農(nóng)民退出承包地的社會(huì)保障問題及對(duì)策

寧萌

摘 要：通過對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第26條關(guān)于農(nóng)民退出承包地的規(guī)定進(jìn)行合理性分析，找到農(nóng)民退出承包地機(jī)制的關(guān)鍵，即構(gòu)建農(nóng)民退出承包地前給予充分的社會(huì)保障。結(jié)合新戶籍制度的改革、我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化的需要、農(nóng)民市民化的趨勢(shì)，以農(nóng)民退出土地的類型、退出土地的前置條件為切入點(diǎn)，提出應(yīng)取消強(qiáng)制退出土地情形的區(qū)分、建構(gòu)退地前充分的社會(huì)保障。

關(guān)鍵詞：承包地退出；強(qiáng)制退出；自愿退出；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.020

Social Security of Farmers' Withdrawal from Contracted Land and Its Strategy

NING Meng

（Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

Abstract： Firstly the "rural land contract law" Article 26 on the farmers to withdraw from the contract was analyzed reasonably， and the key to the farmers to withdraw from the contract mechanism was found out， that is， to build the full social security. At last， combined with the reform of the new household registration system， the need of agricultural production intensification， and the trend of farmers' urbanization， based on the types of farmers' withdrawal from the land， it is suggested that before a farmer to withdraw from the contracted land， the social security would be established.

Key words： contract exit； mandatory exit； voluntary quit； social security

2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第26條第2、3款將農(nóng)民退出土地分為兩種情況，一是自愿退出，條件是承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶；二是強(qiáng)制退出，條件是承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。然而隨著社會(huì)與農(nóng)民需要的進(jìn)一步發(fā)展，《農(nóng)村土地承包法》第26條的法律適用難以很好地繼續(xù)調(diào)整農(nóng)民退出承包地的法律關(guān)系。本研究在分析《農(nóng)村土地承包法》第26條合理性的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民退出土地條件、社會(huì)保障問題進(jìn)行了一系列分析與設(shè)計(jì)構(gòu)想。

1 對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第26條的分析

1.1 關(guān)于強(qiáng)制農(nóng)民退出承包地的前提

從《農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定來看，強(qiáng)制農(nóng)民退出承包地需滿足的情形僅為在設(shè)區(qū)的市落戶。那么，對(duì)第26條意旨的探尋無法回避地要追溯到立法者當(dāng)時(shí)的考慮。全國(guó)人大法律委員會(huì)在《<承包法>（草案）修改情況的匯報(bào)》中提到，對(duì)于全家進(jìn)城落戶的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)交回承包地，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地耕種，這樣較為合理[1]。然而，立法者在當(dāng)時(shí)社會(huì)情況下的考慮已然不能調(diào)整當(dāng)今的承包地法律問題。

2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下稱《意見》），該《意見》突破了《農(nóng)村土地承包法》第26條的硬性規(guī)定，允許農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，如此就使得農(nóng)民不需要在城市落戶和保留農(nóng)村土地權(quán)利之間作出硬性選擇。避免“拉美化”，規(guī)避大規(guī)模城鎮(zhèn)貧民窟現(xiàn)象，是我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，而這一點(diǎn)需要保障農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定性，但面對(duì)的問題主要是：農(nóng)民同時(shí)擁有小城鎮(zhèn)或設(shè)區(qū)的市的戶口及集體經(jīng)濟(jì)組織成員雙重身份。筆者認(rèn)為，欲解決此兩難的境地（既要避免退地后的貧民窟現(xiàn)象，又要保證退地農(nóng)民身份的單一屬性）的方式唯有為農(nóng)民構(gòu)建退地之前充分的社會(huì)保障。“全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”并不意味著農(nóng)民在城市具備了安身立命之本，不等同于農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育等關(guān)鍵保障問題上有了權(quán)利。因此，《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定強(qiáng)制農(nóng)民退地的前提應(yīng)有所修正。

