后專營時期依法治鹽工作之初探

馬曉驊

（浙江省杭州市余杭區(qū)鹽務管理局，浙江 余杭 311100）

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后專營時期依法治鹽工作之初探

馬曉驊

（浙江省杭州市余杭區(qū)鹽務管理局，浙江 余杭 311100）

摘 要：在后專營時期，處于改革前哨的鹽政執(zhí)法人員在依法治國大背景下，如何克服現(xiàn)有諸多困難做好依法治鹽工作，本文從一名基層鹽政工作者的角度進行一些探討。

關鍵詞：依法治鹽；后專營時期；鹽政執(zhí)法

食鹽專營在中國有悠久的歷史，始于2600多年前的春秋戰(zhàn)國時期。雖然其后的朝代更替，但食鹽專營的政策一直得以延續(xù)，盡管這其中也有不斷的爭論，最著名的就屬漢武之后舉行著名的鹽鐵會議，廢除鐵酒專營，部分放松鹽業(yè)專營。這種松弛狀態(tài)一直維持到唐朝安史之亂，此后食鹽專賣再度強化。新中國成立以來，特別是在1994年《食鹽專營辦法》出臺后，對國家是否應該實行食鹽專營的拉據(jù)戰(zhàn)就沒有停止過，先后多次研究鹽業(yè)體制改革方案。2014年4月21日國家發(fā)改委決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》后，食鹽專營制度的改革再掀波瀾，令人遐想連篇。那么在后專營時期，處于改革前哨的鹽政執(zhí)法人員在依法治國大背景下，如何克服現(xiàn)有諸多困難做好依法治鹽工作，筆者從一名基層鹽政工作者的角度進行一些初淺地探討，僅供大家參考。

1 依法治鹽是現(xiàn)階段開展鹽政管理的必然要求

1.1 食品安全問題處于多發(fā)期，要求我們依法治鹽以保障食鹽安全

自今年10月1日起，由十二屆全國人大常委會第十四次會議通過修改后的《食品安全法》開始施行。食品生產(chǎn)從農(nóng)田到餐桌，鏈條長，涉及環(huán)節(jié)多，問題也多。這部因“最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”而被稱為“史上最嚴”的食品安全法，其中將食鹽納入基本民生類產(chǎn)品，適用食品安全法，充分體現(xiàn)了國家和人民對于食鹽的重視程度。

2015《食品安全法》涉鹽條款：第一百五十一條 轉(zhuǎn)基因食品和食鹽的食品安全管理，本法未作規(guī)定的，適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。相對于2009《食品安全法》涉鹽條款：第一百零一條 乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。舊法對“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的”作為特別法適用，如《食品安全法》與《食鹽專營辦法》“另有規(guī)定”抵觸的，依照《食鹽專營辦法》的“另有規(guī)定”。而新的《食品安全法》為根本大法，《食品安全法》有規(guī)定的，《食鹽專營辦法》的“其他規(guī)定”與之抵觸的適用本法，《食品安全法》沒有規(guī)定的才適用《食鹽專營辦法》的“其他規(guī)定”。

隨著國家進一步加大對鹽業(yè)管控的簡政放權(quán)力度，最先受到?jīng)_擊的是工業(yè)用鹽市場，雖然2014年省人大常委會修訂的《浙江省鹽業(yè)管理條例》第二十二條、第二十三條，第三十二條都對其他用鹽作了相關規(guī)定，但由于采取具體行政處罰案件過程中各地法院的理解有所不同，因而此類案件在行政訴訟過程中，往往通過行政調(diào)解較多，有時甚至敗訴，造成執(zhí)法過程中底氣不足。而全國各地工業(yè)鹽流入食鹽市場案件也在不同程度地大幅上升，例如近期的公安部督辦的2萬噸假鹽流入食鹽市場案件、鄭州工業(yè)鹽假冒小包裝案件、杭州下沙用工業(yè)鹽做燒烤案件等案件的發(fā)生，一方面引起了黨和國家的高度重視，同時也給我們鹽政人員敲響警鐘，在這個工業(yè)鹽沖銷食鹽市場源頭把控有缺失的時期，隨著違法案件數(shù)量增長的同時，百姓對我們嚴格執(zhí)法的期望值在增加，不作為的風險也在加大。2015年4月7日，河南省紀委通報四起工作失職典型問題中，鄭州市鹽業(yè)局等單位對非法生產(chǎn)、銷售假冒食鹽監(jiān)管不力存在工作失職問題。這就要求我們行政執(zhí)法機關要擺脫多一事不如少一事的觀念，主動做好本職范圍內(nèi)的食鹽監(jiān)管工作。

