從公共權(quán)力透明化看公共問責(zé)機(jī)制建設(shè)

朱玲

【摘要】公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是民主治理的重要標(biāo)志和基礎(chǔ)。目前，我國公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)仍存在法治化水平較低、問責(zé)信息不對稱、民主體制不完善等問題，導(dǎo)致公共權(quán)力不透明，公共問責(zé)難以落到實(shí)處。政府應(yīng)推動(dòng)公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)，通過完善公共問責(zé)法制、強(qiáng)化公共問責(zé)制度、推動(dòng)公共問責(zé)信息公開、擴(kuò)大公民問責(zé)參與渠道等，推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行透明化、公開化，提高我國國家治理水平。

【關(guān)鍵詞】公共問責(zé)機(jī)制 公共權(quán)力 透明化 依法治國

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民主化問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力透明化的重要基礎(chǔ)，然而我國的政府問責(zé)機(jī)制通常是自“上”而“下”，即上級政府“問”下級政府的“責(zé)”，政府“問”內(nèi)部機(jī)構(gòu)的“責(zé)”、“問”基層的“責(zé)”，容易出現(xiàn)袒護(hù)隱報(bào)等問題，難以從根本上實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的透明化運(yùn)行。針對這一問題，應(yīng)深入反思當(dāng)前公共問責(zé)所面臨的問題，探索有效的應(yīng)對策略，推動(dòng)公共問責(zé)主體多元化、問責(zé)內(nèi)容廣泛化和問責(zé)過程公開化，形成對公共權(quán)力運(yùn)行的全方位約束監(jiān)督機(jī)制。

目前我國實(shí)行公共問責(zé)中遇到的問題

公共責(zé)任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社會公眾這一公共資源的所有者的委托，對公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營并負(fù)有不斷提高公共資源使用效率的責(zé)任。公共責(zé)任主要包括公共管理責(zé)任、公共財(cái)務(wù)責(zé)任和公共社會責(zé)任，體現(xiàn)政府與公眾間的動(dòng)態(tài)性社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系①。而公共問責(zé)機(jī)制以追究公共責(zé)任履行、防止公共權(quán)力濫用為目的，體現(xiàn)了“責(zé)任政府”的制度原則。完善的公共問責(zé)機(jī)制有利于強(qiáng)化政府責(zé)任意識和行為，促進(jìn)公共權(quán)力與公共責(zé)任相互對等，使政府承擔(dān)起法律、政治、道義上的責(zé)任，并接受來自外部和內(nèi)部的控制，以保證公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。這將有利于推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行的透明化，防止公共權(quán)力的濫用。

然而，受法治化水平較低、問責(zé)信息不對稱、民主體制不完善等因素的局限，目前我國公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)面臨較大的困境。

法治化水平較低，公共問責(zé)缺乏法律保障。公法原則是分權(quán)、放權(quán)與多中心治理過程中的首要性原則，也是實(shí)行公共權(quán)力透明化的重要途徑。美國學(xué)者Francis提出，如果非營利組織或者私營組織在承擔(dān)公共服務(wù)時(shí)不受公法原則的約束，公共責(zé)任就會被削減②。為此，承擔(dān)公共服務(wù)的公共權(quán)力主體在履行契約責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)遵循公法原則履行憲政責(zé)任，以保障公共權(quán)力運(yùn)行的透明化，提高公共服務(wù)的有效性。尤其是在體制改革的關(guān)鍵時(shí)期里，公共權(quán)力主體應(yīng)接受法制的約束，并回應(yīng)公眾多元化的偏好和需求。目前我國公共問責(zé)制度的建設(shè)已經(jīng)獲得較大的進(jìn)步，但在立法上仍較為滯后，至今沒有針對公共問責(zé)的獨(dú)立性、系統(tǒng)性法律，造成政府機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任和公共權(quán)力不對等，特別是責(zé)任主體的歸屬和責(zé)任內(nèi)容的界定具有模糊性，難以劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任等責(zé)任內(nèi)容，導(dǎo)致內(nèi)外部監(jiān)督難以落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)和個(gè)人，為問責(zé)對象逃脫責(zé)任提供了可乘之機(jī)。