1.2 關(guān)于自愿退出與強(qiáng)制退出的劃分不合理

從《農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定來看，將農(nóng)民退出承包地分為了自愿與強(qiáng)制兩種類型（農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)自愿退出；遷入設(shè)區(qū)的市強(qiáng)制退出）。從法學(xué)方法論的角度來看，對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行類型化區(qū)分是有帶有意志的價(jià)值判斷的，是具有目的性的，并非漫無目的[2]。在當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境下，各地的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很多地區(qū)還處于落后的狀態(tài)。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍將是其基本的生活保障。

然而，2003年的立法環(huán)境與當(dāng)今面臨的問題是不可同日而語的。首先，規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有2.2億農(nóng)戶，戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不到0.6 hm2，耕地細(xì)碎化程度可見一斑[3]。而近年來我國(guó)耕地面積減少的形勢(shì)在逐步加劇，已成為眾所周知的事實(shí)[4]。這些情況為我國(guó)的糧食安全埋下了隱患。只有開展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分釋放土地的產(chǎn)出潛能，從而確保我國(guó)的糧食安全。其次，人地矛盾是農(nóng)村的重大問題。“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)地政策割裂了農(nóng)村人口數(shù)額的變動(dòng)與人均農(nóng)地科學(xué)分配的聯(lián)系。生喪嫁娶、城市化進(jìn)程等諸多客觀因素的影響，從家庭乃至村集體的人口總數(shù)均處在動(dòng)態(tài)變化中。居住地變更的農(nóng)民或是主要收入來源非農(nóng)作業(yè)的農(nóng)民持續(xù)占有承包地，而新增加的農(nóng)民卻無法承包到農(nóng)地，這樣的局面必定導(dǎo)致農(nóng)地占有量的失衡。人地矛盾的日益加劇、農(nóng)民心中的不公平感成為了農(nóng)村治理與農(nóng)村整體發(fā)展的障礙。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化的趨勢(shì)、人地矛盾的現(xiàn)實(shí)要求加快完善土地退出機(jī)制的步伐。而退出機(jī)制的關(guān)鍵即解決農(nóng)民的生活出路。因此，以落戶城鎮(zhèn)或設(shè)區(qū)的市為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行退出承包地自愿及強(qiáng)制的區(qū)分，已不能適用于我國(guó)目前城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀。因此，筆者認(rèn)為只要農(nóng)民在城市或小城鎮(zhèn)中有生活根基與保障，均應(yīng)退出承包地，無須再區(qū)分強(qiáng)制退出與自愿退出。

2 構(gòu)建農(nóng)民退出承包地社會(huì)保障制度的原因

2.1 退地群體的特殊性

土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能可歸納為以下6個(gè)方面：（1）土地為農(nóng)民提供基本的生活保障；（2）土地為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；（3）為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；（4）土地對(duì)農(nóng)民有資產(chǎn)的增值功效；（5）土地對(duì)農(nóng)民有直接收益功效；（6）免得重新獲取時(shí)掏大筆費(fèi)用的效用[5]。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，農(nóng)民一方面失去了具有社會(huì)保障性的土地，另一方面又無法完全同等享受城市居民的社會(huì)保障權(quán)利。因此，退出承包地的農(nóng)民是具特殊性的群體，如今這個(gè)群體正處于職業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)化的一個(gè)中間地帶，然而在這個(gè)從純農(nóng)職業(yè)到非農(nóng)職業(yè)轉(zhuǎn)化的過程中，對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利保障的相關(guān)政策制度相當(dāng)薄弱，由此呈現(xiàn)的矛盾也日益突出。

目前存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是絕大多數(shù)退出承包地農(nóng)民的生活水平大體上表現(xiàn)為“由高及低”的趨勢(shì)。在退出承包地伊始，農(nóng)民獲得一部分補(bǔ)償，生活水平普遍得到提高。伴隨著在城鎮(zhèn)生活時(shí)間的推移，因個(gè)人就業(yè)能力的參差不齊、社會(huì)轉(zhuǎn)型節(jié)奏的緩慢等多方原因，農(nóng)民的生活水平將會(huì)出現(xiàn)巨大的差異。其中，特別是退地之前以土地經(jīng)營(yíng)為主要生活來源、消費(fèi)無計(jì)劃、文化程度較低的農(nóng)民生活逐步陷入了貧困。

因而，盡快建立健全退出承包地農(nóng)民的社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展的作用舉足輕重。

