艾森豪威爾時期美國對東南亞援助政策評析

徐建華

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艾森豪威爾時期美國對東南亞援助政策評析

徐建華

摘要:艾森豪威爾時期，美國遏制戰(zhàn)略的重點明顯轉(zhuǎn)向亞洲，在強調(diào)全面戰(zhàn)爭風險逐漸減少、避免直接軍事介入的同時，日益強調(diào)通過經(jīng)濟、政治手段對抗共產(chǎn)主義對東南亞的滲透。對外援助成為美國東亞遏制戰(zhàn)略中最重要的政策性工具之一。美國的援助主要集中在東南亞條約組織成員國，但也漸漸流向一些中立主義國家，并在經(jīng)濟援助和軍事援助的比例關(guān)系上呈現(xiàn)出與美國對歐洲援助的明顯差異。

關(guān)鍵詞:美國； 艾森豪威爾政府； 對外援助； 東南亞

關(guān)于艾森豪威爾的東南亞政策，學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點是其政策推行與日后美國陷入越戰(zhàn)泥潭的關(guān)系，而對美國東南亞援助政策研究力度明顯偏弱，具體表現(xiàn)為研究成果少，側(cè)重于援助政策本身描述而剖析深度不夠*艾森豪威爾時期往往被認為是美國對發(fā)展中國家援助不太活躍的時期，Burton I.Kaofman認為艾森豪威爾政府經(jīng)歷了“貿(mào)易而非援助”到“貿(mào)易加援助”的轉(zhuǎn)變(Burton I Kaofman.TradeandAid:Eisenhower’sForeignEconomicPolicy,1953-1961.Baltimore:The Johns Hopkins University Press,1982.)。國內(nèi)對艾森豪威爾政府援助政策的研究起步于崔丕的《美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略與巴黎統(tǒng)籌委員會、中國委員會(1945-1994)(中華書局2005年)一書，專門研究的著作和論文還有：劉國柱：《在國家利益之間：戰(zhàn)后美國對發(fā)展中國家發(fā)展援助探研》，浙江大學(xué)出版社2011年；吳春麗：《試論艾森豪威爾政府對大陸東南亞的援助政策》，載《東南亞研究》2007年第1期。。事實上，對東南亞的援助是艾森豪威爾政府東亞遏制戰(zhàn)略中非常重要的政策性工具，其第二任期內(nèi)對美國援助政策的調(diào)整也為1960年代肯尼迪政府對第三世界國家大規(guī)模開展發(fā)展援助奠定了基礎(chǔ)。有鑒于此，本文將以美國國務(wù)院1953-1961年對外關(guān)系文件(FRUS)、解密文件參考系統(tǒng)(DDRS)、數(shù)字國家安全檔案(DNSA)、美國國際開發(fā)署發(fā)布的綠皮書《美國海外貸款和贈款》和國內(nèi)外有關(guān)研究為基礎(chǔ)，試圖全面勾勒艾森豪威爾時期美國對東南亞開展經(jīng)濟、軍事援助外交的歷史線條，探討此時期美國對東南亞援助政策的特點及其與東亞遏制戰(zhàn)略的關(guān)系。

一、 艾森豪威爾政府援助東南亞的背景

杜魯門時期美國的東南亞政策是與美國的對日政策聯(lián)系起來考慮的，甚至有學(xué)者批評，杜魯門政府“除了有具體的對日政策和對華政策以外，根本沒有一個完整的亞洲政策”*James P.Warburg.“United States Postwar Policy in Asia”,AnnalsoftheAmericanAcademyofPoliticalandSocialScience，1958,318(7),p.72.。因此，考察美國在1950年代前期對東南亞政策時要聯(lián)系美國的對日政策一起進行分析。美國的基本戰(zhàn)略考量是力圖在亞洲內(nèi)部整合日本與東南亞的經(jīng)濟，這樣一方面可以極大減少美國對日援助，另一方面也可以削弱中國大陸市場對日本的重要性。