問責(zé)信息不對稱，公共問責(zé)缺乏知情基礎(chǔ)。信息公開是民主法治的重要保障，能提高公共權(quán)力運(yùn)行的透明性，為公共問責(zé)機(jī)制的落實(shí)提供信息條件。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》體現(xiàn)出我國政府主動(dòng)公開信息的決心，然而在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了一些問題：一是信息公開質(zhì)量較低，存在公開不全面、不規(guī)范、不及時(shí)等問題。尤其是部分地方政府的新聞發(fā)布渠道較為單一，公民獲取信息的成本較高，難以參與到公共問責(zé)過程中。二是信息作假。部分政府在公開信息時(shí)存在隱報(bào)、作假現(xiàn)象，如干部檔案造假、投資預(yù)算高估冒算等，導(dǎo)致信息公開機(jī)制形存實(shí)亡。三是干預(yù)信息公開。部分政府部門對負(fù)面事件采取“關(guān)大門”、“繞圈子”的態(tài)度，以公權(quán)力阻撓新聞媒體曝光事件，甚至打擊記者采訪報(bào)道行為，導(dǎo)致信息公開機(jī)制的落實(shí)舉步維艱。在這種背景下，公民群體與政府的信息不對稱，難以開展公共問責(zé)。

民主體制不完善，公共問責(zé)缺乏規(guī)范程序。公共問責(zé)的目的是提高公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和透明化，最終目的是維護(hù)民眾的公共利益，實(shí)行民主問責(zé)是其必然路徑。美國學(xué)者Robert D.Behn提出360度績效責(zé)任理論，認(rèn)為人們所接受的績效評估不僅來自上一級領(lǐng)導(dǎo)，而且還來自同級同事、下級員工以及工作團(tuán)隊(duì)的其他人、組織內(nèi)部和外部的顧客及供應(yīng)者等③。在公共權(quán)力的行使過程中，既要對上級政府負(fù)責(zé)，也要對同級政府、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、政府人員以及社會中的每一個(gè)公民負(fù)責(zé)。與負(fù)責(zé)對象的“360度”相對應(yīng)，我國在實(shí)行公共問責(zé)時(shí)也可以“360度”全面進(jìn)行，首先要落實(shí)政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)機(jī)制，還要建立完善的異體問責(zé)機(jī)制，讓政府系統(tǒng)外的監(jiān)督部門、立法部門以及公民等能夠參與到公共問責(zé)過程中，發(fā)揮約束和監(jiān)督公共權(quán)力的作用。雖然我國現(xiàn)階段的民主體制取得了較大的進(jìn)步，但尚有不完善之處，公共問責(zé)以同體問責(zé)為主體，集中表現(xiàn)為上級政府對下級政府的垂直問責(zé)上，這種問責(zé)機(jī)制具有單向性和內(nèi)部性，缺乏來自政協(xié)、人大、以及社會公民等方面的異體問責(zé)，且缺乏下級對上級的問責(zé)約束，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對等、權(quán)力執(zhí)行的隨意性較大等問題，造成公共問責(zé)體系的失衡④。

公共問責(zé)機(jī)制的有效建設(shè)

完善公共問責(zé)法治建設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。法治是公共問責(zé)的根本保障，而公共問責(zé)制是法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的構(gòu)成要件，是推進(jìn)依法治國和政府依法行政的必然要求。

一是推進(jìn)依法行政，為建設(shè)公共問責(zé)機(jī)制提供根本保障。法治國家強(qiáng)調(diào)以完備統(tǒng)一的法律體系規(guī)范國家權(quán)力尤其是公共行政權(quán)力，防止公共權(quán)力的濫用。各級政府的工作人員是國家公共權(quán)力的直接行使者，在建設(shè)法治國家的過程中起著十分關(guān)鍵的作用。為此，各級政府機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)遵守法律法規(guī)，依法辦事，并建設(shè)完善行政執(zhí)法隊(duì)伍，落實(shí)依法行政，推動(dòng)公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)。

