地方財政治理與供給側(cè)改革措施研究
——基于“華為外遷”的案例

白彥鋒 喬 路

地方財政治理與供給側(cè)改革措施研究
——基于“華為外遷”的案例

白彥鋒 喬 路

本文基于供給側(cè)改革的視角，首先通過“華為外遷”的案例分析，得出地方政府過度依賴土地財政對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；接著通過房地產(chǎn)行業(yè)與固定資產(chǎn)投資的數(shù)據(jù)分析，研究土地財政帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的壓力；最后通過狹義土地財政依賴度與廣義土地財政依賴度的財政分析，研究“雙面”土地財政的影響，并進(jìn)一步分析中國在財政壓力不斷增加的情況下非稅收入的變化情況?；谝陨戏治?，本文給出以下政策建議：一是國家方針政策的傾斜與配合；二是切實采取為企業(yè)“降成本”的舉措；三是提高實體經(jīng)濟(jì)軟實力。

供給側(cè)改革 實體經(jīng)濟(jì) 土地財政 地方財政治理

一、引 言

如今，過度依賴房地產(chǎn)的土地財政對實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。土地財政包括兩方面的內(nèi)容，一是土地出讓金的直接收益；二是房地產(chǎn)相關(guān)稅收在財政總收入中所占據(jù)的比重。土地財政在地方財政治理中占據(jù)重要地位，土地財政帶來的收入確實為地方財政“解渴”不少，中央財政需要給予地方財政轉(zhuǎn)移支付的壓力也因此有所減輕。但是過度依賴土地財政使得房地產(chǎn)價格上漲過快，不利于實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)“降成本”，這與供給側(cè)改革的目標(biāo)背道而馳，也不利于地方財政的可持續(xù)發(fā)展。因此，本文以供給側(cè)改革為實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)“降成本”為出發(fā)點(diǎn)，利用對“華為外遷”的案例分析深入剖析地方財政對土地財政的依賴度及土地財政帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的壓力。最后，對土地財政及實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型提出建議，使其更加有利于地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

在現(xiàn)今學(xué)術(shù)界，研究供給側(cè)改革、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地財政、地方財政治理與房地產(chǎn)價格的文獻(xiàn)如下：