艾森豪威爾就任總統(tǒng)后，美國對東南亞政策開始與對日政策脫鉤，關(guān)注點轉(zhuǎn)到東南亞的經(jīng)濟發(fā)展及與此相關(guān)的政治取向方面。1953年斯大林去世之后，以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營向發(fā)展中國家提供的經(jīng)濟技術(shù)援助一直呈增長趨勢，在這些國家的影響力也不斷增長。美國中情局局長艾倫·杜勒斯認為，蘇聯(lián)在不依靠外援的情況下短時間內(nèi)實現(xiàn)工業(yè)化這一成就被不少東南亞欠發(fā)達國家領(lǐng)導(dǎo)人歸功于制度因素，且給他們留下深刻印象。這有可能使得這些國家領(lǐng)導(dǎo)人認為共產(chǎn)主義體制是實現(xiàn)國家工業(yè)化進程最富有成效的體制。相對于共產(chǎn)主義在東南亞的政治、經(jīng)濟、文化滲透，共產(chǎn)黨政權(quán)發(fā)動公開“侵略”和“軍事顛覆”的可能性要較小。前者的進攻也更隱蔽而難以對付，對美國利益的威脅更大。況且，東南亞地區(qū)存在的各種問題，如經(jīng)濟落后、政治動蕩和極端民族主義盛行等，為共產(chǎn)黨通過經(jīng)濟援助和貿(mào)易等常規(guī)途徑進行滲透提供了便利*U.S.Department of State.ForeignRelationsoftheUnitedState(hereafterFRUS) 1955-1957,Vol.X.Washington D.C.：Government Printing Office，1982,p.29.。因此，美國必須在這些領(lǐng)域加強與共產(chǎn)主義國家的競爭。

隨著美蘇兩大陣營在對外援助領(lǐng)域進入直接對抗時期，美國政府逐漸形成了把東亞“作為一個整體”遏制方針。在1953年1月14日杜勒斯與丘吉爾的會談中，杜勒斯圍繞著這樣一個中心，“朝鮮、中國和印度支那應(yīng)該被看作是一個問題，應(yīng)該作為一個整體來考慮”。杜勒斯同時告訴美國民眾，目前東南亞各國正處于“莫斯科的戰(zhàn)略包圍中”。印度支那、泰國、緬甸和馬來亞是“亞洲飯碗”，蘇聯(lián)如果爭取了這些國家就能進一步控制印度和日本。所以，美國也應(yīng)出臺對應(yīng)的整體性對策來應(yīng)對這一局面*FRUS,1952-1954,Vol.Ⅵ,pp.882～883.。

1954年1月16日發(fā)布的NSC5405號文件是艾森豪威爾政府制定的第一份專門針對東南亞的政策文件，態(tài)度鮮明地表明必須“阻止東南亞國家被納入共產(chǎn)主義軌道”。為了達到這一政治目標，援助是一種必要手段，可以使這些國家政治保持穩(wěn)定，并使它們認識到加強與自由世界的合作才符合它們的最高利益，從而既有意愿且有能力去抵抗共產(chǎn)主義的侵襲*NSC5405,UnitedStatedObjectivesandCoursesofActionWithRespecttoSoutheastAsia.January 16,1954.DNSA,Document Number:PD00384.。同年12月8日，艾森豪威爾正式宣布，為了美國在亞洲“密切攸關(guān)而持久的利益”，美國將在共同安全法之外，為“需要幫助的落后地區(qū)”提供“某種形式”的經(jīng)濟開發(fā)項目*347-ThePresident’sNewsConferenceofDecember18,1954.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=10149&st=&st1=，2015-10-10。。1957年，艾森豪威爾總統(tǒng)在其連任后提交的一份特別咨文里也進一步強調(diào)指出：由于缺乏來自外部的援助，東南亞國家的經(jīng)濟發(fā)展難以維系其保持政治獨立立場，人民也將轉(zhuǎn)向別處。自由政府有消失的危險，這將進一步威脅到該地區(qū)政治上的穩(wěn)定和和平*Office of the Federal Register.PublicPapersofthePresidentsoftheUnitedStates，DwightD.Eisenhower1957.Washington D.C.:United States Government Printing Office,1958.pp.375～376.。從這幾份文件中可以看出，對東南亞的援助被艾森豪威爾政府視為東亞遏制戰(zhàn)略中一種非常重要的政策性手段。

二、 艾森豪威爾政府對東南亞的經(jīng)濟援助

二戰(zhàn)前，除菲律賓外，由于受到該地區(qū)各殖民宗主國的歧視和限制，美國在東南亞經(jīng)濟利益相對有限。從1950年開始，由經(jīng)濟合作署執(zhí)行，美國根據(jù)“中國地區(qū)援助法”(the China Area Aid Act)向緬甸、泰國、印度支那、印尼等國提供經(jīng)濟援助，啟動資金為4 400萬美元，到1951年財年撥款總額為9 800萬美元。從總體上看，1948-1952年，美國對東南亞提供的經(jīng)濟援助非常有限，累計額僅約為1.809億美元，即使從整個遠東地區(qū)來看，美國的援助總額也不到8億美元，不及美國對歐洲援助的12%*John White.AidandSelf-help:AGuidetoOverseasAid.London and Tonbridge:Charles Knight,1973,p.60.。