二是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，為實(shí)施公共問責(zé)樹立基本原則。法治強(qiáng)調(diào)法律至上、依法治國，不能出現(xiàn)組織和個(gè)人“以權(quán)壓法”、“以言代法”等凌駕于憲法、法律之上的行為。當(dāng)政府意志高于法律意志時(shí)，政府將可能隨意運(yùn)用公共權(quán)力，出現(xiàn)各種越權(quán)、侵權(quán)行為，公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行也就成了一紙空話⑤。針對這一問題，我國應(yīng)盡快制定專門的、系統(tǒng)的公共問責(zé)立法，以法律樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、侵權(quán)須賠償、違法要追究”這一公共權(quán)力行使原則，并明確規(guī)定公共問責(zé)的對象、主體、適用范圍、程序以及救濟(jì)等，全面提高法制化水平⑥。

三是提高公共權(quán)力運(yùn)行的透明性，為公共問責(zé)法制化奠定基礎(chǔ)。各級政府應(yīng)積極實(shí)施分權(quán)、放權(quán)以及多中心治理，降低社會獲取政府信息的成本，營造開放、民主的政治環(huán)境氛圍。同時(shí)，政府還應(yīng)推廣法制教育和公民教育，提高公民的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，激發(fā)各類公共權(quán)力主體參與公共問責(zé)的意識，培養(yǎng)其依法行使和監(jiān)督公共權(quán)力的能力。此外，政府還應(yīng)借助法律、規(guī)章等進(jìn)一步建立公共問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，明確公共責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，嚴(yán)格劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任，以期控制公共權(quán)力的自由裁量空間，避免政府隨意行使公共權(quán)力。

強(qiáng)化公共問責(zé)制度建設(shè)，形成制度管權(quán)機(jī)制。公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和全局性的工程，需要一套涵蓋制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行等多個(gè)方面的問責(zé)制度作保障。為了實(shí)現(xiàn)“制度管權(quán)”，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化公共問責(zé)制度的建設(shè)：

一是落實(shí)權(quán)力清單制度，依法界定政府職權(quán)。公開“權(quán)力清單”是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力透明化、避免權(quán)力暗箱操作的重要前提。十八屆三中全會首次提出權(quán)力清單制度，強(qiáng)調(diào)依法界定政府權(quán)力和部門權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)新目標(biāo)，落實(shí)“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”等環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)公開、權(quán)責(zé)統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。此外，我國還應(yīng)對公共管理的方式、公共事務(wù)的開展流程以及崗位的權(quán)責(zé)范圍等進(jìn)行明確的規(guī)定，提高公共權(quán)力運(yùn)行的透明化和規(guī)范化程度⑦。

二是擴(kuò)大信息公開范圍，推動(dòng)權(quán)力透明化。我國應(yīng)深入落實(shí)《中華人民共和國政府信息公開條例》，提高公共權(quán)力運(yùn)行信息公開的“質(zhì)”和“量”。同時(shí)，還應(yīng)盡快完善黨務(wù)、政務(wù)的信息公開制度，并針對公共權(quán)力運(yùn)行信息建立問責(zé)制度和糾錯(cuò)制度，從制度上提高問責(zé)信息的透明化程度。

三是建立雙向多維問責(zé)途徑，提高異體問責(zé)力度。政府應(yīng)結(jié)合360度績效責(zé)任理論，提高問責(zé)主體和問責(zé)對象的多元化，并建立雙向、多維的問責(zé)途徑，在完善上級政府對下級政府的垂直問責(zé)程序的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大政協(xié)、人大以及社會公民等方面的異體問責(zé)，并建立下級對上級的問責(zé)機(jī)制，合理提高問責(zé)機(jī)制的雙向性和外部性，提高對運(yùn)行公共權(quán)力的約束。