1.2 新行政訴訟法處于實施期，要求我們依法治鹽以確保程序到位

2014年11月1日，十二屆全國人大第十一次會議通過修訂《行政訴訟法》的決定，并自2015年5月1日起施行。此次修訂是因為行政訴訟過程“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題反映強烈，亟須進行修訂。這次修訂主要在十個方面實現(xiàn)了制度創(chuàng)舉，（1）立法宗旨作了重大調(diào)整，刪除了“維護行政機關”的內(nèi)容，更加符合行政訴訟的定位，回歸了司法機關的本位。（2）受案范圍有所擴大，全文刪除了“具體行政行為”的表述，代之以“行政行為”，明確規(guī)范性文件可以一并審理的規(guī)定，加大了對“紅頭文件”的監(jiān)督力度；（3）跨行政區(qū)域管轄寫入條文，為行政審判體制機制改革留下制度空間，明確經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，管轄調(diào)整不再限于第一審案件，也不再限于“基層人民法院”。（4）當事人資格更加明晰，有利于準確確定當事人的強制權(quán)利與強行義務，特別明確經(jīng)復議的案件復議機關作為共同被告，有利于破解復議機關為“維持會”的現(xiàn)象。（5）證據(jù)制度更加完善，確立了不能為證明行政行為合法性調(diào)取證據(jù)規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則、質(zhì)證和認證規(guī)則等，進一步完善了行政訴訟證據(jù)制度。（6）受理案件門檻降低，起訴期限由原來的“三個月”增加到“六個月”，并規(guī)定了五年和二十年的最長起訴期限，同時明確了法院既不立案又不做出裁定的，行政相對人可以向上一級法院起訴的“飛躍起訴”制度。（7）規(guī)定對行政機關非法干擾審判活動的制裁措施，明確了行政機關拒不出庭、無故中途退庭、欺騙脅迫原告撤訴等行為的懲戒或處罰措施，對于拒不執(zhí)行人民法院生效裁判的，增加了對行政機關負責人個人罰款、行政機關不履行公告、對行政機關主管人員直接責任人員拘留等的規(guī)定，維護司法權(quán)威。（8）健全判決制度，將明顯不當?shù)男袨榧{入可撤銷的范圍，明確重大且明顯的行政行為，人民法院可以做出無效判決等條款，加大了對明顯不合理的行政行為的監(jiān)督和制約力度。（9）改革審理程序，吸收中央司改任務和司法文件“簡易程序”的規(guī)定，明確對于涉及行政許可、登記、征收征用和行政裁決案件，法院可以一并審理相關民事案件，在堅持不適用調(diào)解的前提下，例外規(guī)定了可調(diào)解案件的范圍，同時規(guī)定對一二審理期限可適當延長。（10）明確了對于行政訴訟法沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的規(guī)定，為健全科學的行政訴訟制度提供了法律依據(jù)。

有評論認為這次修訂后的行政訴訟法保護當事人力度之大，內(nèi)容之廣，完全不亞于一次立法活動，將有力推動法治政府建設和法治中國建設。這也對我們鹽政執(zhí)法部門提出了一個更高的要求。