一是集中在供給側(cè)改革及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面。賈康（2015）認(rèn)為供給側(cè)改革的內(nèi)涵是解放生產(chǎn)力。若想為我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造新動力，必須激發(fā)微觀主體創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造的潛能，這就要求國家提供相關(guān)的支持條件促進(jìn)微觀企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。劉世錦（2015）認(rèn)為供給側(cè)改革更側(cè)重于提升經(jīng)濟(jì)增長效率。因此，中國供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場在于要素市場改革。任志成、戴翔（2015）從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)之一是“為企業(yè)降成本”的角度提出，勞動力成本的上升倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并以勞動力成本上升倒逼中國出口企業(yè)轉(zhuǎn)型升級為例進(jìn)行了實證分析。二是集中在土地財政與地方政府財政治理方面。郭貫成、汪勛杰（2013）從動機(jī)、能力、約束與效應(yīng)四個方面構(gòu)建了一個分析框架對土地財政進(jìn)行全面審視，認(rèn)為土地財政在充實地方財政的同時會積累財政和金融風(fēng)險，引致房地產(chǎn)過度投資風(fēng)險。白彥鋒、劉暢（2013）研究認(rèn)為地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中過度依賴土地出讓金收入，由此產(chǎn)生的“土地財政”現(xiàn)象成為了威脅地方財政體制穩(wěn)定的一大隱患。因此，文章對“土地財政”現(xiàn)象成因提出了一個假說：即中央政府土地政策對地方土地出讓合約自由的管制是扭曲地方政府土地出讓行為，進(jìn)而引發(fā)“土地財政”現(xiàn)象的一個重要原因。并基于此提出了一些政策建議。王玉波（2013）提出“后土地財政的概念”，認(rèn)為在后土地財政時代，為實現(xiàn)地方政府的轉(zhuǎn)型，應(yīng)引導(dǎo)地方政府向城市公共治理者的角色轉(zhuǎn)變，建立與地方政府事權(quán)相匹配的公共財政體制。三是集中在土地財政與房地產(chǎn)價格方面。王學(xué)龍、楊文（2012）對中國的土地財政與房地產(chǎn)價格波動基于國際比較進(jìn)行實證分析，發(fā)現(xiàn)中國的房地產(chǎn)投機(jī)明顯超過了不依賴土地財政的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。因此，文章認(rèn)為房價調(diào)控政策必須與財政體制改革相結(jié)合才能夠從根本上解決中國的房地產(chǎn)投機(jī)問題。雷根強(qiáng)、錢日帆（2014）通過測算地方財力對土地出讓金的實際依賴程度，運(yùn)用實證分析研究出土地財政對房地產(chǎn)開發(fā)投資相對規(guī)模和商品房銷售價格具有正向影響。平新喬、黃昕、安然（2015）通過在以土地出讓金為定義的“狹義的土地財政”的基礎(chǔ)上，加上房地產(chǎn)相關(guān)稅收重新定義了“廣義的土地財政”的概念，運(yùn)用“廣義的土地財政”的概念對中國31個省市的土地財政依賴度進(jìn)行比較，得出不同的省份各自處于土地財政依賴度三個發(fā)展階段的某一個階段上，因此在土地財政的發(fā)展和升級方面應(yīng)該有不同的目標(biāo)和定位。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)中我們可以看出，研究供給側(cè)改革、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地財政、地方財政治理與房地產(chǎn)價格兩兩之間關(guān)系的文獻(xiàn)已有很多，但很少有文獻(xiàn)將這些方面綜合起來進(jìn)行考慮。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于結(jié)合“華為外遷”的案例，將供給側(cè)改革與地方財政治理相聯(lián)系，又分別從供給側(cè)改革引出實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、地方財政治理引出土地財政的問題，同時結(jié)合土地財政對實體經(jīng)濟(jì)的影響提出推動實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與促進(jìn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的政策措施。

三、雙面“土地財政”帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)及地方財政治理的壓力

（一）案例分析：“華為外遷”

2015年華為終端（東莞）有限公司成為東莞營收和納稅第一大戶，這一事件將華為推向了輿論的風(fēng)口浪尖。2016年1-2月，華為產(chǎn)值占龍崗區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的47%以上，并且產(chǎn)值增速將近40%，比全區(qū)水平高出將近25個百分點(diǎn)。華為不僅為龍崗區(qū)帶來了巨大的稅收和工業(yè)總產(chǎn)值，另外還給房地產(chǎn)市場帶來了巨大的購買力。但在2012年，基于業(yè)務(wù)需要，華為在松山湖注冊了華為終端（東莞）有限公司，雖然華為核心部門仍在龍崗區(qū)，但華為部分業(yè)務(wù)存在遷走的可能?；谌A為對深圳的高稅收貢獻(xiàn)與推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，針對“華為外遷”事件，存在兩種觀點(diǎn)：一是將該事件的原因歸咎于深圳高房價帶來企業(yè)的高成本；二是認(rèn)為除了高房價的影響，“華為外遷”有其合理之處。我們將對這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行深入剖析。