四是完善責(zé)任追究制度，落實(shí)“責(zé)任到人”。美國學(xué)者Kevin P.Kearns認(rèn)為，公共服務(wù)供給體系具有松散性和多元性，為了落實(shí)責(zé)任制，應(yīng)結(jié)合委托—代理理論，通過競爭性投標(biāo)、績效合同、授權(quán)質(zhì)量控制、結(jié)果測量、項(xiàng)目評估和獨(dú)立財(cái)政審計(jì)等責(zé)任手段，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，以促進(jìn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的實(shí)現(xiàn)⑧。我國應(yīng)建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、罷免制度、引咎辭職制度等，形成系統(tǒng)的監(jiān)督制約制度體系，優(yōu)化公共權(quán)力運(yùn)行的秩序。

推動(dòng)公共問責(zé)信息公開，形成透明化權(quán)力運(yùn)行。信息公開是公共權(quán)力透明化的前提，也是將公共問責(zé)落到實(shí)處的基礎(chǔ)。政府應(yīng)尊重和維護(hù)公眾的知情權(quán)，讓公眾能夠通過便捷的途徑了解政府應(yīng)該做什么、正在做什么以及獲得什么結(jié)果、產(chǎn)生什么效益。通過提高信息透明程度，政府及各機(jī)構(gòu)成員對公共權(quán)力的行使將接受社會公眾的監(jiān)督，使得公共問責(zé)有了實(shí)質(zhì)意義。

其一，以治理透明化為核心理念。政府應(yīng)樹立“開放政府”這一治理透明化的理念，去除以往神秘感和神圣感，從思想根源上尊重公民知曉政府職能工作及運(yùn)作程序的權(quán)利，并形成主動(dòng)公布、主動(dòng)解釋的責(zé)任理念，從行動(dòng)上擴(kuò)展信息發(fā)布渠道和公民監(jiān)督渠道，從以往的暗箱操作轉(zhuǎn)向權(quán)力運(yùn)行公開化，提高政府職務(wù)、權(quán)責(zé)、流程等信息的透明化⑨。

其二，以維護(hù)公眾知情權(quán)為主要目的。政府在執(zhí)行政務(wù)公開的過程中，應(yīng)轉(zhuǎn)變以往的任務(wù)式、應(yīng)付式的信息公開做法，尤其是提高對公民關(guān)心的熱點(diǎn)問題、民生問題、危機(jī)事件的信息公開程度，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。這將更深入地激活和擴(kuò)大公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行的透明化。

其三，以數(shù)字化技術(shù)為重要手段。政府在落實(shí)信息公開制度時(shí)應(yīng)充分引入現(xiàn)代信息技術(shù)，擴(kuò)大信息公開渠道，讓更多的公民能夠參與到公共問責(zé)之中。各級政府應(yīng)積極完善信息通訊技術(shù)相關(guān)的軟硬件設(shè)備，結(jié)合本地信息公開情況建立電子政務(wù)系統(tǒng)，并劃分不同的模塊和欄目，清晰、明確地將公共權(quán)力運(yùn)行的信息發(fā)布到電子平臺中，降低公民了解信息的時(shí)間成本和工具成本。此外，政府還應(yīng)充分利用新媒體技術(shù)，在微信、微博、論壇等新媒體平臺建立公眾賬號，擴(kuò)大官方信息發(fā)布渠道，提高與公民信息交流、反饋的效率，推動(dòng)信息利用的最大化⑩。

擴(kuò)大公民問責(zé)參與渠道，強(qiáng)化民主問責(zé)基礎(chǔ)。公民參與使公共問責(zé)實(shí)現(xiàn)約束，有賴于不斷擴(kuò)大以權(quán)利制約權(quán)力，進(jìn)而形成公共權(quán)力運(yùn)行公開化的全民監(jiān)督網(wǎng)。政府應(yīng)為公民提供更多的機(jī)會，讓他們能夠通過合法渠道參與制定公共政策和為政府提供信息，提高公共問責(zé)機(jī)制的民主性。其中，可通過以下方式擴(kuò)大公民問責(zé)參與渠道：

