千萬(wàn)“黑戶”為何難轉(zhuǎn)白

吳珊

北京平谷區(qū)東高村村民王文忠終于收到了北京市三中院的二審開(kāi)庭通知。因?yàn)闁|高派出所拒絕為其子小琪（化名）辦理戶口登記，王文忠狀告對(duì)方行政不作為。2015年11月6日，平谷區(qū)法院以王文忠超生為由，判決他一審敗訴，王文忠隨后上訴。3月1日，二審將開(kāi)庭。

新政策的出臺(tái)給王文忠?guī)?lái)了希望。1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件，維護(hù)每個(gè)公民登記戶口的合法權(quán)益。

1月26日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長(zhǎng)楊文莊接受采訪時(shí)表示：“我可以負(fù)責(zé)任地說(shuō)，各地不會(huì)再有因?yàn)檫`反計(jì)劃生育政策上不了戶口的問(wèn)題，有一例反映上來(lái)，我們就會(huì)認(rèn)真地嚴(yán)查、嚴(yán)處?！?p>

李雪家住北京二環(huán)邊，因?yàn)槭浅?，又交不起社?huì)撫養(yǎng)費(fèi)，因此登記不了戶口。23 年來(lái)，李雪上不了學(xué)，不能參加社保，無(wú)法就醫(yī)，找不到工作。

由國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、公安部、人社部等部門(mén)聯(lián)合成立的督查組，正在對(duì)解決“黑戶”問(wèn)題進(jìn)行督查。

然而，1月26日當(dāng)天王文忠致電北京12345市長(zhǎng)熱線，詢問(wèn)兒子落戶問(wèn)題如何解決。得到的答復(fù)卻是“老人老辦法、新人新辦法”，“老人”仍按北京計(jì)生條例第41條執(zhí)行。按照這條規(guī)定，夫妻一方只要有一方為外地戶口，違反規(guī)定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準(zhǔn)進(jìn)京。這讓他的心情又沉入谷底。

根據(jù)第六次人口普查，中國(guó)約有1300萬(wàn)人沒(méi)有戶口，俗稱“黑戶”。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員萬(wàn)海遠(yuǎn)等人在2014年的調(diào)研顯示，造成“黑戶”的原因包括棄嬰、未婚生育、相關(guān)證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門(mén)不作為等，最主要的是超生，60%的“黑戶”人員屬于這種情況。

落戶與計(jì)生解扣

將戶口與計(jì)生脫鉤的要求并不是第一次提出，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委組建后，曾多次要求各地禁止將計(jì)劃生育與落戶、入學(xué)、低保等捆綁。2015年12月31日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委再次印發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁將落實(shí)計(jì)劃生育政策與落戶、入托、入學(xué)等掛鉤。

為配合《意見(jiàn)》執(zhí)行，教育部明確表示，各地須掌握轄區(qū)內(nèi)新登記戶口和暫無(wú)戶口的適齡兒童情況，“可先入學(xué)，后辦戶口登記手續(xù)”。此外還要求學(xué)校對(duì)于新登記戶口、暫無(wú)戶口學(xué)生與其他學(xué)生一視同仁，不得收取任何額外費(fèi)用。

據(jù)一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)至少有20個(gè)省份有明確的規(guī)定或案例，上戶口必須出示相關(guān)計(jì)生證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等省市在戶籍辦理制度上明確規(guī)定，將計(jì)生與戶籍掛鉤。

曾代理過(guò)多起計(jì)生類案件的浙江律師吳有水介紹，近幾年安徽、福建、江西、山東等省陸續(xù)在各部門(mén)文件中取消了戶籍與計(jì)生捆綁的政策，“江西執(zhí)行尤為徹底”;廣東、浙江、上海在國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》出臺(tái)前也已取消，“只是浙江和上海都是在內(nèi)部文件中取消了，沒(méi)有公開(kāi)”。

1月8日-28日，北京市法制辦就北京計(jì)生條例修正案向社會(huì)征求意見(jiàn)，其中明確：原條例第四十一條關(guān)于計(jì)劃生育手續(xù)與戶口掛鉤的規(guī)定（育齡夫妻一方或者雙方為外省市戶口，違反規(guī)定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準(zhǔn)進(jìn)京）;沒(méi)有完成計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織法律責(zé)任等規(guī)定，都在修正案中刪除。