1.第一個觀點(diǎn)認(rèn)為深圳的房價高企是“華為外遷”的原因

從深圳2014年1月-2016年4月新建商品住宅的價格指數(shù)同比上漲比例可以看出（如圖1所示），2014年由于房地產(chǎn)行業(yè)庫存嚴(yán)重，深圳房地產(chǎn)價格也出現(xiàn)了增速下降，由2014年1月份的18.2%降低到2014年9月份的0.3%，甚至在2014年10月至2015年3月出現(xiàn)了負(fù)增長的情況。面臨房地產(chǎn)行業(yè)去庫存的壓力，國家出臺了多重利好政策，如2014年7月，住建部明確提出“千方百計消化庫存”；2014年9月底，央行、銀監(jiān)會出臺了“930房貸新政”；2015年，《不動產(chǎn)暫時登記條例》開始實施，調(diào)整二套房公積金貸款首付比例以及越來越多的城市加入取消限購的行列等政策。因國家對房地產(chǎn)去庫存政策的實施，深圳的房地產(chǎn)價格于2015年4月開始回暖，并以較快的速度迅速增長，由2015年4月0.7%的增長速度上升到2016年4月63.4%的增長速度，增速的變化達(dá)到90.57倍。據(jù)國家統(tǒng)計局2016年6月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，5月份深圳新建住宅價格指數(shù)同比上漲53.2%，新建商品住宅價格指數(shù)同比上漲54%，二手房住宅價格指數(shù)同比上漲46.8%，雖相比4月份有所下降但在70個大中城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中均處于最高水平。

深圳的高房價進(jìn)一步刺激房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮，造成商品房住宅面積的增加與工業(yè)用地面積的減少，進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)項目投資占總固定資產(chǎn)投資的比重增加，非房地產(chǎn)項目投資占總固定資產(chǎn)投資的比重減少。首先，我們從深圳市2010-2015年固定資產(chǎn)投資額及其增速、房地產(chǎn)開發(fā)投資額及其增速以及房地產(chǎn)開發(fā)投資額占總固定資產(chǎn)投資額比重的數(shù)據(jù)中可以看出（如圖2-圖4所示），固定資產(chǎn)投資額自2010年的13.8%下降后增速持續(xù)增加，2014年增速恢復(fù)到與2010年相當(dāng)?shù)乃?，之?015年又繼續(xù)上升至21.4%；房地產(chǎn)開發(fā)投資額增速自2010年的4.8%快速上升至2012年的43.1%，后下降到2013年的20.5%，之后緩慢上升至2015年的24.5%，房地產(chǎn)開發(fā)投資額之所以會出現(xiàn)降低后又增加的情況，與房地產(chǎn)去庫存的壓力及國家政策的出臺是密不可分的；房地產(chǎn)開發(fā)投資額占固定資產(chǎn)投資額的比重在2010-2015年持續(xù)增加，由22.98%增加至40.35%。接著，我們從深圳市可得月度數(shù)據(jù)2014年4月-2016年4月份的房地產(chǎn)開發(fā)投資額占總固定資產(chǎn)投資額的比重可以看出（如圖5所示），占比數(shù)據(jù)集中在30%-50%之間，自2015年以來集中在40%以上，甚至在2016年2-4月份達(dá)到了將近50%。固定資產(chǎn)投資額包括房地產(chǎn)開發(fā)投資額、制造業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資及其他投資，房地產(chǎn)開發(fā)投資占比的增加勢必會擠占非房地產(chǎn)開發(fā)項目投資，換句話說，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展對工業(yè)及制造業(yè)產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。