2.2 傳統(tǒng)安置方式的弊端

現(xiàn)存在兩種主流的安置方式，貨幣安置與招工安置。然而對(duì)于退出承包地的農(nóng)民來說，通行的安置方式事實(shí)上并不能實(shí)現(xiàn)一個(gè)替代保障的作用。原因有3個(gè)方面：第一，貨幣安置過程中政府出錢進(jìn)行買斷性質(zhì)的“強(qiáng)制購(gòu)買”將失地農(nóng)民的問題一次性“解決”，這會(huì)造成農(nóng)民極大的不滿情緒。盡管國(guó)家依法給予了安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)用，然而現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低[6]，并且對(duì)土地的社會(huì)保障職能及未來的增值功能欠缺考慮，這對(duì)失地農(nóng)民未來的生計(jì)問題無濟(jì)于事。并且大部分實(shí)行的是單一的貨幣安置，欠缺的是對(duì)退地農(nóng)民的住房、就業(yè)、醫(yī)療等生活環(huán)境與習(xí)慣轉(zhuǎn)變的考慮。另外，補(bǔ)償費(fèi)用的分配、使用管理問題在農(nóng)民與集體組織之間缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，不僅難以獲得有效利用還易滋生腐敗。第二，失地農(nóng)民的市民角色轉(zhuǎn)化存在困境，我國(guó)農(nóng)民接受培訓(xùn)教育的機(jī)會(huì)欠缺，致使勞動(dòng)技能與文化水平相對(duì)較低，失去土地后，他們?cè)谏鐣?huì)上的競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限，而由農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí)，由農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期[7]。第三，招工安置雖然可以使退地農(nóng)民快速就業(yè)并獲得穩(wěn)定的生活來源，但伴隨著勞動(dòng)用工制度、戶籍制度的深入改革，招工安置對(duì)于失地農(nóng)民的保障價(jià)值似乎就顯得微不足道。更現(xiàn)實(shí)的是，在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)，失地農(nóng)民普遍偏低的文化水平，欠缺的勞動(dòng)技能使農(nóng)民處于十分不利的境地。適應(yīng)性較差的失地農(nóng)民，也容易面臨重新失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，因土地補(bǔ)償安置所引起的沖突，逐漸成了農(nóng)民與基層政府之間的顯性矛盾，并占所有上訪案件的六成左右[8]。這既影響了和諧社會(huì)的發(fā)展，又阻礙了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。因此，退地農(nóng)民社會(huì)保障問題的解決刻不容緩?？偠灾?，在退地農(nóng)民社會(huì)保障問題的設(shè)計(jì)上，要避免單一的安置方式，要將貨幣安置、住房安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等各方面統(tǒng)籌結(jié)合起來，為職業(yè)身份轉(zhuǎn)變之前的農(nóng)民按照城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)建立適合其特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。

3 構(gòu)建農(nóng)民退出承包地社會(huì)保障制度的具體設(shè)想

農(nóng)民退出機(jī)制的關(guān)鍵在于“退出”。在戶籍制度改革逐漸深入的情況下，土地問題成為農(nóng)民市民化的主要障礙。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民退出機(jī)制的核心內(nèi)容應(yīng)該是能夠促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)良性退出的利益補(bǔ)償機(jī)制[9]。但筆者認(rèn)為，如果退地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制健全，那么進(jìn)行具體詳盡、復(fù)雜的補(bǔ)償方式是沒有必要的。因?yàn)檗r(nóng)民退出土地的顧慮，根本原因在于前文提到的土地的六種保障功能無法被有效替代，由此使自己的權(quán)益受損。也就是說，如果把解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為退出承包地的前置條件，對(duì)于防范退地農(nóng)民陷入貧困、完善承包地退出機(jī)制都大有裨益。

社會(huì)保障是指國(guó)家或社會(huì)通過立法和采取行政手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，以社會(huì)消費(fèi)基金的形式，向由年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)及其他不幸遭遇的發(fā)生而生存出現(xiàn)困難的社會(huì)成員給予一定的物質(zhì)上的幫助，以保證其基本生活權(quán)利的措施、制度和活動(dòng)的總稱[10]。因此，退地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建是要基本保障農(nóng)民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，同時(shí)還需將發(fā)展權(quán)與生存權(quán)并重，注重農(nóng)民就業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)。

