持。相比之下，國外富豪的慈善行為就更加理性。例如蓋茨基金會自成立就有自己特定的目標(biāo)：蓋茨本人關(guān)心治療世上最嚴(yán)重的20種疾病，而他的夫人則更關(guān)注兒童問題。目標(biāo)明確，簡潔高效。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會公眾和慈善組織積極思考，理性選擇捐贈(zèng)對象、捐贈(zèng)途徑及運(yùn)作方式，使捐贈(zèng)行為具有長期性和可持續(xù)性，提高慈善行為的效率。

作為立法者，政府首先應(yīng)加強(qiáng)慈善法制建設(shè)。法律能夠?yàn)榇壬剖聵I(yè)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展提供必要的制度保障。近年來，我國慈善領(lǐng)域不斷出現(xiàn)新的問題和矛盾，和慈善立法的滯后不無關(guān)系。當(dāng)前，政府應(yīng)加快整合現(xiàn)有零散的慈善法規(guī)，并盡快審議通過《慈善法（草案）》，使慈善事業(yè)的發(fā)展有法可依。政府應(yīng)通過立法手段，建立和完善慈善組織的外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，以提高慈善組織的公信力。政府還應(yīng)通過相關(guān)立法，降低基金會的設(shè)立門檻，鼓勵(lì)各種慈善基金組織的多元化發(fā)展。

其次，政府應(yīng)該深化稅制改革。在西方，合法避稅是人們從事慈善活動(dòng)的動(dòng)力之一。因此，我國政府也可以運(yùn)用稅收手段引導(dǎo)和鼓勵(lì)人們捐助行善。應(yīng)該盡快落實(shí)并完善慈善捐助的減免稅政策，簡化個(gè)人慈善捐贈(zèng)稅收抵扣程序，并提高免稅額度至國際水平。同時(shí)，為了引導(dǎo)和鼓勵(lì)富裕階層積極投身慈善事業(yè)，應(yīng)合理提高奢侈品消費(fèi)稅的稅率，并早日開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅。此外，還應(yīng)降低民間慈善組織獲得免稅資格的門檻，將更多小規(guī)模的民間慈善組織納入到享受稅收優(yōu)惠的范圍。

作為監(jiān)督者，政府應(yīng)構(gòu)建一個(gè)立體式的慈善監(jiān)督體系。如前所述，目前在我國第三次分配中占主體地位的慈善組織大多有政府背景。對這類“官辦”慈善組織實(shí)施監(jiān)督，實(shí)際上就是對政府部門實(shí)施監(jiān)督。雖然國家在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，為了監(jiān)督政府有效履行其職能，都會設(shè)計(jì)各種監(jiān)督機(jī)制，但政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有自然壟斷性，因而可以憑借自身所處的壟斷地位封鎖一部分監(jiān)督所必需的信息。監(jiān)督者僅憑被監(jiān)督者提供的信息去實(shí)施監(jiān)督，則很容易被被監(jiān)督者蒙蔽或操縱。因此，對慈善組織實(shí)施監(jiān)督，不能單純依靠政府監(jiān)督，而應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)立體式的慈善監(jiān)督體系。這一體系應(yīng)包括三層級：第一層級是政府監(jiān)督，要求政府相關(guān)職能部門在法律框架內(nèi)，嚴(yán)格行使行政監(jiān)督權(quán)。第二層級是社會監(jiān)督，通過設(shè)立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督慈善組織的日常運(yùn)行、善款的產(chǎn)生和流向、信息公開等情況，并且有權(quán)獨(dú)立調(diào)查受到社會公眾質(zhì)疑的慈善組織的相關(guān)事項(xiàng)，并向社會公布調(diào)查結(jié)果。第三層級是慈善組織內(nèi)部監(jiān)督，要求慈善組織建立起完善的內(nèi)部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金撥付、使用以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算的制度化，有效約束組織成員的行為；同時(shí)，建立強(qiáng)制性信息披露制度，使政府和社會公眾能及時(shí)獲知善款的來源和使用、救助的方式和結(jié)果等信息。

作為市場參與者，政府應(yīng)該通過購買慈善組織的服務(wù)支持慈善事業(yè)的發(fā)展。非市場化的政府與企業(yè)相比，其運(yùn)行缺乏產(chǎn)權(quán)和利潤最大化的約束，使得政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行缺乏一種明確的投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。加上政府提供公共服務(wù)的成本與收益難以計(jì)量，所以與企業(yè)經(jīng)營者追求利潤最大化不同，政府機(jī)構(gòu)和官員通常追求公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，許多活動(dòng)大多不會刻意去降低成本，甚至出現(xiàn)為達(dá)目標(biāo)而不計(jì)成本的情形。因此，政府部門提供的公共服務(wù)往往成本較高、卻效率低下。而且，與民間慈善組織相比，政府對于社會需求的把握明顯不足。為避免不必要的資源浪費(fèi)，發(fā)達(dá)國家的普遍做法是由政府購買慈善組織的服務(wù)，如美國政府每年購買慈善組織服務(wù)的款額高達(dá)民間捐贈(zèng)的1.5倍。這種做法的優(yōu)點(diǎn)突出，既可以使政府的部分職能轉(zhuǎn)移到慈善組織，提高政府效率，又能夠促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。目前，我國政府也開展了這方面的嘗試和探索?！皬V東省已發(fā)布政府向慈善組織購買服務(wù)的部分項(xiàng)目目錄，其中深圳市近幾年來每年向慈善組織購買的社會服務(wù)已超過65億元”。②北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長王振耀預(yù)測，“如果我國在社會領(lǐng)域全面推開政府公開采購服務(wù)，采購金額每年可能會高達(dá)1萬億元以上”。③可見，其潛力還遠(yuǎn)未發(fā)揮。因此，我國政府應(yīng)該加大力度和加快速度推廣向慈善組織購買服務(wù)，積極探索實(shí)現(xiàn)與慈善組織的全方位合作，特別應(yīng)該放寬民間慈善組織參與的條件，為民間慈善組織的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。

（作者單位：中共陜西省委黨校經(jīng)管部）

【注釋】

①竇玉沛：“加強(qiáng)黨建工作，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展”，《行政管理改革》，2015年第2期。

②③黃小希，李江濤：“民間慈善組織怎么參與社會治理”，《瞭望新聞周刊》，2015年7月16日。

責(zé)編 /張曉