圖2 2010-2015年深圳市固定資產(chǎn)投資額及其增速

圖3 2010-2015年深圳市房地產(chǎn)開發(fā)投資額及其增速

圖4 2010-2015年深圳市房地產(chǎn)開發(fā)投資額占固定資產(chǎn)投資額的比重

圖5 2014年4月-2016年4月深圳市房地產(chǎn)開發(fā)投資額占固定資產(chǎn)投資額的比重

2.第二個觀點(diǎn)認(rèn)為除去高房價的影響，華為選擇其他城市有其合理的原因

這種觀點(diǎn)認(rèn)為深圳以不可逆的高房價為代表，人力成本和租金成本持續(xù)上漲，給企業(yè)造成了巨大的壓力，但華為將終端業(yè)務(wù)脫離深圳，放在東莞是合理的。世界銀行報告中對三類城市進(jìn)行了不同的定位，這三類城市分別為小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市，其中中等城市應(yīng)該成為加工制造業(yè)的聚集區(qū)，大城市應(yīng)該更多地吸引知識密集型產(chǎn)業(yè)，承接產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)融合發(fā)展，吸引高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。這與華為業(yè)務(wù)所在城市的功能定位是相同的。同時，企業(yè)在選擇其自身產(chǎn)業(yè)布局的過程中會考慮兩個因素，一是完善的產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境，二是大量的低成本勞動力資源，這兩點(diǎn)東莞都符合條件。東莞市是中國發(fā)展最快的城市之一與制造業(yè)中心，涵蓋了從紡織到電子技術(shù)的眾多企業(yè)類型。這些企業(yè)不僅可以為工人提供眾多的工作崗位，而且它的多樣性可以為新興經(jīng)濟(jì)體提供土壤①With a population of almost 7 million in 2008，including nearly 5 million migrants，Dongguan is ranked fourth in China in exports。。大型制造業(yè)的存在使東莞通過其擁有的資本、生產(chǎn)能力及發(fā)展?jié)摿ωS富了城市的工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)②As of 2012，Chongqing is attemping to create a similar ecosystem，having induced Hewlett-Packard and Foxconn to establish production facilities for computers and peripherals in the city，with the promise that the city would work with them to attract suppliers to the inland metropolis.Together，the two companies will be investing$3 billion（Song 2009）。。

東莞市2015年房地產(chǎn)業(yè)投資額達(dá)641.28億元，增長率為-4%，出現(xiàn)負(fù)增長的情況；從2010-2015年固定資產(chǎn)投資額增長率、房地產(chǎn)投資額增長率與制造業(yè)投資額增長率的折線圖中可以看出（如圖6），2010-2015年房地產(chǎn)投資額增長率與固定資產(chǎn)投資額增長率的變化趨勢大體相同，且這兩項增長率自2013年起有所下降，2015年房地產(chǎn)投資額增長率甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。制造業(yè)投資額增長率自2012年有所下降，2013年出現(xiàn)了負(fù)增長，之后與房地產(chǎn)及固定資產(chǎn)投資額增長率呈現(xiàn)相反的趨勢，在其他兩項增長率很低或為負(fù)值的情況下，制造業(yè)投資額增長率達(dá)到23.2%。東莞市2015年對制造業(yè)實體經(jīng)濟(jì)的扶持由此即可印證，華為終端（東莞）有限公司“定居”東莞也具有其合理性。再者，從深圳市與東莞市居民人均可支配收入可以看出，東莞市自2010年以來一直低于深圳市的水平。2015年，深圳居民人均可支配收入為44633.30元，比上年名義增長9.0%；東莞居民收入穩(wěn)步增長，全年居民人均可支配收入38651元，同比名義增長8.2%。不管是從人均可支配收入的絕對量，還是從名義增長量來看，深圳市都高于東莞市。因此，從用工成本的角度來講，華為終端（東莞）有限公司“定居”東莞更合理。

圖6 東莞市固定資產(chǎn)投資額、制造業(yè)投資額及房地產(chǎn)投資額增長率

圖7 深圳市及東莞市居民人均可支配收入對比

在本文中，我們將從第一種觀點(diǎn)的角度出發(fā)，將高房價與土地財政聯(lián)系在一起，分析土地財政帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)及地方財政治理的壓力。

（二）數(shù)據(jù)分析：土地財政帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的壓力

房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展帶給實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本上漲的壓力。從全國范圍內(nèi)來看，首先如圖8所示，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速雖處于下降的趨勢，但自2010年以來房地產(chǎn)開發(fā)投資額仍不斷上升；增速趨勢的下降與房地產(chǎn)行業(yè)去庫存的壓力有關(guān)，2014-2015年國家相應(yīng)政策出臺后，房地產(chǎn)行業(yè)增速雖下降但絕對量仍不斷上升且2016年呈現(xiàn)良好態(tài)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局2016年6月13日公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年1-5月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資34564億元，同比增長7.0%。接著來看70個大中城市住宅銷售價格的變化情況，如表1所示，2014年1-7月份，70個大中城市中同比價格上漲的城市個數(shù)幾乎達(dá)到99%，之后有所下降且2014年全年價格同比最高漲幅一直呈現(xiàn)下降趨勢，這與房地產(chǎn)庫存壓力增加有關(guān)；2015年初房地產(chǎn)行業(yè)庫存壓力最大，在2015年2-3月份價格同比上漲的城市個數(shù)甚至為0，之后由于國家政策出臺，2015年4月開始至2016年5月，房地產(chǎn)行業(yè)全面復(fù)蘇，價格同比上漲的城市個數(shù)及價格同比最高漲幅不斷攀升；且自2016年1月份開始，價格同比最高漲幅甚至超過了50%。