1953年之后，美國對東南亞地區(qū)援助額急劇增長(見表2)，這種增長直接表明東南亞在美國全球戰(zhàn)略中地位的提升。1953年12月，艾森豪威爾政府在制定第一個共同安全計劃時，針對東南亞地區(qū)提出了專門的援助計劃，指出美國“要幫助自由國家提高抵御來自外部和內(nèi)部共產(chǎn)主義威脅的意志和能力；幫助自由政權(quán)通過自身努力贏得政治和經(jīng)濟穩(wěn)定，并得到自己國家人民的支持；幫助親西方的、獨立的代議制政府發(fā)展自力更生的經(jīng)濟”*FRUS,1952-1954,Vol.I,pp.712～714.。這表明，隨著冷戰(zhàn)形勢日益激烈，美國決策者們在重新評估美國援助戰(zhàn)略時，開始將援助當做一種爭取欠發(fā)達國家的重要經(jīng)濟手段，因為他們意識到冷戰(zhàn)并非在軍事領(lǐng)域的短期競爭，而更是一種在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的長期競爭。

1954年12月，艾森豪威爾提出建立一個特殊的亞洲基金以支援東南亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并請求國會批準10.983億美元的撥款作為對亞洲地區(qū)的經(jīng)濟援助基金。根據(jù)1955年共同安全法案，美國國會于7月批準建立亞洲經(jīng)濟發(fā)展總統(tǒng)基金。該基金撥款總金額為9.51億美元，其中軍事支持基金8億美元，發(fā)展援助資金5 100萬美元，亞洲發(fā)展總統(tǒng)基金1億美元。同年底，以促進私人資本向第三世界提供短期貸款為目的的國際金融公司(IFC)在美國支持下成立，1955年美國對印度支那三國的援助到達了4.03億美元*United Nations.EconomicSurveyofAsiaandtheFarEast,1961.New York:United Nation Publications,1962,p.99.。《1956財政年度的共同防衛(wèi)計劃》表明，美國在亞洲援助總額為10.07億美元，為該計劃美國全球經(jīng)濟援助撥款總額的60%。這些項目包括開發(fā)援助、技術(shù)援助、防衛(wèi)援助以及總統(tǒng)亞洲經(jīng)濟發(fā)展基金項目。其中，有8.51億美元用于對韓國、福摩薩、柬埔寨、老撾和越南等國家和地區(qū)的發(fā)展援助和防衛(wèi)支持，1億美元用于亞洲發(fā)展總統(tǒng)基金，另有0.56億美元撥款用于技術(shù)援助*劉理：《艾森豪威爾政府對亞洲的經(jīng)濟援助政策(1950-1960)》，東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2003年，第172頁。。《1957財政年度的共同防衛(wèi)計劃》又為越南、韓國、福摩薩、柬埔寨、老撾等國家和地區(qū)提供了7.5億美元援助(整個亞洲地區(qū)總經(jīng)濟援助金額為11億美元)*《共同安全法》從1953年初開始執(zhí)行至1961年初為止，共對外提供了總額為521億美元的援助，其中軍事援助和經(jīng)濟援助各占50%，亞洲247億美元。。

注：1.老撾、柬埔寨和南越各自的數(shù)據(jù)在1954年開始統(tǒng)計，之前統(tǒng)計為印度支那總體數(shù)據(jù)；2.Z表示金額低于50萬美元。

根據(jù)表3我們可以計算出這一時期美國對東南亞國家的經(jīng)援總額。在總計26.85億美元的經(jīng)援中，南越占了受援金額的一半多，為14.41億美元；印尼、老撾、泰國、菲律賓和柬埔寨分別為2.91億美元、2.76億美元、2.46億美元、2.23億美元和2.08億美元。

美國對東南亞的經(jīng)濟援助的形式主要有資金援助、技術(shù)援助和糧食援助三種。資金援助分為貸款和贈予，具體形式是提供項目援助、財政援助、商品進口計劃貸款等。技術(shù)援助的目的是通過提供人力培訓(xùn)，推進留學(xué)計劃及提供技術(shù)專家及相關(guān)設(shè)備等途徑，加強和創(chuàng)造教育、政府管理和科技等方面公共機構(gòu)的能力，促進受援國人力資源開發(fā)、轉(zhuǎn)讓及開發(fā)技術(shù)等。1954年7月，美國通過了“農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展及援助法”(簡稱PL480)，這是美國進行農(nóng)產(chǎn)品再分配的重要法案，1959年以后改為“糧食換和平”計劃。按照該法案，美國以優(yōu)惠價格向印尼、南越等東南亞國家出售諸如大米、小麥、棉花等本國“剩余農(nóng)產(chǎn)品”，交易以當?shù)刎泿沤Y(jié)算，收益的主要部分(75%)作為對受援國的貸款或贈予被重新投資于這些東南亞國家*United Nation.EconomicSurveyofAsiaandtheFarEast,1956.New York:United Nation Publications,1957,p.33.。