3.1 建立退地農(nóng)民社會(huì)保障基金

3.1.1 基金的籌集 設(shè)立社會(huì)保障基金是各國(guó)社會(huì)保障制度的通行做法[11]，可靠的保障金來源是確保退地農(nóng)民穩(wěn)定生活、社會(huì)保障制度持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行的重要保證。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，由國(guó)家財(cái)政全額擔(dān)負(fù)缺乏可行性，如何解決社會(huì)保障基金的來源便是關(guān)鍵。本研究認(rèn)為，可由政府、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)。

作為政府部門，為其公民提供社會(huì)保障是其責(zé)任所在，同時(shí)又可增加退地農(nóng)民的信任感。政府出資可由三部分組成：一是比例性的財(cái)政撥款；二是對(duì)劃撥地與出讓地以平方米為單位提取一定數(shù)額的資金；三是土地出讓金的凈收益按比例提取。作為集體，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量較多，土地補(bǔ)償費(fèi)沉淀在組織內(nèi)難以處置，因此，當(dāng)農(nóng)民選擇或被選擇退出承包地時(shí)，其權(quán)益亦應(yīng)轉(zhuǎn)移，即將集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，支付給提供退地農(nóng)民社會(huì)保障的管理機(jī)關(guān)。個(gè)人部分可以從安置補(bǔ)償費(fèi)中支出。

因此，社會(huì)保障資金的籌集思路應(yīng)從由政府負(fù)責(zé)向全面動(dòng)員社會(huì)資源的角度轉(zhuǎn)變，多元化責(zé)任分擔(dān)，調(diào)動(dòng)社會(huì)及個(gè)人的參與度。應(yīng)分清國(guó)家、集體、個(gè)人各自承擔(dān)的責(zé)任，形成政府部門牽頭、各方協(xié)同配合、共擔(dān)義務(wù)的規(guī)范化社會(huì)保障資金籌集運(yùn)行機(jī)制。

3.1.2 基金的運(yùn)營(yíng) 社會(huì)保障基金是一筆龐大的社會(huì)資源，它所承擔(dān)的巨大的責(zé)任以及支出上的剛性增長(zhǎng)特點(diǎn)，均對(duì)注重社會(huì)保障基金的保值增值提出了訴求。

在基金的投資運(yùn)營(yíng)中，筆者認(rèn)為應(yīng)將以下三個(gè)方面作為社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)體系設(shè)計(jì)的準(zhǔn)則。第一，安全。社會(huì)保障基金關(guān)乎失地農(nóng)民的切身利益，是用以承擔(dān)其最基本的生活費(fèi)用的，作為失地農(nóng)民的生計(jì)保障，是不可承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)投資的。因此，安全性、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是投資運(yùn)營(yíng)將要考慮的第一要素；第二，流動(dòng)性。因?yàn)榛鸬闹Ц俄毑婚g斷地進(jìn)行且不容延期，這便要求基金投資具有流動(dòng)性。在具體操作上，可對(duì)不同險(xiǎn)種進(jìn)行不同的安排。比如對(duì)工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金等，可采取短期投資，將預(yù)留資金與短期投資用以支付。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，可采取長(zhǎng)期投資安排，雖然流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)大，但收益也更多，因此仍應(yīng)在滿足基金流動(dòng)性前提下適度用于長(zhǎng)期投資[12]；第三，盈利。社會(huì)保障基金的保值增值的目標(biāo)終究是以收益為前提，然而盈利常伴風(fēng)險(xiǎn)，在投資的選擇中，要平衡收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

