試論集體建設用地建保障性租賃房

一、集體建設用地建保障性租賃房：實務現(xiàn)狀及理論綜述

大力推進保障房建設是當前一項重要的民生工程，中央政府從2009年起逐年提高保障性住房用地供應計劃，并對地方政府下達了保障房建設任務。這些硬性要求必然帶來用地量的剛性需求及地方財政支出的增加，不少地方政府為確保保障房供應目標的實現(xiàn)，按照需地量的比例追加了供地計劃，但在一些經(jīng)濟發(fā)達城市，由于地價、城市規(guī)劃及政府財力有限等因素制約，導致了保障房建設任務相配的土地資源供應緊張，在壓力之下，不少地方開始探索在農村集體建設用地上建保障性租賃房，以緩解保障房建設壓力。

2009年8月，上海出臺《關于單位租賃房建設和使用管理的試行意見》，提出“本市農村集體經(jīng)濟組織利用農村集體建設用地建設、主要定向提供給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內員工租住的市場化租賃宿舍”“結合本市集體建設用地有償使用和使用權流轉試點……鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織可以利用閑置的鎮(zhèn)、村企業(yè)用地或廢棄的其他集體建設用地，建設限定供應的市場化租賃宿舍”。2010年11月，北京市政府批準了在集體土地上建租賃房的試點方案，已有5個村集體經(jīng)濟組織申請建房1萬多套，以市場價出租，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。2011年6月，廣東省佛山市在該市的住房保障工作會議上提出有條件的地區(qū)可以積極探索利用農村集體建設用地建設公租房，但必須納入政府公租房管理，只租不售。

面對一些地方在落實保障性安居工程建設和房地產(chǎn)調控任務時，為緩解土地供應矛盾，出現(xiàn)了利用農村集體土地建設公共租賃住房的問題。2011年5月，國土資源部下發(fā)《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》，明確規(guī)定，嚴禁擅自利用農村集體建設用地建公共租賃住房，對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市，確需利用農村集體建設用地進行公共租賃住房建設試點的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制訂試點方案，由省級人民政府審核同意，報國土資源部審核批準后方可試點。未經(jīng)批準，一律不得利用農村集體建設用地建設公共租賃房。據(jù)悉，北京與上海已經(jīng)正式獲得國土部的試點批準。2012年1月召開的“全國國土資源工作會議”上，時任國土資源部部長徐紹史表示，對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，由省級人民政府審核同意并報國土資源部批準后，可以開展集體建設用地建設租賃住房試點。國土部的這一表態(tài)與2011年5月份的說法略有變化，2011年5月，國土資源部下發(fā)的上述通知中規(guī)定可以試點的條件是“商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市”，而此次國土部的表態(tài)中多了“少數(shù)省會城市”，且在對直轄市的界定上也拿掉了“少數(shù)”兩字。國土資源部試點農村集體建設用地建租賃房的最新表態(tài)，一個積極信號就是不僅明確了北京、上海等地做法的合法化，也擴展了其他省份操作的空間，允許其他省份申請。

對于該政策的出臺，目前國內學術界探討還不多，比較有代表性的觀點有兩種：一種觀點認為農村集體土地上建設保障性租賃房，并非只是單純緩解了保障房的供地壓力，背后還涉及到土地管理法律法規(guī)的突破，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體土地的除外”。保障性租賃房不在可以使用集體土地之列，政府的此種行為存在“先上車后買票”之嫌，因此，這項政策的試點可能需要慎之又慎，利用農村集體建設用地進行保障性租賃房建設試點，實際上突破了法律的剛性規(guī)定，變相允許利用農村集體土地進行服務于集體經(jīng)濟組織成員以外群體的房地產(chǎn)建設。另一種觀點，也是多數(shù)說，認為利用集體建設用地建保障性租賃房試點工作，從某種意義上突破了城鄉(xiāng)土地二元結構的限制，對改變以往的一次性征轉對集體土地資產(chǎn)所產(chǎn)生的負面效應具有推動作用，為集體土地保值增值打開空間，在國家有效監(jiān)管下，通過局部范圍試點，將為集體土地征收、農村土地管理制度改革，以及《土地管理法》等有關法律法規(guī)的修改出臺提供有益的實踐經(jīng)驗，要正確處理試點與突破法律限制的關系，一些制度設計應當僅限于試點范圍內，不能任意擴大和外溢。

二、試點集體建設用地建保障性租賃房的意義

利用集體建設用地建租賃房，對于緩解當前建設用地供需矛盾，推動城鎮(zhèn)化進程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都具有重要意義。