值得一提的是在這些援助計劃中還有一種美國專門針對不發(fā)達國家的援助計劃——商品進口計劃援助(Commercial Import Program,簡稱CIP)，其基本特征就是美國向受援國提供美元作為其進口美國工業(yè)商品的資金。以南越為例，美國將其對南越提供的美元援助按照官方匯率賣給南越的進口商，被換回的南越貨幣存入一個由美國控制的“對等基金”賬戶，用以支付各種采購支出。其采購商品的90%必須是由雙方協(xié)議規(guī)定的美國商品和物資，如鋼鐵、工業(yè)機械、藥品和酒類等。這樣一方面通過資本商品和原材料的進口，促進了南越工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展；另一方面也通過進口特定的消費品，滿足當?shù)厝嗣竦囊率承枨笠员ＷC他們的生活水準和抑制通貨膨脹。這對于受援國的經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

由于這些援助大多與特定的發(fā)展項目聯(lián)系在一起，因此，在大多數(shù)東南亞國家，大量外部資金的凈流入促進了東南亞國家的資本形成，推動了進口機械和其它用于投資的商品供應(yīng)的擴大?？傮w來說，美國對東南亞的援助不僅有助于東南亞國家彌補持續(xù)增長所需投資和能夠得到的國內(nèi)儲蓄之間的差額，并且有助于維持這些國家和外部世界貿(mào)易的平衡。東南亞國家對美國援助的利用也大大增加了其出口能力。

三、 艾森豪威爾政府對東南亞的軍事援助

艾森豪威爾政府對東南亞軍事援助的開展與印度支那地區(qū)局勢的不斷惡化有關(guān)。在1950年12月公布的NSC68/3號文件的附件中，有一節(jié)專門談到印度支那地區(qū)。美國認為“(印度支那地區(qū))是控制東南亞大陸的關(guān)鍵所在。它的失去標志著對美國及其盟國的重大戰(zhàn)略逆轉(zhuǎn)，同時標志著敵人的政治、經(jīng)濟和軍事力量的巨大增長……為了實現(xiàn)我們的目標，大家公認在那個地區(qū)必須發(fā)展一支強大的民族主義的反共的對抗力量……這些政府必須以每一種可能的方式在政治、經(jīng)濟和軍事上得到支持和加強……美國的‘印度支那軍事援助計劃’旨在為這三個國家組建國家軍隊、國家衛(wèi)隊和警察部隊，并且為法蘭西聯(lián)邦的軍隊提供美國的軍事裝備”*FRUS,1950,Vol.I，pp.432～461.。

1954年奠邊府戰(zhàn)役的失利使得法軍的斗志被完全擊潰，美國對印支地區(qū)的介入也隨著法國在印度支那軍事處境的惡化而越來越加深。為了挽回已經(jīng)岌岌可危的東南亞及整個遠東，1954年3月杜勒斯發(fā)表演說，倡議為了抵制共產(chǎn)主義的擴張，應(yīng)在東南亞采取“聯(lián)合行動”*FRUS,1952-1954,Vol.XIII,part1，pp.1181～1182.。1955年9月，由美、英、法等八國簽訂的《東南亞條約》正式生效，柬埔寨、老撾和南越被指定為條約的保護區(qū)。如表4所示，美國從1956年開始為這三國提供軍事援助，總援助金額分別是7 630萬美元、10 770萬美元和59 120萬美元。特別是南越，1956和1957財政年度，美國對其軍事援助分別高達1.67億美元和1.10億美元，占南越防御預(yù)算的2/3以上。

