基于主體功能區(qū)視角的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式研究

馮蕾 歐陽汝欣 劉國榮 王立科 尹建偉

摘要：主體功能區(qū)戰(zhàn)略是區(qū)域發(fā)展的新思維。結(jié)合衡水市實(shí)際，以主體功能區(qū)為研究視角，探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中在城市空間、產(chǎn)業(yè)布局、政策導(dǎo)向等方面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本途徑。

關(guān)鍵詞：衡水市；主體功能區(qū)；城鎮(zhèn)化

實(shí)施主體功能區(qū)建設(shè)是國家十二五規(guī)劃綱要的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。以主體功能區(qū)為視角進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要體現(xiàn)開發(fā)的有序性和協(xié)調(diào)性，通過形成合理的區(qū)域空間開發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1 主體功能區(qū)視角下的城鎮(zhèn)化發(fā)展基本途徑

1.1 以主體功能區(qū)為視角，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)藍(lán)圖，是形成區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃作為各項(xiàng)總體規(guī)劃的依據(jù)，積極推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等的銜接與疊合，形成各類規(guī)劃定位清晰、統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

以主體功能區(qū)為視角，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局，細(xì)化優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和要素集聚能力；對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，應(yīng)依托自身發(fā)展現(xiàn)狀與優(yōu)勢，創(chuàng)新優(yōu)惠政策，通過積極承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化，鼓勵和吸引人口轉(zhuǎn)入與集中；對于限制開發(fā)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能，進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，可因地制宜發(fā)展生態(tài)環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，適度地限制發(fā)展速度和規(guī)模；對于禁止開發(fā)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)行人類活動超載預(yù)警制度，同時結(jié)合國家出臺的轉(zhuǎn)移指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、生態(tài)移民、對口支援移民等相關(guān)政策，以多種方式積極推動人口遷出，實(shí)現(xiàn)人口的異地城鎮(zhèn)化。

1.2 完善公共服務(wù)設(shè)施，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基本支撐

形成多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)設(shè)施體系，進(jìn)一步完善公共服務(wù)設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)、中心城鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)5個層次公共設(shè)施配置，全面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的目標(biāo)。完善以道路交通為重點(diǎn)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局和共建共享的原則，全面提高交通、水利、電力、信息、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施的配套水平，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基本支撐條件。

1.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集

產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的前提，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本驅(qū)動力。因此，應(yīng)結(jié)合各縣區(qū)的資源環(huán)境及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，整合產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集中。

1.4 完善各項(xiàng)政策，保障城鎮(zhèn)化順利實(shí)施

健全的體制、完善的政策是促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要保證。因此，應(yīng)形成財政、土地、環(huán)保和戶籍等多種政策相結(jié)合的政策體系。

1.4.1 財政政策。鼓勵國家政策性銀行、商業(yè)銀行和保險公司等金融機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)項(xiàng)目的信貸支持。建立健全財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確針對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付政策，激勵限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。通過財政貼息、投資補(bǔ)貼、國債資金、股票、債券多種方式，扶持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.4.2 用地制度。優(yōu)化區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模；對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，可適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時積極開展土地整理，通過耕地異地置換、耕地指標(biāo)異地轉(zhuǎn)讓等方式，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量的相對穩(wěn)定；限制開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格控制工業(yè)用地規(guī)模；禁止開發(fā)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制。

1.4.3 環(huán)保政策。完善環(huán)境監(jiān)管體制，實(shí)行環(huán)保問責(zé)制度，形成一套完整的環(huán)境保護(hù)制度體系。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等的規(guī)劃和管理，嚴(yán)令禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)高檔賓館、別墅和大型游樂、購物設(shè)施。1.4.4戶籍制度。逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的人口自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。

2 衡水市主體功能區(qū)規(guī)劃

2.1 衡水市主體功能區(qū)空間規(guī)劃

根據(jù)衡水市各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，以及各地區(qū)的資源條件，綜合考慮資源環(huán)境承載力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ确矫?，將衡水市進(jìn)行主體功能區(qū)空間規(guī)劃，劃分結(jié)果為：桃城區(qū)、冀州市為優(yōu)化開發(fā)區(qū)；武邑縣、安平縣、棗強(qiáng)縣、景縣為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)；深州市、阜城縣、饒陽縣、武強(qiáng)縣、故城縣為限制開發(fā)區(qū)；自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等為禁止開發(fā)區(qū)。

2.2 衡水市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃

2.2.1 服務(wù)業(yè)優(yōu)化發(fā)展區(qū)。桃城區(qū)、冀州市國土開發(fā)密度相對較高，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，資源環(huán)境承載力相對較弱，此區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展與地區(qū)環(huán)境容量相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，外遷京華焊管廠等污染企業(yè)，依托年畫、收藏等文化元素，積極發(fā)展相關(guān)文化及中介服務(wù)產(chǎn)業(yè)，致力于第三產(chǎn)業(yè)比重的增加。

2.2.2 新型工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)。根據(jù)主體功能區(qū)的主要思想，可以把武邑縣、安平縣、棗強(qiáng)縣、景縣劃分為新型工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。其中武邑縣的金屬櫥柜產(chǎn)業(yè)、安平縣的金屬絲網(wǎng)業(yè)、棗強(qiáng)的玻璃鋼業(yè)、景縣的膠管業(yè)已形成較大規(guī)模，要加強(qiáng)這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展以壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快城鎮(zhèn)化與工業(yè)化，從而可以把優(yōu)化開發(fā)區(qū)不適合的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來，也可以為禁止開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，逐步成為衡水市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集的新載體。

2.2.3 生態(tài)型產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。生態(tài)型產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向是因地制宜、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，并形成優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展格局。深州市為衡水的蜜桃基地，阜城縣為梨基地，饒陽縣為蔬菜基地，武強(qiáng)縣為休閑食品加工基地。同時，“武強(qiáng)年面”作為漢族民間工藝品之一被列入“國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄”，馳名中外。將深州市、阜城縣、饒陽縣、武強(qiáng)縣、故城縣劃分到生態(tài)型產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并在故城縣和阜城縣新建森林公園，由此帶動旅游業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游。

2.2.4 生態(tài)保護(hù)區(qū)。生態(tài)保護(hù)區(qū)主要包括各級各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)以及濕地保護(hù)等區(qū)域。衡水市的生態(tài)保護(hù)區(qū)主要為衡水湖國家級濕地與鳥類白然保護(hù)區(qū)，其主要發(fā)展方向是維護(hù)并改善地域內(nèi)的環(huán)境及生態(tài)質(zhì)量，保證區(qū)域內(nèi)的生態(tài)安全和生態(tài)平衡。生態(tài)保護(hù)區(qū)是保護(hù)濕地、維持生態(tài)多樣性、形成生態(tài)屏障的功能區(qū)域，因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)協(xié)調(diào)同步發(fā)展，嚴(yán)格禁止開發(fā)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的項(xiàng)目。