3.1.3 基金監(jiān)管 為確保退地農(nóng)民社會(huì)保障體系的運(yùn)行，必須加強(qiáng)基金的監(jiān)管，確保其管理的規(guī)范化、運(yùn)行的安全性并實(shí)現(xiàn)保值增值。首先，實(shí)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門管理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)具有確認(rèn)的法律資格和專業(yè)管理的法律地位，作為專門從事退地農(nóng)民社會(huì)保障基金存儲(chǔ)和管理的機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行專戶管理、單獨(dú)建賬、?？顚Ｓ?。即將籌集到的資金轉(zhuǎn)入所在地銀行，設(shè)立基金專戶，專項(xiàng)存儲(chǔ)，從而確保社會(huì)保障基金不受其他政府機(jī)構(gòu)的管理和干涉，更不能以任何形式挪作他用。其次，需要盡快建立健全基金管理的法律法規(guī)體系，依法監(jiān)管。最后，建立健全社保基金監(jiān)督和管理機(jī)制，可以將管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開設(shè)置，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性和獨(dú)立性[13]。

3.2 建立退地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

大多數(shù)農(nóng)民在健康允許的情況下不會(huì)放棄勞作，對(duì)于健康條件差的老人來說夫妻互助、子女供養(yǎng)是其養(yǎng)老的唯一方式，而政府幾乎不承擔(dān)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障責(zé)任。這種養(yǎng)老方式，給退地農(nóng)民的養(yǎng)老帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，能夠更好地保障老人的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并推動(dòng)農(nóng)村城市化的進(jìn)程。

目前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)探索出了各具特點(diǎn)的退地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。以重慶市為例，其運(yùn)作模式分三個(gè)方面：（1）政府調(diào)控。政府出臺(tái)土地安置辦法，農(nóng)民自愿申請(qǐng)，而后將安置補(bǔ)償費(fèi)交給商業(yè)保險(xiǎn)公司辦理儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)，再由政府按保費(fèi)的10%向參保農(nóng)民發(fā)放生活補(bǔ)貼直至其亡故。（2）保險(xiǎn)經(jīng)辦。保險(xiǎn)公司承擔(dān)每月生活補(bǔ)貼的給付與發(fā)放工作，并在參保農(nóng)民遭遇重大變故，生活困難的情況下以退保方式向其支付保險(xiǎn)本金。（3）市場(chǎng)運(yùn)作。保險(xiǎn)公司的選擇是由政府以招標(biāo)的方式進(jìn)行，政府向其支付管理費(fèi)來購(gòu)買服務(wù)。

重慶模式引導(dǎo)農(nóng)民將補(bǔ)償費(fèi)用于可持續(xù)生計(jì)和養(yǎng)老保障，避免了有限的資金無計(jì)劃使用，防止了農(nóng)民由于理財(cái)知識(shí)的缺乏帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社保的參與在一定程度上平衡了失去土地這一生產(chǎn)資料的心理缺失。政府與保險(xiǎn)公司作為合同的相對(duì)方，互相約束，避免了政府同時(shí)兼職運(yùn)動(dòng)員與裁判員誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。但這種以商業(yè)保險(xiǎn)替代建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作模式，使商業(yè)公司承擔(dān)了本來屬于政府的職責(zé)，似乎混淆了經(jīng)濟(jì)組織與行政機(jī)構(gòu)的職能。更嚴(yán)重的是，如果保險(xiǎn)公司出現(xiàn)資金挪用或破產(chǎn)問題，農(nóng)民的利益將直接受損。

整體而言，我國(guó)對(duì)于退地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未做統(tǒng)一的全國(guó)性制度安排，該問題均是由各級(jí)地方政府自主安排解決，是典型的探索試點(diǎn)性質(zhì)，與國(guó)家統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式差別很大。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿原則，農(nóng)民是否參加很大程度上依賴于各級(jí)政府的組織宣傳，是典型的商業(yè)保險(xiǎn)特性，存在著一定缺陷：首先，現(xiàn)推行的保險(xiǎn)帶有鮮明的個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)，其中政府投入過少、責(zé)任過小。個(gè)人未來享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇同個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)金額相聯(lián)系，缺乏不同年齡階段之間的資金調(diào)劑，其中只能體現(xiàn)個(gè)人的自助性，缺乏政府或集體的財(cái)政補(bǔ)貼。其次，現(xiàn)行的政策和管理辦法基本都是各市、縣自己出臺(tái)的規(guī)范性文件，基本沒有全省性的管理辦法，法律效力不夠高，具有不穩(wěn)定性。筆者認(rèn)為，應(yīng)加大政府對(duì)養(yǎng)老保障的投入，而不是將其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任商業(yè)化，亦應(yīng)制定效力等級(jí)較高的法律規(guī)范，賦予其穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。