1956年9月3日，美國國家安全委員會出臺了NSC5612/1文件，指出美國在東南亞的基本目標是：“防止東南亞國家進入或在經(jīng)濟上依賴共產(chǎn)黨集團；幫助他們發(fā)展成為穩(wěn)定、自由的代議制政府并有意愿及能力抵抗內(nèi)外共產(chǎn)主義的進攻”。美國要幫助南越“建立一個強大穩(wěn)定且符合憲法的政府”，還要幫助它“建設(shè)自己的武裝與獨立的后勤、行政勤務(wù)系統(tǒng)，以確保其內(nèi)部安全，并有能力在越盟進攻初期實施有效抵抗”*NSC5612/1,U.S.PolicyinMainlandSoutheastAsia,September 5,1956,DNSA,Document Number:PD00481.。這一政策標志著東南亞地區(qū)合作及軍事防務(wù)構(gòu)想的基本確立，它深刻影響著美國對東南亞的援助政策，并成為美國在東亞遏制共產(chǎn)主義的重要構(gòu)想之一。美國不僅為吳庭艷政權(quán)提供了絕大部分財政來源，還在1956年4月之后接替法國，通過軍事援助和美式訓(xùn)練，完全承擔起訓(xùn)練南越軍隊的責任。

注：日內(nèi)瓦會議后，美國對印度支那的軍事援助分散體現(xiàn)在對柬埔寨、老撾和南越三國的援助中。

1957年1月，艾森豪威爾連任總統(tǒng)后，在對外援助政策上的第一個舉措是變更“共同安全計劃”的結(jié)構(gòu)。根據(jù)美國外援的目的，對外援助的內(nèi)容被嚴格區(qū)分開來，被分為三項：軍事援助、經(jīng)濟發(fā)展援助與技術(shù)合作以及緊急援助*PublicPapersofthePresidentsoftheUnitedStates1957.Washington D.C.:United States Government Printing Office,1958,p.372.。對于美國軍事援助的標準和規(guī)模，政府內(nèi)部存在兩種意見，一種是多數(shù)意見，主張“在必要的限度內(nèi)，通過軍事、補給援助及其他措施，幫助亞洲‘自由國家’維持適當?shù)能娛铝α?。這種軍事力量：(1)將維護內(nèi)部安全并能發(fā)現(xiàn)和拖延共產(chǎn)黨的‘侵略’；(2)與美國及其他盟國的軍事力量一起，能夠應(yīng)付并最終阻止共產(chǎn)黨的‘侵略’?！绷硪环N是財政部和預(yù)算局的聯(lián)合意見，與前一種意見相比所不同的是，附加了一個限制條件，即“這些國家自衛(wèi)能力的提高，以及為該地區(qū)的集體軍事力量作出適當貢獻，都應(yīng)有助于維護美國的安全”。艾森豪威爾不同意為美國的援助政策附加過多的限制條件，他認為“軍事援助是美國最重要的計劃”，為了做到這一點，不惜以減少其他開支為代價*FRUS,1958-1960,Vol.XVI，1959,p.115.。

四、 對艾森豪威爾政府對東南亞援助政策的分析和評估

艾森豪威爾時期對外援助政策有幾個特點是值得重視的：首先，它是美國東亞遏制戰(zhàn)略開始重視整體性的階段，作為美國東亞政策的一個分支，美國對東南亞援助政策的制定必然會受到以遏制中國為核心的東亞冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的影響，其實施反過來也必然作用于遏制戰(zhàn)略；其次，它是美國逐步取代法國，逐漸卷入南越事務(wù)直至陷入越南戰(zhàn)爭泥沼的轉(zhuǎn)折時期，這一情況決定了軍事援助在援助體系所占比例呈現(xiàn)出跟其他地區(qū)不同的特征；最后，它也是美國對外援助制度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從以軍事援助為主到以經(jīng)濟援助為主并走向制度化的過渡時期，經(jīng)濟援助也日益被強調(diào)。我們通過對援助政策在遏制戰(zhàn)略中的地位、援助對象分析、軍援與經(jīng)援關(guān)系分析、援助目標與實際效果分析等角度考察艾森豪威爾東南亞援助政策，也可以從側(cè)面印證上述幾個特征。

1.關(guān)于援助政策在遏制戰(zhàn)略中的地位，由于此時期美國尚未全面介入越南事務(wù)，軍事手段尚未被過分強調(diào)，對外援助是艾森豪威爾政府遏制共產(chǎn)主義在東南亞影響擴大的最重要的政策性工具之一。

艾森豪威爾時期，是美國開始全面卷入大陸東南亞事務(wù)，直至最終陷入越南戰(zhàn)爭泥沼的關(guān)鍵時期。然而，相比于肯尼迪政府和約翰遜政府，艾森豪威爾政府的大陸東南亞政策還是較為冷靜克制的，這可以從NSC5612號文件的討論過程中看得出來。1956年8月30日，在關(guān)于NSC5612/1號文件的討論會上，爭論最激烈的問題便是美國在什么條件下需要動用軍事力量干涉東南亞大陸。參謀長聯(lián)席會議主張，為了贏得主動權(quán)，使總統(tǒng)擁有更大的行動自由度，應(yīng)該在危機發(fā)生之前就申請國會授權(quán)。而艾森豪威爾總統(tǒng)反對這樣擴大總統(tǒng)權(quán)限，他強調(diào)除非共產(chǎn)黨的侵略直接威脅到了美國安全，否則必須在危機發(fā)生后才去申請國會授權(quán)，而后才能進行軍事干涉*FRUS,1955-1957,Vol.XXI.1956,pp.240～252.。從9月5日正式批準的NSC5612/1號文件來看，美國決策者認為共產(chǎn)主義國家最有可能進行的是對東南亞地區(qū)的政治經(jīng)濟滲透，而非中國對南越發(fā)動公開“侵略”或進行軍事顛覆。