從以上數(shù)據(jù)可以看出國家對房地產(chǎn)行業(yè)的大力扶持。另外，國家對房地產(chǎn)投資的支持勢必會造成對制造業(yè)投資的擠占，從而對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。這一“擠出效應(yīng)”可以從民間固定資產(chǎn)投資的增速中看出，如圖9所示，自2010年起，民間固定資產(chǎn)投資增速除在2011年有所上升，其余年份都處于下降趨勢，6年來增速由2010年的32.5%下降到2015年的10.1%。民間固定資產(chǎn)投資以制造業(yè)為主，增速下滑一方面體現(xiàn)了需求不足、產(chǎn)能過剩，更重要的是結(jié)合上文對房地產(chǎn)開發(fā)投資增速的分析可以看出，在固定資產(chǎn)投資平穩(wěn)發(fā)展的前提下，房地產(chǎn)投資與民間固定資產(chǎn)投資存在此消彼長的現(xiàn)象。特別是進(jìn)入2016年之后，民間固定資產(chǎn)增速創(chuàng)2015年以來的新低，據(jù)國家統(tǒng)計局2016年6月13日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年1-5月份，民間固定資產(chǎn)投資116384億元，同比名義增長3.9%，增速持續(xù)下降。民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的比重比2015年同期降低3.4個百分點(diǎn)。

圖8 2011-2015年房地產(chǎn)開發(fā)投資額及房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增速

表1 2014-2016年5月70個大中城市新建商品住宅（不含保障性住房）價格變動情況

圖9 2010-2015年民間固定資產(chǎn)投資增速

（三）財政分析：雙面“土地財政”及土地財政依賴度

1.雙面“土地財政”

土地財政是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)獲得收入來維持地方財政支出，包括兩方面的內(nèi)容：一是土地出讓金的直接收益；二是房地產(chǎn)相關(guān)稅收帶來的財政收入。土地財政在地方財政中扮演著很重要的角色。土地出讓金收入可定義為“狹義的土地財政收入”；在中國目前的稅收體制下，地方政府可以征收的與房地產(chǎn)有關(guān)系的稅收包括以下七種：即房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。狹義的土地財政收入加上“房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收”，就是通常所指的“廣義的土地財政收入”。因此，在本文中稱土地財政為雙面“土地財政”。

圖10 2008-2015年土地出讓金收入

近年來，土地出讓金收益表現(xiàn)出不可持續(xù)性。從圖10中可以看出，2008-2011年土地出讓金收入快速上漲，由10260億元增加到33173億元，增長率達(dá)到223.3%，之后2012年下降至28517億元。2013-2014年又開始新一輪的上漲，2014年相比2012年增加了14423.3億元，增長率達(dá)50.6%，之后2015年又有所下降。據(jù)2016年4月5日財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%，并且近年來我國土地出讓金凈收入（毛利潤）由50%下降到了20%左右。造成數(shù)據(jù)如此變化的原因，一方面，在客觀上可能是由于近年來土地拆遷成本在不斷增加；另一方面，在主觀上可能是地方政府為了規(guī)避中央政府就土地出讓金使用所作的規(guī)定，如將土地凈收入一定比例用于水利設(shè)施建設(shè)等規(guī)定，又如土地出讓金的其他用途，如財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2011年6月14日印發(fā)《關(guān)于切實落實保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》，再次強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算、公積金增值部分以及土地出讓收入的10%均將作為保障性住房的建設(shè)資金①在2016年“中國發(fā)展高層論壇”上，財政部部長樓繼偉痛斥重點(diǎn)法定掛鉤支出對預(yù)算肢解、財政支出效率造成的影響，并將“脫鉤”作為建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。然而，這里對土地出讓金使用的比例限制規(guī)定表明，“條條”又在做 讓“塊塊”“一竿子 插到底”的 工作?！癢asteful Spending Curtailed”，China Daily 03/21/2016 page7。。