修訂前的深圳人口計(jì)生條例是2013年1月1日頒布并實(shí)施的。當(dāng)時(shí)的政策要求公安機(jī)關(guān)辦理出生入戶登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)核查申請(qǐng)人的計(jì)生證明，而計(jì)生證明獲取條件之一是繳納超生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

雖然當(dāng)時(shí)廣東省已允許超生子女先入戶、后征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但深圳則以特區(qū)立法形式對(duì)廣東省的做法進(jìn)行變通。2015年6月，廣東省公安廳和衛(wèi)計(jì)委再次聯(lián)合下發(fā)通知，要求“公安機(jī)關(guān)不得將持有計(jì)劃生育證明或結(jié)扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”。1月7日，修訂后的深圳計(jì)生條例開(kāi)始實(shí)施，這一次，在落戶與計(jì)生脫鉤的口徑上，終于與廣東省的規(guī)定保持一致。

北京：交不交錢(qián)都落不了戶

與其他地方相比，遵循控制人口思路的北京，歷來(lái)有著嚴(yán)苛的戶籍政策，是《意見(jiàn)》最難落地的地方。

上文提到的北京居民王文忠曾結(jié)過(guò)一次婚并育有二子，離婚后孩子的撫養(yǎng)權(quán)都判給了父親。他的現(xiàn)任山東籍妻子則是初婚初育，小琪年近5歲。他們是典型的“男京女外”組合，即男方北京戶籍、女方外地戶籍。

在一審判決中，法院認(rèn)為王文忠為兒子辦戶口時(shí)沒(méi)提供《生育服務(wù)證》，且小琪是違反北京計(jì)生規(guī)定生育的第三個(gè)子女，東高村派出所拒絕為其辦理入戶并無(wú)不當(dāng)。

王文忠的代理律師燕文薪認(rèn)為，東高村派出所混淆了公安部門(mén)及計(jì)生部門(mén)的職責(zé)范疇，未履行公安部門(mén)為兒童落戶的職責(zé)，同時(shí)錯(cuò)誤適用了規(guī)范性文件?！稇艨诘怯洍l例》并未將計(jì)劃生育作為入戶登記的前置條件。東高村派出所將戶籍登記與計(jì)生捆綁的行為涉嫌違法。

王文忠稱，他曾向平谷區(qū)計(jì)生委主動(dòng)要求繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但區(qū)計(jì)生委拒收，并要求去女方戶籍地繳納和落戶。

“我們的住房、工作地和老人都在北京，去山東落戶不現(xiàn)實(shí)?！彼f(shuō)，“而在北京，‘男京女外的交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也不給落戶，‘女京男外則可以?！?/p>

北京10位無(wú)戶籍兒童的父母旁聽(tīng)了此案的審理，他們中很多是“男京女外” 和“雙獨(dú)”搶生的家庭。他們希望北京盡早落實(shí)公安部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的規(guī)定，不要將兒童入戶與計(jì)劃生育捆綁。

同為北京居民的再婚夫婦郭保明、閆鳳銀之前都各有一個(gè)孩子，但撫養(yǎng)權(quán)都?xì)w前任配偶。2010年他們生下第一個(gè)孩子小雨（化名）。2015年5月，小雨被北京市房山區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委認(rèn)定為超生，按2013年北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的10倍，向郭保明夫婦征收40.32萬(wàn)元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

結(jié)婚前閆鳳銀的戶口在河北，按照北京規(guī)定，丈夫一方為本市農(nóng)村戶口的，需要結(jié)婚三年后才能將女方戶口遷到北京?！拔耶?dāng)時(shí)已經(jīng)38歲，如果再等三年可能就生不了孩子了?！遍Z鳳銀說(shuō)，所以她先生下了孩子，準(zhǔn)備等三年后自己的戶口遷來(lái)北京后，再去給孩子落戶。2012年，郭保明、閆鳳銀結(jié)婚滿三年，閆鳳銀遂將自己的戶口遷到北京，但她向計(jì)生部門(mén)咨詢孩子落戶問(wèn)題時(shí)，卻被告知由于違反了北京計(jì)生政策，需要先繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