一是有利于解決保障性租賃房用地壓力，降低保障性租賃房建設用地成本，解決城鎮(zhèn)化進程中的住房問題。試點集體建設用地建保障性租賃房，開辟了保障房用地新途徑，有利于緩解建設用地供需壓力，解決城市建設用地緊張問題，同時，直接在集體建設用地上建保障性租賃房，無需征轉集體土地，大大降低了保障房建設的用地成本。

二是有利于農村集體經(jīng)濟組織和農民長期土地收益的實現(xiàn)，農民生活有長期穩(wěn)定的保障，同時還兼顧了民生，降低了中低收入群眾的生活成本。試點集體建設用地建保障性租賃房，改變了以往一次性征轉對集體土地產(chǎn)生的負面效應，避免了征地過程中的“剪刀差”現(xiàn)象，實現(xiàn)了農民集體土地的所有權財產(chǎn)權益，保障性租賃房只租不售，農民的生活也有了長期保障。同時，保障性租賃房需求的群體主要是外來務工者和剛畢業(yè)的大學生等常住人口，他們收入低，往往又不具備申請廉租房或經(jīng)濟適用房的資格，而建于城郊結合部集體建設用地的租賃房，房屋租賃價格相對便宜，易于承受。

三是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結構。試點集體建設用地上建保障性租賃房，可以引導人口從城市向農村擴散，房屋出租所得增加了農民的收入，縮小了城鄉(xiāng)差距，繁榮了農村經(jīng)濟，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的一體化，在某種意義上，可以說是工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的體現(xiàn)。同時，開展集體建設用地建保障性租賃房試點，集體建設用地性質并未發(fā)生變化，有利于改革現(xiàn)行的征地制度，促進集體建設用地上市流轉，提高集體建設用地使用效率，打破城鄉(xiāng)土地的二元結構，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為改革現(xiàn)行的土地管理制度帶來契機。

改革總是需要先行先試，摸索經(jīng)驗，如果都等到法律法規(guī)完善以后才進行實踐，哪來改革與創(chuàng)新。法律的制度設計來源于實踐，由于法律的修訂需要通過一整套的程序，過程較為漫長。因此，法律往往具有滯后性，而政策卻具有靈活性。目前，開展這項試點工作是符合黨中央、國務院近年來關于提高集體建設用地有效利用和流轉的文件精神。如《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》強調，鼓勵提高農村建設用地的利用效率，要在堅持尊重農民意愿，保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序?！秶临Y源部關于促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》規(guī)定，凡符合土地利用總體規(guī)范、依法取得并已經(jīng)確權為經(jīng)營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。因此，只要做到局部試點，風險可控，制度設計得當，完全可以在符合條件的省會城市試點集體建設用地建設保障性租賃房工作。

三、試點集體建設用地建保障性租賃房的條件和具體建議：以成都為例的分析

（一）試點集體建設用地建保障性租賃房的條件

按照國土資源部的相關要求，集體建設用地只能試點建租賃房，而且要滿足以下三個條件：一是必須是商品住房價格較高，建設用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市；二是必須由省級政府審核同意并報國土資源部批準后，才可以開展集體建設用地建設租賃住房試點；三是必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

成都作為擁有1400多萬常住人口的特大中心省會城市，具備開展集體建設用地試點建設保障性租賃房的條件。

一是成都中心城區(qū)的商品住房價格偏高，2014年中心城區(qū)商品房平均價格在9000元左右，一套90平方米的房屋總價在81萬元左右，根據(jù)國家統(tǒng)計局成都調查隊公布數(shù)據(jù)，2014年成都城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3.2萬元左右，以一家三口計算，家庭年可支配收入為10萬元左右，房價收入比在8左右，如果再算上房貸利率的話，則房價收入比將大于10，商品房價格相對于收入偏高。

二是成都中心城區(qū)建設用地較為緊張，成都市最近幾年中心城區(qū)擬征地計劃都遠大于國土部批復的土地利用計劃規(guī)模，城市建設用地缺口較大、用地緊張，保障房建設供地壓力加大。

三是作為改革試驗區(qū)的成都具有先行先試權利，2003年，成都率先在全國啟動了城鄉(xiāng)一體化的實踐，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行了積極探索，2007年6月，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，國家賦予成都在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上具有先行先試的權利。