因此，在土地出讓金不可持續(xù)性凸顯及土地財政的制度框架下，房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。表2列舉的是2010-2014年房地產(chǎn)相關(guān)稅收各單項稅收收入、總稅收收入及房地產(chǎn)相關(guān)稅收占總稅收收入的比重，從表2中我們可以看出，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占總稅收收入的比重不斷增加，由2010年的12.9%增加到2014年的15.9%。

表2 房地產(chǎn)相關(guān)稅收數(shù)據(jù) 單位：萬元

2.狹義及廣義的土地財政依賴度

2014年31個省市狹義的土地財政依賴度數(shù)據(jù)如圖11所示。狹義的土地財政依賴度是指土地出讓金占地方財政收入的比重。從占比來看，31個省市的排名依次為安徽、重慶、江蘇、浙江、山東、江西、河南、四川、北京、湖北、貴州、福建、湖南、廣西、河北、黑龍江、廣東、遼寧、天津、上海、陜西、吉林、青海、海南、寧夏、甘肅、云南、山西、內(nèi)蒙古、新疆、西藏。其中安徽省狹義的土地財政依賴度最高，達(dá)81.76%，重慶市為第二名，占比達(dá)69.27%，排名前九的省市狹義土地財政依賴度達(dá)到50%以上；排名后三名的省份為內(nèi)蒙古、新疆、西藏，占比分別為20.02%、16.80%、13.40%，與安徽省、重慶市相差很大。所有省份狹義土地財政依賴度的平均值為40.67%。

2014年31個省市土地財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度如圖12所示，地方財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度是指房地相關(guān)稅收占本省地方財政收入的比重。從占比來看，31個省市的排名依次是海南、遼寧、山東、浙江、內(nèi)蒙古、貴州、安徽、湖北、吉林、福建、廣西、江西、四川、河南、江蘇、重慶、河北、湖南、黑龍江、廣東、云南、北京、陜西、上海、寧夏、天津、新疆、甘肅、青海、山西、西藏。其中海南省地方財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收依賴度最高，達(dá)33.35%，遼寧省為第二名，占比達(dá)32.08%；排名后三名的省份依次為青海、山西、西藏，占比分別為15.69%、14.40%、7.19%。所有省份地方財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度的平均值為22.79%。

圖11 狹義的土地財政依賴度

圖12 地方財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度

在所統(tǒng)計的31個省市中，值得注意的是浙江省和廣東省，這兩個省份的共同點(diǎn)是在前些年民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)都很相似，但統(tǒng)計結(jié)果所顯示的狹義的土地財政依賴度卻相差甚大。浙江省狹義土地財政依賴度達(dá)到了56.60%，在31個省市中排名第四，而廣東省狹義土地財政依賴度卻為37.59%，在31個省市中排名第十七。分析其中的原因，我們發(fā)現(xiàn)，廣東省實體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，制造業(yè)興旺，以制造業(yè)為主體的實體經(jīng)濟(jì)是廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，土地財政所帶來的收入只不過是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充，因此，近些年來土地出讓金所凸顯的不可持續(xù)性并沒有在很大程度上影響廣東實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實體經(jīng)濟(jì)本身也沒有因土地財政而“邊緣化”與“空心化”。相反，浙江省因房地產(chǎn)行業(yè)的興旺及短期利益的驅(qū)動，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目光轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)業(yè)，并將房地產(chǎn)業(yè)作為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，大幅度提高了城市地價及房價，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本上升，也使得大量資本撤離實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向獲利更快的房地產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)的“邊緣化”與“空心化”。