1.3 鹽業(yè)體制改革處于關鍵期，要求我們依法治鹽以凸顯行業(yè)價值

2015年9月25日廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站報道： 9月23日上午，國家發(fā)展改革委體改司副司長王強率領由工信部、中央編辦、食藥監(jiān)管總局有關同志參加的國家鹽業(yè)體制改革調(diào)研組到欽州市，調(diào)研查獲私鹽、車輛情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)食鹽市場情況。從這一信息情況可知，鹽業(yè)體制改革的步伐并沒有停止的跡象，在國家沒有最終出臺鹽業(yè)體制改革方案前，一切變化都存在著可能性。筆者個人觀點認為既使食鹽專營制度還將在一定時期內(nèi)得以保留，而政企分離也將先于取消食鹽專營提前實施，這是黨的十八屆四中全會依法治國體系中對建設法治政府的必然要求。建設法治政府要求政府的權(quán)力不僅是法定的，也是有限的，而且要求加快實現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，從鐵道部撤銷到政府與行業(yè)協(xié)會脫鉤等一系列措施來看，鹽業(yè)政企分離的步伐也在進一步加快。2015年9月，江西鹽業(yè)在政企分離的基礎上，更是完成了混合股份制的改革，作為江西省國資國企系統(tǒng)推進混合所有制改革取得重大突破。面對一系列針對鹽業(yè)體制的改革舉措，作為基層鹽政執(zhí)法人員無力去左右政策的變化，能做的就是干好本職。在鹽改這一敏感時期，認真履職，依法治鹽，減少合法但明顯不合理行政行為造成的負面影響，體現(xiàn)自身作為鹽政執(zhí)法人員在守衛(wèi)食鹽安全、消除碘缺乏病過程的價值，使國家在制定改革方案中更加公正、客觀，以有利于鹽業(yè)的健康發(fā)展。

2 依法治鹽在現(xiàn)階段鹽政管理工作面臨的困難

2.1 立法層級不高，配套措施缺失

由于鹽行業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比例越來越小，鹽業(yè)立法工作一直未被全國人大常委會列入立法規(guī)劃，至今沒有一部代表鹽行業(yè)的專門法律。目前我們鹽政執(zhí)法過程中所依據(jù)的僅僅是國務院的《鹽業(yè)管理條例》、《食鹽專營辦法》、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》三部行政法規(guī)、《浙江省鹽業(yè)管理條例》一部地方性法規(guī)和原輕工部的部門規(guī)章《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》，看似數(shù)量不少，但由于出臺時期較早，與新出臺的《行政處罰法》、《行政強制法》等多部法律存在著部分條款的位階沖突，以致在日常執(zhí)法過程中有時無法可依，無據(jù)可查。最明顯的就是2012年1月1日，《行政強制法》的實施，浙江省的鹽政執(zhí)法過程沒有了查封、扣押這一行政強制措施，對案件取證和處理期限提出了更高的要求。2.2 執(zhí)法能力不強，體系建設缺位

隨著依法治國建設的深入，一方面普通百姓的法律意識越來越高，在鹽政執(zhí)法過程中的行政相對人，在執(zhí)法過程中往往會提出相應的抗辯理由和消滅違法痕跡的行為，甚至現(xiàn)階段出現(xiàn)行政訴訟也變得越來越普遍，加上中國目前對于在民事、行政訴訟中的作偽證行為沒有相應的刑事處罰條款，因此在行政執(zhí)法過程中要求取證工作具備較高的職業(yè)水平，而這往往取決于現(xiàn)場執(zhí)法過程中鹽政人員的基本素養(yǎng)和應變能力，而全省現(xiàn)有鹽政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)與行政執(zhí)法的單兵要求還有成長的空間。

另一方面，目前絕大多數(shù)行政執(zhí)法部門在行政處罰過程中實行“查、審、定”三分離制度，即執(zhí)法一線隊伍負責調(diào)查取證、法制管理部門審核，分管領導或局務會議確定具體處罰種類和額度，而我省大多基層鹽政部門的行政處罰案件由鹽政科承擔查處、審核職責，在行政執(zhí)法崗位設置中缺少了審核監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)，雖然在重大案件把控上由省局鹽政處直接審核，但絕大部分案件由于缺失審核環(huán)節(jié)，極易出現(xiàn)行政執(zhí)法中的程序瑕疵，造成后續(xù)工作的相對被動。