這一認識在艾森豪威爾第二任期內(nèi)也沒有改變。1959年8月5日，艾森豪威爾政府制定的最后一個國家基本安全政策文件NSC5906/1號文件中指出，“由美國發(fā)動一場以削弱蘇聯(lián)或中國共產(chǎn)黨的軍事力量為目標的預(yù)防性戰(zhàn)爭，無論是對于美國還是對美國的盟友而言，都是不可接受的?！痹谶@種情況下，對付蘇、中威脅的基本原則之一是“在美蘇處于相對核均勢，以及蘇聯(lián)和中國的政治、經(jīng)濟侵略性顯著增強的情況下，把遏制政策的重點放在非軍事手段上?！?FRUS,1958-1960,Vol.III.1959,pp.292～295.9月25日，題為《美國的遠東政策》的NSC5913/1號文件更加強調(diào)了“中國威脅”中的經(jīng)濟性質(zhì)：“中國經(jīng)濟發(fā)展的速度可能會超過除日本以外的其他亞洲‘自由國家’，這將對亞洲非社會主義國家和地區(qū)的政治立場產(chǎn)生深刻影響?！痹谶@種情況下，幫助亞洲自由國家發(fā)展經(jīng)濟并構(gòu)建穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)，是對付“中國威脅”的主要手段*NSC5913/1,U.S.PolicyintheFarEast,September25,1959,DDRS,Document Number:CK3100267911.。這說明美國仍把經(jīng)濟競爭及由此帶來的政治影響當成這一時期亞洲冷戰(zhàn)的主要形式，軍事力量起到的只是威懾作用*也有學(xué)者指出艾森豪威爾時期冷戰(zhàn)的方式是總體戰(zhàn)，在其任內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展、外交、文化、技術(shù)、宗教甚至民眾，都被當成冷戰(zhàn)的武器。參見Kenneth Alan Osgood.TotalColdWar:UnitedStatesPropagandaintheFreeWorld,1953-1960.Dissertation,University of California,Santa Barbara,2002.。美國對東南亞政策的底線還是避免美國對東南亞直接的軍事介入。艾森豪威爾政府的這些基本認識決定了對外援助成為此時期遏制共產(chǎn)主義在東南亞影響擴大的最重要的政策性工具之一。

2.從受援對象國來看，這時期美國對東南亞援助的戰(zhàn)略責任迫使美國將對外援助的經(jīng)濟、軍事和政治目的結(jié)合在一起，從而具有濃厚的意識形態(tài)色彩。但與此時期美國對東南亞政策仍具有一定靈活性相匹配的是，美國在東南亞的援助盡管優(yōu)先次序側(cè)重于印支三國、巴基斯坦、泰國、菲律賓這些東南亞條約組織成員國，仍還有部分援助流向印尼和緬甸這類中立主義國家。

關(guān)于援助對象，曾被爭議的一個問題是，美國是否應(yīng)該在援助方面給與和美國一起抗擊共產(chǎn)主義的盟友更多優(yōu)惠和更多援助？*JCSViewsonU.S.PolicyinMainlandSoutheastAsia,August 24,1956,DDRS,Document Number:CK3100247338.經(jīng)過討論后，美國政策制定者認為，美國在東南亞的根本利益在于對于這些國家能抵抗住中蘇同盟日益加強的政治、經(jīng)濟攻勢，保持本國的政治獨立與穩(wěn)定及經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，在提供援助的基本原則上， NSC5612/1號文件既反映了美國把外援作為一種政策工具的傳統(tǒng)立場，也反映了美國對中立主義國家的新政策。其中指出美國承認各國有權(quán)出于對自身利益的考量來選擇本國的發(fā)展道路，并決定是否與美國結(jié)盟。美國不應(yīng)采取施壓的方式迫使他國與美國結(jié)盟。即使不與美國結(jié)盟，美國也應(yīng)在這些國家保持自身真正獨立的情況下給與這些國家相應(yīng)的支持和幫助*NSC5612/1，U.S.PolicyinMainlandSoutheastAsia,September 5,1956,DNSA,Document Number:PD00481.。也就是說，美國并不特別把這些國家是否與美國結(jié)盟作為施予援助的前提條件。