（四）進(jìn)一步拓展

從土地財政拓展到中國經(jīng)濟(jì)近年來發(fā)生的變化，若從外需與內(nèi)需方面來看，中國在新世紀(jì)加入世貿(mào)組織以來，對外依存度不斷提高；2008年國際金融危機(jī)以來，外需不振，內(nèi)需比重相對抬升，內(nèi)貿(mào)籌集財政收入的壓力也在加大，這必將反映在中國的財政收入結(jié)構(gòu)上。若以兩部門分析方法為前提來看政府財政收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時，稅收收入隨著實體經(jīng)濟(jì)的下行而下滑較快，剛性的財政支出使得財政支出相對周期波動的稅收收入更為“平穩(wěn)”。那么，財政壓力就會傳導(dǎo)到土地出讓金等非稅收入上，導(dǎo)致以土地出讓金為主的政府性基金等非稅收入在政府財政收入中的比重會有所上升。這種變化與傳導(dǎo)效應(yīng)可以從圖13-15中看出，首先，我們來看中國的外貿(mào)依存度 （如圖13），自中國加入世貿(mào)組織以來，2004-2007年外貿(mào)依存度的平均值達(dá)到66.85%，保持較高水平；在2008年金融危機(jī)之后，外貿(mào)依存度不斷下降，由2008年的59.80%下降到2004年以來的最低水平，外需不振的情形由此可見。接著，我們來看中國的財政收入結(jié)構(gòu)（如圖14），從稅收收入與財政支出增長率的折線圖中我們可以看出，財政支出的波動相比稅收收入波動較為平穩(wěn)。因此，在外需不振、稅收收入下滑較快而“剛性”的財政支出保持不變的情況下必然會產(chǎn)生財政壓力，這種財政壓力就體現(xiàn)在非稅收入上，如圖15所示，自2004年以來，中國非稅收入占財政收入的比重除2008-2011年有輕微波動外基本呈現(xiàn)直線上升的狀態(tài)，且比重由2004年的9.28%上升到2014年的15.1%。因此，中國財政、尤其是地方財政要想保持可持續(xù)發(fā)展并減輕對土地財政的依賴，必須通過改善外需、振興實體經(jīng)濟(jì)來減輕籌集財政收入的壓力并保持稅收收入的平穩(wěn)增長。

圖13 2004-2014年中國外貿(mào)依存度

圖14 2004-2014年中國稅收收入及財政支出增長率

圖15 2004-2014年中國非稅收入占財政收入的比重

四、實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及土地財政改革促進(jìn)地方財政可持續(xù)發(fā)展

土地財政造成實體經(jīng)濟(jì)成本上升；地方政府對土地財政的依賴導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)“邊緣化”與“空心化”；財政壓力使得以土地出讓金為主的非稅收入占財政收入比重不斷上升，這些問題不容忽視。在供給側(cè)改革的大背景下，推動實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、改革現(xiàn)有土地財政制度是解決該問題的重要途徑。基于此，本文提出以下政策建議：

（一）國家方針政策的傾斜與配合

國家發(fā)改委與工信部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實施制造業(yè)升級改造重大工程包的通知》，鼓勵企業(yè)加快設(shè)備更新。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《關(guān)于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，是部署深化制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要政策措施。在稅收制度改革方面，能夠使企業(yè)稅負(fù)整體下降的全面“營改增”政策及針對“三農(nóng)”及小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)；政府在進(jìn)行土地財政改革及統(tǒng)一設(shè)計、推出“房地產(chǎn)稅”時，應(yīng)規(guī)范或相應(yīng)取代目前已存在的地方房地產(chǎn)相關(guān)稅，以免加重民眾稅負(fù)及進(jìn)一步加重實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在財政制度改革方面，在如今財政壓力不斷增加的情況下，資金需求的強(qiáng)制性規(guī)定反而不利于靈活調(diào)節(jié)，不利于財政資金效率的提高，因此應(yīng)清理重點(diǎn)法定掛鉤支出以提高資金的使用效率。在金融制度改革方面，為防止出現(xiàn)銀行惜貸給中小型實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，而大力放貸給房產(chǎn)企業(yè)的情況出現(xiàn)，國家應(yīng)出臺相關(guān)的政策引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從而解決實體經(jīng)濟(jì)融資難的問題。