2.3 鹽政威懾不足，行業(yè)自律缺乏

由于前期媒體過度解讀鹽業(yè)體制改革，給行業(yè)內(nèi)外造成食鹽專營已經(jīng)或即將放開的錯誤導向，一是在日常鹽政執(zhí)法工作中“冷抗法”的情況越來越多，有些行政相對人對于鹽政檢查的合法性產(chǎn)生懷疑，往往需要從法律法規(guī)層面開始解釋，給檢查、取證帶來非常大的困難；二是鹽產(chǎn)品沖銷明顯增多，網(wǎng)絡銷售、跨區(qū)經(jīng)營等原來絕對禁止行為漸漸成為一種常態(tài)，而且有些是鹽行業(yè)兄弟單位的內(nèi)部沖銷行為，給鹽政執(zhí)法工作的合法性、合理性帶來了新的挑戰(zhàn)；三是在多元化經(jīng)營模式中，未有效做好政企關系的內(nèi)部物理隔離，執(zhí)法人員直接參與業(yè)務經(jīng)營活動，從而降低鹽政執(zhí)法的威懾力、公信力；四是在后專營時期，執(zhí)法人員自身發(fā)展缺少可期待性，執(zhí)法熱情度不高、底氣不足，極少數(shù)人員產(chǎn)生了消極情緒，影響鹽政執(zhí)法工作的正常開展。

3 依法治鹽在下階段鹽政管理中的幾點想法

3.1 完善現(xiàn)有執(zhí)法體系，最大程度地抱團發(fā)展

2014年，省局建立鹽政執(zhí)法總隊，各地市局建立鹽政執(zhí)法支隊后，對全省鹽業(yè)有效開展執(zhí)法工作起到了積極的作用。下階段如何有效整合各地市級鹽政執(zhí)法隊伍的現(xiàn)有力量，筆者個人認為，一是從“查、審、定”的法治路徑入手，盡可能完善體系建設，在相關科室加掛法制部門牌子，從構(gòu)架上形成一個相互約束的責任鏈，使行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督有機地結(jié)合起來，運用過程控制結(jié)果，降低行政執(zhí)法成本和法律風險；二是為一線執(zhí)法人員裝配現(xiàn)代化電子設備，加強現(xiàn)場取證的能力，盡可能的讓證據(jù)符合真實性、關聯(lián)性和合法性的要求；三是加大法律專業(yè)人員的引進力度，可少量充實高素質(zhì)鹽政執(zhí)法人員，迅速提高執(zhí)法隊伍整體水平。

3.2 借助政企合一優(yōu)勢，最大限度地堵疏結(jié)合

為保障鹽業(yè)市場有序流通，避免付出無謂的行政成本，我們要充分借助鹽業(yè)這一平臺。在嚴格執(zhí)法的過程中，及時向業(yè)務部門做好信息傳遞工作，抓好工業(yè)鹽的源頭控制。一是要向涉鹽企業(yè)宣傳浙江省的鹽業(yè)法規(guī)，耐心解釋鹽業(yè)市場的管理格局，特別是工業(yè)鹽管理方式，提前消除違法購鹽的隱患；二是向業(yè)務部門及時通報涉鹽企業(yè)的庫存情況，建議業(yè)務部門主動作為，提供配送服務或代辦運輸?shù)扰c市場化接軌的現(xiàn)代服務體系，讓私鹽沒有滲透的空間；三是積極要求業(yè)務部門提供價廉物美、多層次、多規(guī)格的鹽產(chǎn)品，盡可能滿足私人定制的要求，提前布局，掌控市場。