3.從軍事援助和經(jīng)濟援助的比例關(guān)系看，美國對東南亞援助呈現(xiàn)出與其它地區(qū)較大的差異性，這與美國逐步介入南越事務(wù)息息相關(guān)。

從艾森豪威爾第二任期開始，美國在世界范圍內(nèi)的援助政策越來越強調(diào)從“軍事援助優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟援助優(yōu)先”。為了適應(yīng)美蘇爭奪第三世界的新形勢，1957年5月24日，美國國家安全委員會審議通過了關(guān)于國家基本安全政策的NSC5707/8號文件，首次提出將軍事援助優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟援助優(yōu)先的問題。這在美國外援歷史上是一個重要的轉(zhuǎn)折。自朝鮮戰(zhàn)爭以來，美國的對外援助中軍事援助的比重大幅度增加，由1950年的19.6%上升為1951年55.0%，1956年之前這個比例大致維持在50%左右*USAID,U.S.OverseasLoansandGrants:ObligationsandLoanAuthorizations,July1,1945—September30,2006(Greenbook).(Washington,D.C.,2007),http://qesdb.usaid.gov/gbk/index.html.，并且1951年通過的“共同安全法”規(guī)定經(jīng)濟援助只提供使用于那些直接加強和支持軍事力量的項目中。艾森豪威爾第二任期內(nèi)這一政策開始改變，軍事援助的比例開始降至40%左右，軍事援助和經(jīng)濟援助開始被嚴格區(qū)分開來。

然而，“經(jīng)濟援助優(yōu)先”這一調(diào)整在東南亞地區(qū)沒有體現(xiàn)出來。從表5可以看出，1956年之后，美國對所有MSP國家的軍事援助在不斷減少，而經(jīng)濟援助比例上升。但在東南亞，美國軍事援助占總援助的比例有所上升并維持在一定的比例，從1955年的33%上升到1956年的41%，并且在之后的歷年大體維持在40%以上(1957年38%，1958年46%，1959年44%，1960年44%，1961年41%)。與此同時，美國對東南亞經(jīng)濟援助的總額卻是在縮減的*關(guān)于美國對遠東援助的數(shù)據(jù)統(tǒng)計里還包括美國對日本、韓國及臺灣地區(qū)的援助。美國對日本和韓國的經(jīng)濟援助和軍事援助在1956年后均呈下降趨勢，1956年后美國對臺灣地區(qū)的軍事援助下降而經(jīng)濟援助數(shù)額有所增加。這三個國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)刨除之后并不影響本文的結(jié)論，即美國對東南亞的軍事援助在1956年后增加而經(jīng)濟援助有所減少。。這種比例關(guān)系與美國介入越南事務(wù)息息相關(guān)。

4.從援助目標及實際效果來看，美國對東南亞軍事援助是為了提升東南亞國家的防御能力，并使美國易于獲得在該地區(qū)的軍事基地；經(jīng)濟援助是為了促進東南亞地區(qū)國家經(jīng)濟穩(wěn)定，提高這些國家抵御共產(chǎn)主義滲透的能力，兼改善美國在東南亞地區(qū)的貿(mào)易狀況，增強美國的原材料來源地供應(yīng)*United Nations.EconomicSurveyofAsiaandtheFarEast.1954,New York:United Nation Publications 1955，p.28.。兩者的目的是統(tǒng)一于美國東亞遏制戰(zhàn)略的，而且兩者在目標和實際效果上存在一定重迭性。

美國對東南亞的軍事援助標志著美國開始較深入地卷入東南亞事務(wù)，特別是在南越，美國在1956年后開始通過軍事援助和美式訓(xùn)練，承擔起訓(xùn)練南越軍的責任，并推動形成了東南亞地區(qū)合作及軍事防務(wù)構(gòu)想。1961年美國政策規(guī)劃署的一份報告對美國對外軍事援助政策和計劃的效率和最優(yōu)目標進行了總結(jié)分析。認為二戰(zhàn)以來的經(jīng)驗表明，美國軍事援助也達到了各種非軍事的目的，即便是純粹的軍事回報在性質(zhì)和數(shù)量上也因國家的不同而差異很大。這份報告將美國軍事援助的非北約成員的受援國分為三個總體類別，認為過分強調(diào)常規(guī)軍事標準在一定程度上造成了美國的軍事援助計劃比較忽視援助非北約成員國應(yīng)對一切內(nèi)部安全問題的必要性。在大多數(shù)地區(qū)里，政治和經(jīng)濟手段是永久解決內(nèi)部安全問題所必需的，因此，援助計劃的軍事方面必需因此量體裁衣，而且往往服從于它們?！皬拿绹慕嵌葋砜?，在純粹的軍事要求沒有超越或服從政治要求的所有情況下，美國軍事援助計劃主要導(dǎo)向應(yīng)該在特定國家里實現(xiàn)美國的經(jīng)濟、社會和政治目標。”*FRUS,1961-1963,Vol.IX.foreigneconomicpolicy.document 84,http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/frus/frus61-63ix/06_Section_6.html.2015-05-02.這說明軍事援助和經(jīng)濟援助的效果具有某種重迭性。