在閆鳳銀看來(lái)，夫妻二人生育一個(gè)共同的孩子是理所當(dāng)然的事，她甚至還找到了一份計(jì)生部門(mén)的內(nèi)部通知，用以證明自己生育行為的合法性。

這份“京人口發(fā)[2004]20號(hào)”的文件規(guī)定，只要再婚夫妻雙方是北京戶口，此前生育的兩個(gè)孩子撫養(yǎng)權(quán)歸前任，就可以獲準(zhǔn)再生。

但是這些都未能改變計(jì)生部門(mén)的罰款決定，郭保明夫婦遂將對(duì)方告上法庭，最終一審二審均敗訴。

“我們準(zhǔn)備繼續(xù)向北京市高院申訴，再?zèng)]有結(jié)果就圍繞孩子落戶問(wèn)題起訴房山區(qū)公安局?！遍Z鳳銀說(shuō)。她也注意到國(guó)務(wù)院最近公布的《意見(jiàn)》，并特別關(guān)注北京市計(jì)生條例的修訂，1月底她致電派出所戶籍科，詢問(wèn)小雨上戶口事宜?！皩?duì)方答復(fù)‘不能上、等通知，政策也不知道什么時(shí)候能下來(lái)?！彼f(shuō)。

撫養(yǎng)費(fèi)成攔路虎

從各地的案例來(lái)看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度是“黑戶”轉(zhuǎn)白的最大障礙。

雖然全國(guó)已經(jīng)實(shí)行“全面二孩”政策，但現(xiàn)行的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度未受撼動(dòng)。新修訂的人口計(jì)生法并未涉及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司副司長(zhǎng)周美林于近日公開(kāi)表示，對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定生育的公民，仍然需要征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

深圳5歲“黑孩”小剛（化名）終于在1月7日成功落戶。小剛的父親胡曉偉在修訂后的深圳計(jì)生條例生效當(dāng)天就去給孩子辦理了入戶，成為新政的第一批受惠者。

胡曉偉和妻子早年間將戶口從河南老家伊川縣遷到了深圳。2010年，次子小剛出生后，在老家長(zhǎng)住時(shí)被人舉報(bào)“超生”，當(dāng)?shù)赜?jì)生委向他們收繳了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但2014年，胡曉偉在深圳為小剛辦理戶口時(shí)，深圳市公安局卻告知他需要深圳市計(jì)生證明。

而當(dāng)胡曉偉向深圳市衛(wèi)計(jì)委請(qǐng)求開(kāi)具計(jì)生證明時(shí)，得到的答復(fù)是根據(jù)廣東省規(guī)定，胡曉偉在老家而非深圳繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，屬于規(guī)避征收行為，河南伊川縣應(yīng)該按照深圳市標(biāo)準(zhǔn)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。因此，在河南省伊川縣衛(wèi)計(jì)委按照深圳市標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之前，不能為胡曉偉提供計(jì)生證明。胡曉偉隨后按要求與伊川縣衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行溝通，對(duì)方表示社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)征收完畢，不會(huì)再次征收。事情就此陷入僵局。

依據(jù)《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，當(dāng)生育行為發(fā)生時(shí)，居住地或者戶籍部門(mén)均未發(fā)現(xiàn)的，此后由首先發(fā)現(xiàn)其生育行為的縣級(jí)計(jì)生部門(mén)按照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)征收，同時(shí)不能由多地重復(fù)征收。因此胡曉偉認(rèn)為，深圳市衛(wèi)計(jì)委拒絕開(kāi)具計(jì)生證明是不合理的。去年12月，胡曉偉狀告深圳市公安局?jǐn)≡V后，又起訴深圳市衛(wèi)計(jì)委，并獲法院立案。

胡曉偉向河南伊川縣衛(wèi)計(jì)委按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)交了兩三萬(wàn)元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，如果按深圳標(biāo)準(zhǔn)要繳21萬(wàn)元。

據(jù)吳有水介紹，因?yàn)樯袨榘l(fā)現(xiàn)地和戶籍所在地等都可以征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，所以在現(xiàn)實(shí)中，超生者往往會(huì)選擇去征收標(biāo)準(zhǔn)低的地方繳費(fèi)。