四是成都已完成集體建設用地的確權登記發(fā)證工作，成都自2008年初開展農村產(chǎn)權制度改革以來，自2011年初，用3年時間全面完成了全市集體土地所有權和使用權的確權頒證工作，頒證比例達到了92%左右，既維護了農民利益，也為集體建設用地使用權流轉做好了鋪墊。

五是成都已進行了集體建設用地使用權流轉的試點，2008年3月出臺的《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》明確規(guī)定，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，集體建設用地可以通過使用權出讓、出租等形式進行流轉，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)、農村集體經(jīng)濟組織租賃性經(jīng)營房屋等經(jīng)營性用途及建設農民住房。

（二）試點集體建設用地建保障性租賃房的具體建議

1.先行先試，出臺意見

成都可充分利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)先行先試的優(yōu)勢，參照國土資源部《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》、住房和城鄉(xiāng)建設部等7部門聯(lián)合下發(fā)的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》等文件規(guī)定，總結北京、上海等地做法基礎上，出臺《成都市集體建設用地建設保障性租賃房試點指導意見》，由四川省政府審核同意并上報國土資源部試點，明確試點范圍、土地使用方式、承租對象、租金確定、繳納方式、金融支持、實施主體及政府和農村集體經(jīng)濟組織各方的權責等內容。

2.規(guī)范運作，有序推進

首先，集體建設用地建保障性租賃房關系農民群眾的切身利益，試點的選取應通過聽證、論證等多種方式充分尊重農民的知情權和決策權，由農民或農民集體決定是否開展試點，農村集體組織和農民群眾不同意的，政府不得作強行安排。其次，加強立項管理和用地審批管理，集體建設用地建保障性租賃房必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，防止在集體建設用地上變相開發(fā)小產(chǎn)權房，擾亂房地產(chǎn)市場。最后，明確此類房屋只租不售，嚴格規(guī)定和審查配租對象，保證所建設的保障性租賃房只能配租給符合規(guī)定條件的家庭或個人，并納入統(tǒng)一規(guī)范管理。

3.建房模式，政府主導

集體建設用地上建保障性租賃房主要有兩種模式供選擇。一種模式是集體主導型，農村集體組織自籌資金，自建自租，或是村集體與其他企業(yè)合作開發(fā)，集體享有建成房屋的所有權，合作開發(fā)企業(yè)享有一定比例的租金收益權。此種模式下，政府壓力較小，但若是集體組織自籌自建的話，很多村集體可能無力建設，若是引進第三方企業(yè)聯(lián)建的話，由于公租房利潤低、周期長，對企業(yè)缺乏吸引力。第一種模式是政府主導型，由農村集體出地，政府出錢建設，建成房屋產(chǎn)權歸村集體，由其運營管理，租賃收益歸村集體。此種模式，政府壓力較大，但對雙方都是有益的，從政府角度看，省去了征地環(huán)節(jié)，降低了保障房建設用地成本，也體現(xiàn)了對農村的反哺，從村集體角度看，實現(xiàn)了村集體土地的所有權財產(chǎn)權益，農民生活也有了長期穩(wěn)定的保障。

4.依法登記，界定產(chǎn)權

產(chǎn)權界定是產(chǎn)權流轉的前提，保障性租賃房要對外租賃，應當取得房屋所有權證，集體建設用地試點建保障性租賃房中的不動產(chǎn)物權登記主要涉及以下兩個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)，試點的集體建設用地必須完成土地確權登記發(fā)證工作，應按照確權在先的原則，對土地的基本狀況進行調查核實，做到界址、面積、權屬清楚。集體土地的登記主要包括集體土地所有權的登記和集體土地使用權的登記，相應的頒發(fā)集體土地所有權證和集體土地使用權證，成都自2008年啟動農村產(chǎn)權制度改革以來，已經(jīng)完成了此項工作。第二個環(huán)節(jié)，保障性租賃房建成投入使用后，涉及到房屋所有權的登記，為將來房屋的對外出租創(chuàng)造條件，房屋登記要把握房地一致原則，即房屋的所有權與房屋所占用的土地使用權要保持一致，對于村集體出地，企業(yè)或政府出錢進行聯(lián)建的，只要集體建設用地使用權沒有流轉給企業(yè)或政府，則建成后的房屋仍須確權登記給村集體所有，至于村集體與企業(yè)或政府的利益分配，雙方可通過協(xié)議進行約定。

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注：本文為作者主持的2015年成都市哲學社會科學規(guī)劃研究項目“成都市農村集體經(jīng)營性建設用地入市：現(xiàn)狀、問題與建議”（項目編號：2015Z08）成果。

李求軍/責任編輯