一是強(qiáng)化公民的問責(zé)意識和能力。我國應(yīng)在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等方面滲透政治教育和法律教育，提高公民對公共問責(zé)的認(rèn)識和重視，并在課程教育和社會實(shí)踐中了解公共問責(zé)的實(shí)踐途徑，切實(shí)提高參與公共問責(zé)的能力，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)。

二是建立健全公民問責(zé)的制度體系。政府應(yīng)提高公共問責(zé)的民主性和暢通性，完善聽證制度、說明理由制度以及相關(guān)程序，形成具有可行性的公民監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，切實(shí)保障公民參與公共問責(zé)的權(quán)利。

三是拓寬公民公共問責(zé)的渠道。政府在完善原有問責(zé)渠道的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)問責(zé)，充分發(fā)揮其成本低、門檻低、時(shí)空局限小、問責(zé)效果明顯等優(yōu)勢。其中，政府可將網(wǎng)絡(luò)化信息渠道與網(wǎng)絡(luò)化問責(zé)渠道結(jié)合起來，例如借助微信、微博等新媒體平臺公開信息，同時(shí)參與信息的評價(jià)反饋環(huán)節(jié)，深入了解網(wǎng)絡(luò)輿論，形成新媒體問責(zé)渠道，及時(shí)回應(yīng)公民通過網(wǎng)絡(luò)途徑反饋的問責(zé)信息，激活公民公共問責(zé)。

結(jié)語

為了建設(shè)“透明政府”、“責(zé)任政府”，推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，政府應(yīng)重視公共權(quán)力運(yùn)行透明化這一主線，并主動(dòng)接受來自內(nèi)部及外部的監(jiān)督、約束，切實(shí)改變公共權(quán)力運(yùn)行不公開、不公正、不規(guī)范以及政府機(jī)關(guān)不作為、不負(fù)責(zé)的問題。為此應(yīng)充分重視和分析當(dāng)前我國存在的公共問責(zé)問題，如法治化水平較低、問責(zé)信息不對稱和民主體制不完善等，并結(jié)合我國國情，從法治建設(shè)、制度建設(shè)、信息公開、民主參與等方面探索完善公共問責(zé)機(jī)制的有效途徑，形成信息透明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、制度民主、程序規(guī)范的公共問責(zé)機(jī)制，全面提高我國公共權(quán)力運(yùn)行的透明性和規(guī)范性。

（作者單位：蘭州城市學(xué)院）

【注釋】

①鄭石橋：“公共問責(zé)機(jī)制和政府內(nèi)部審計(jì)：理論框架和案例分析”，《會計(jì)之友》，2012年第19期，第16～21頁。

②Francis J. Jr. Leazes. Public Accountability： Is It a Private Responsibility？.Administration and Society， 1997：395～412.

③Robert D. Behn. Rethinking Democratic Accountability. Brookings Institution， 2000：7.

④曾保根：“基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新的四維構(gòu)想”，《中州學(xué)刊》，2013年第5期，第10～14頁。

⑤方俊，曹惠民：“構(gòu)建基于公眾參與的政府績效問責(zé)機(jī)制”，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2015年第4期，第384～389頁。

⑥周葉中：“論重大行政決策問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建”，《廣東社會科學(xué)》，2015年第2期，第222～235頁。

⑦錢再見：“國家治理進(jìn)程中的政府公信力及其提升路徑研究—基于公共權(quán)力視角的考察”，《學(xué)習(xí)論壇》，2015年第8期，第43～47頁。

⑧Kevin P.Kearns. Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organization .San Francisco， CA： Jossey-Bass， 1998：37.

⑨錢再見，高曉霞：“國家治理體系中的公共問責(zé)困境研究—以公共權(quán)力運(yùn)行公開化為視角”，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第2期，第3～12頁。

⑩鐘俊，聶鑫：“服務(wù)型政府構(gòu)建中的基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑探析”，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2012年第3期，第225～229頁。

責(zé)編 /張蕾