3.3 依托當?shù)卣脚_，最大廣度地共同履職

從涉鹽違法案件的類型來看，從違法經(jīng)營食鹽產(chǎn)品的角度可以構(gòu)成非法經(jīng)營罪，從生產(chǎn)、銷售偽劣、有毒有害、不合格鹽產(chǎn)品的角度可以構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪或不符合安全標準的食品罪，無論從哪一個角度，達到一定標準都可以構(gòu)成刑事犯罪，若同時觸犯數(shù)罪，則擇一重罪處罰。日常鹽政工作中，僅憑鹽業(yè)部門一家要完成整個違法案件流程的處理難度越來越大，所以我們要從違法行為的定性出發(fā)，借助公安、工商、質(zhì)監(jiān)，特別是食品安全委員會這一協(xié)調(diào)平臺，努力把涉鹽案件納入到食品安全和非法經(jīng)營這一高度，從余杭局近年移交區(qū)食安辦的二起案件來看，當?shù)卣畬κ称钒踩ぷ魇欠浅Ｖ匾暤?，我們要積極融入到打擊食品安全案件的大隊伍中，從而擺脫部門利益守衛(wèi)者的既定形象，正面樹立起鹽政執(zhí)法工作的社會形象。

3.4 找準鹽政工作重點，最大力度地依法治鹽

隨著鹽業(yè)改革簡政放權(quán)力度加大，我省基層鹽務局已無行政許可項目，工業(yè)鹽準運證的取消、當?shù)胤秶慕缍ú幻鞔_，使得打擊違法案件的范圍進一步縮小。按照高建定副局長在第二期領導人員培訓會上要求，在開展鹽政日常檢查中，我們要突出重點，從小包裝食鹽、蔬菜加工鹽等方面入手，管好食鹽市場。一是加強對城鄉(xiāng)結(jié)合食鹽零售商的檢查力度，從已發(fā)生假冒小包裝食鹽案件的情況來看，食鹽的銷售點大部分在這些管理相對比較薄弱的地域，不定期巡查，可以有效地隔斷小包裝食鹽流通渠道；二是加強對外來人口聚集區(qū)食品加工點的檢查力度，由于外來人口流通比較頻繁，各類流動式燒烤、熟食、涼皮等攤點基本沒有固定銷售場所，而且衛(wèi)生狀況差，為貪圖經(jīng)濟利益，營業(yè)主使用散裝鹽甚至工業(yè)鹽加工食品的概率相對較高，及時查處可有效消除造成惡劣的危害結(jié)果；三是加強對蔬菜腌制加工區(qū)域的檢查力度，由于蔬菜、筍干等傳統(tǒng)加工業(yè)大多為散而小，且用散裝鹽量較大，對小包裝碘鹽的沖銷較多，及時做好相關人群的宣傳引導，有利于保障食鹽安全和持續(xù)消除碘缺乏病工作的落實。

2500多年前，儒家學派的創(chuàng)始人孔子說過：“知者不惑,仁者不憂,勇者不懼”。作為鹽政執(zhí)法工作者，所處的法律職業(yè)崗位要求我們具備更加嚴格的個人素養(yǎng)，我相信無論鹽業(yè)體制如何變化，在省局新任領導班子的帶領下，所有的鹽政執(zhí)法工作者終將擁有屬于自己的一席之地，并為浙江鹽業(yè)的轉(zhuǎn)型升級添磚加瓦。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南，中國法制出版社出版，2015.

Apreliminary Study on the Work of Law Governing Salt in the Post Monopoly Period

Ma Xiaohua
(Hangzhou City, Zhejiang province Yuhang District salt administration, Yuhang 311100,china)

Abstract:in the franchise period, in the outpost of the reform of salt law enforcement personnel under the background of governing the country according to law, how to overcome the existing difficulties do a good job of administering the salt works, this paper from the point of view of a basic salt workers were discussed.

Key words:salt treatment in accordance with the law; after the franchise period; salt law enforcement

作者簡介：馬曉驊（1978—），男，浙江余杭人，高級會計師，從事基層鹽政執(zhí)法工作。