（二）切實采取為企業(yè)“降成本”的舉措

在人口老齡化與土地財政的背景下，實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)面臨著用地成本與勞動成本的雙重壓力。在人口老齡化方面，人力資本對國民經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展進(jìn)步至關(guān)重要，人口老齡化問題帶來的勞動力短缺造成勞動力成本的上升；在土地財政方面，地方政府過度依賴土地財政帶來的收入造成房地產(chǎn)價格上升，從而使得企業(yè)用地成本增加。為了解決這兩方面的成本壓力，一方面要降低勞動力的相對成本，加快社會保障制度的完善與改革。同時，還需通過實體經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)資本代替勞動力的轉(zhuǎn)型，以此來降低企業(yè)的勞動成本；另一方面要降低企業(yè)工業(yè)用地的成本，首先在目前地方政府過度依賴土地財政的情況下，對需要國家重點(diǎn)扶持的實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)給予一定的工業(yè)用地優(yōu)惠政策，其次劃分界定好政府的權(quán)力邊界，逐步打破地方政府對土地財政的依賴，從源頭降低企業(yè)工業(yè)用地成本的增加。

（三）提高實體經(jīng)濟(jì)軟實力

提到實體經(jīng)濟(jì)軟實力，首先要創(chuàng)造實體經(jīng)濟(jì)新供給與新動能。如使IT及其相似的行業(yè)與實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)相結(jié)合，不僅是因為IT企業(yè)擁有長期的潛能和地方聯(lián)動效應(yīng)，更重要的是他們對于實體企業(yè)來說具有較低的進(jìn)入門檻，而且能夠鼓勵實體企業(yè)利用IT技術(shù)創(chuàng)造新動能①See Heitzman（2004）on the development of Bangalore。。供給老化造成的供需失衡使企業(yè)陷入困境是中國目前實體經(jīng)濟(jì)的問題所在。若要培育實體經(jīng)濟(jì)新供給與新動能，就要提高實體經(jīng)濟(jì)軟實力。在供給側(cè)改革的背景下，實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)應(yīng)通過去產(chǎn)能提高資源的使用效率，通過要素轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，培育新供給形成新動能，重塑產(chǎn)業(yè)鏈與供給鏈，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。只有這樣，實體經(jīng)濟(jì)才能在經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)增大的現(xiàn)實背景下，作為中國經(jīng)濟(jì)的支柱，促進(jìn)地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

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喬 路，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院碩士，研究方向為財稅理論與政策

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Research on the Reform of Local Fiscal Governance and Supply-side Measures——Based on the Case of"Huawei's Moving away from Shenzhen"

Bai Yanfeng Qiao Lu

This paper is based on the perspective of supply side reforms.First of all,through the case analysis of"Huawei moving away from Shenzhen",we conclude that the local governments are excessively dependent on land finance and lead the real economy to have a"crowding out"effect.Then using the data of the real estate industry and the fixed asset investment,we study the pressure which the land finance brings to the enterprises of the real economy.Finally through analyzing the narrow land financial dependence degree and the generalized land financial dependence degree,we study the"two-sided"land finance.Furthermore we analyze the non tax revenue changes of China under the increasing financial pressure.In this paper,we have the following policy recommendations:First,national policy should tilt for the real economy;Second,to take practical measures for enterprises'"cost reduction";Third,to improve the soft power of entity economy.

Supply-side Reform;Real Economy;Land Finance;Local Fiscal Governance

F812.7

A

2096-1391（2016）12-0010-15

白彥鋒，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為財稅理論與政策