小剛落戶后，胡曉偉目前還沒(méi)有被深圳市衛(wèi)計(jì)委要求補(bǔ)齊社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。廣東省公安廳和衛(wèi)計(jì)委此前曾表態(tài)：公安機(jī)關(guān)在戶口登記過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)政策外生育又未繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的，應(yīng)先辦理小孩戶口登記，然后將信息通報(bào)計(jì)生部門(mén)，不得影響新生兒入戶。入戶和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是兩回事，既不相矛盾，更不相互否定，超生不繳罰款可強(qiáng)制執(zhí)行。

此前，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委曾明確，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)處理完結(jié)的，不許“翻燒餅”;未處理完結(jié)的，由各省自定。

2015年10月30日，十八屆五中全會(huì)公報(bào)宣布“全面兩孩”的第二天，湖南省衛(wèi)計(jì)委副主任詹鳴就曾表示“不罰搶生”，即五中全會(huì)公報(bào)公布之日起，符合湖南省現(xiàn)行生育政策的夫婦已經(jīng)懷孕第二個(gè)子女的，可以生育，不要求落實(shí)補(bǔ)救措施。然而兩天后，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人表示，“全面兩孩”政策要在修訂的人口計(jì)生法實(shí)施后生效，各地各部門(mén)不得自行其是。11月3日，湖南省衛(wèi)計(jì)委隨后叫停此前“不罰搶生二孩”的決定。

“搶生難題，中央把皮球踢給地方，經(jīng)歷了湖南省提前表態(tài)被叫停，如今地方也大多不表態(tài)，再踢給基層?！眳怯兴f(shuō)，“所以很多地方政策放開(kāi)了，‘黑戶也不敢去上戶口，因?yàn)檎邲](méi)明確是否要追繳撫養(yǎng)費(fèi)?！?/p>

對(duì)正在落實(shí)中的《意見(jiàn)》，即使在計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部也對(duì)執(zhí)行存有疑問(wèn)。一位國(guó)家衛(wèi)計(jì)委人士就提出一系列問(wèn)題：不交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，能不能給“黑戶”上戶口？如果可以上，對(duì)那些已經(jīng)交了二三十萬(wàn)元才上了戶口的，怎么解決公平性問(wèn)題？農(nóng)村未來(lái)超生的能不能直接落戶？

對(duì)于基層計(jì)生系統(tǒng)而言，以往將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與落戶掛鉤是保證征繳的抓手。未來(lái)一旦脫鉤，如何征繳成了難題。

1月22日，山東省人大常委會(huì)通過(guò)了計(jì)生條例修正案，普遍降低社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。比如，規(guī)定有配偶者與他人生育子女等情形，每多生育一個(gè)子女的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由原來(lái)規(guī)定基數(shù)的3倍到6倍，改為按規(guī)定基數(shù)的3倍;符合法定結(jié)婚條件但未辦結(jié)婚登記而生育第一個(gè)子女，由原來(lái)按照規(guī)定基數(shù)的二分之一征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，修改為按規(guī)定基數(shù)的五分之一征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

在山東的一些城市，卻在去年底爆出用預(yù)交款、保證金等方式搶收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以完成2016年的征收任務(wù)。

廣東省明文規(guī)定“未婚先育一孩不再繳納罰款”，該省已有城市準(zhǔn)許符合二孩條件的婦女取環(huán)備孕;而有些地方依然在嚴(yán)格查環(huán)查體，并且對(duì)已經(jīng)懷上二孩的公職人員施加壓力。

在中國(guó)的計(jì)生管理體制中，戶籍雖然由公安部門(mén)主管，卻一直受制于計(jì)生部門(mén)。各地市委、縣委都有計(jì)生工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一般地方黨政一把手任組長(zhǎng)，衛(wèi)計(jì)委主任任副組長(zhǎng)，公安部門(mén)作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，要服從組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，受一票否決制的制約。

“這在地方是一道緊箍咒。要改變現(xiàn)狀，需要取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、取消一票否決制?！眳怯兴J(rèn)為。