3.3 建立退地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

我國(guó)醫(yī)療水平隨著社會(huì)的發(fā)展也在不斷提高，伴隨的是醫(yī)療費(fèi)用的大幅上升。退地農(nóng)民失去了土地這個(gè)天然保障，醫(yī)療狀況更加不容樂觀，因此醫(yī)療保障亦應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)不可或缺的組成部分。首先，依法明確農(nóng)民的醫(yī)保權(quán)利和義務(wù)。醫(yī)保權(quán)利包括在當(dāng)?shù)睾献麽t(yī)療管理組織指定的單位就醫(yī)，并按當(dāng)?shù)氐暮献麽t(yī)療辦法和規(guī)章制度所確定的補(bǔ)償范圍與比例獲得醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；按規(guī)定享有預(yù)防保健服務(wù)的權(quán)利；對(duì)提供醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)和建議的權(quán)利。醫(yī)保義務(wù)有：依法繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)；遵守就診和轉(zhuǎn)診手續(xù)以及其它相關(guān)規(guī)定的義務(wù)等[14-16]。其次，可以建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度。引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，充實(shí)退地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。另外可以實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保障機(jī)制，即個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療，如醫(yī)療費(fèi)用超過一定比例由社會(huì)統(tǒng)籌基金按個(gè)人負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌部分的比例支付，不足部分由本人擔(dān)負(fù)余額。

3.4 建立退地農(nóng)民最低生活保障制度

退地農(nóng)民沒有土地又不同于城市居民，政府有責(zé)任保證其最低生活水平，將農(nóng)民納入城市居民生活保障體系，同城市居民同等享受最低生活保障。如前所述，失地農(nóng)民在競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，大部分人在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)都不能找到工作，因此政府有必要為他們建立穩(wěn)定的最低生活保障制度。

首先，對(duì)被保障對(duì)象須有合理的劃分。該制度是向無收入、無生活來源、無家庭依靠、失去工作能力并生活在貧困線或最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的個(gè)人或家庭實(shí)施的一種低標(biāo)準(zhǔn)的救援和接濟(jì)。因此，被保障對(duì)象不是全部的退地農(nóng)民，而是生活水平低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的最低生活水平的農(nóng)民。其次，應(yīng)科學(xué)劃定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。以家庭為單位，凡家庭人均收入在標(biāo)準(zhǔn)線以下的都應(yīng)享受低保補(bǔ)貼。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況存在著差異，因此應(yīng)綜合多重因素來劃定標(biāo)準(zhǔn)線，比如地方財(cái)政的承受能力、基本生活維持的需要等。

3.5 建立退地農(nóng)民教育培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)保障制度

教育在提升退地農(nóng)民生活技能、生產(chǎn)技能以及人的全面發(fā)展方面的重要作用是無法替代的。政府應(yīng)創(chuàng)新退地農(nóng)民培訓(xùn)模式，構(gòu)建具有實(shí)效性的技能培訓(xùn)機(jī)制。退地農(nóng)民牽涉部門廣泛，涉及人數(shù)多，自身素質(zhì)、技能層次基礎(chǔ)又參差不齊，給培訓(xùn)教育帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，不能依靠單一的培訓(xùn)主體，比如職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)的力量，整合農(nóng)、科、教等部門的資源，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，政府還應(yīng)鼓勵(lì)、扶持退地農(nóng)民靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)對(duì)靈活就業(yè)人員的法律權(quán)益保護(hù)，規(guī)定非全日制和其他靈活就業(yè)形式的勞動(dòng)者與全日制勞動(dòng)者享有同等權(quán)利。有調(diào)查表明，一部分失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)欲望強(qiáng)烈，并且極有可能會(huì)是創(chuàng)業(yè)的主體。因此，在農(nóng)地退出機(jī)制中，應(yīng)包括相關(guān)主管部門給予創(chuàng)業(yè)農(nóng)民貸款資金、稅費(fèi)減免、貸款貼息等扶持政策。

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