從經(jīng)濟援助效果看，二戰(zhàn)后至70年代，作為東南亞最重要的援助來源國，美國向該地區(qū)提供了巨額資本和技術(shù)援助，這對東南亞國家的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。

20世紀40年代末到60年代，資本在經(jīng)濟發(fā)展理論中占據(jù)著核心的地位。當時主流的經(jīng)濟學(xué)理論，如哈羅德-多馬模型、“兩缺口模型”等認為，在解決發(fā)展中國家的發(fā)展路徑問題上，首要解決的應(yīng)該是資本稀缺問題，而大量外部援助的流入，有助于解決這一問題*德懷特·H.波金斯等：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》，黃衛(wèi)平等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年，第37頁。。外部援助不僅有利于東南亞國家彌補持續(xù)增長所需投資和能夠得到的國內(nèi)儲蓄之間的差額，而且還有助于保持它們與外部世界交易的平衡。1956-1960年外部長期資本和官方贈款資金的凈流入，占到了菲律賓、泰國和緬甸等國家國內(nèi)資本形成總值的15%以上。外部資金不僅在這些國家的資本形成中占有很高的比例，而且同一時期外部長期資本差不多站到了GNP的2%以上*United Nations.EconomicBulletinforAsiaandtheFarEast,Vol.13,No.3.New York:United Nation Publications,1962,p.64.。以泰國為例，1950-1960年泰國接受的外部援助占到GNP的2.5%*Bunchana Atthakor.“A Decade of Economic Development”,FarEasternEconomicReview,1961,32,p.597.。1954年日內(nèi)瓦協(xié)定簽訂以后，美國對印支三國的援助大幅度增加，1955年，美國對這三國的援助達到15億美元。美國的援助在印度支那三國發(fā)揮了極其重要的作用，除了為其提供重要的防御支出之外，也為其經(jīng)濟發(fā)展提供了資本，同時通過彌補其入超而有助于平衡其供需關(guān)系。

然而，必須看到的是，美國的這些做法也導(dǎo)致一些國家和地區(qū)對美國援助嚴重依賴。以南越為例，20世紀50年代中期以后，南越逐漸成為美國在東南亞地區(qū)政策的焦點。1954-1961年初，艾森豪威爾政府對南越政權(quán)的援助價值總額超過了20億美元，南越成為全球范圍內(nèi)美國對外援助的第五大受援國*在約翰遜上臺后，南越成為世界上接受美國經(jīng)濟援助最多的國家。參見Mark T.Berger.TheBattleforAsia:FromDecolonizationtoGlobalization.London:RoutledgeCurzon,2004，p.235.。對南越援助中直接用于軍事目的的援助占美國援助的78%，剩下的22%援助中的大部分用于修筑具有戰(zhàn)略意義的公路，建立和維持南越的警察、特務(wù)和官員體系等*Frances FitzGerakl.FireintheLaketheVietnameseandtheAmericansinVietnam.Boston:Little Brown,1972,p.452.。這些援助使得一定時期南越在農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療等方面取得了一定的發(fā)展。據(jù)保守估計，1955年后的20年時間里，美國對南越的經(jīng)濟援助平均約占南越GNP的1/4,南越幾乎全部的經(jīng)濟增長都可以歸因于美國的援助，而不是歸因于其國內(nèi)的經(jīng)濟狀況(如經(jīng)濟發(fā)展)。如果失去美國的援助，南越的整體經(jīng)濟增長將非常微弱*Douglas C.Dacy.ForeignAid,WarandEconomicDevelopment:SouthVietnam,1955-1975.London:Cambridge University Press,1986, p.70.。

此外，尚存在許多影響美援效果的因素。這一時期中蘇在科技、軍事和經(jīng)濟等方面的巨大成就、中國和平共處外交思想的宣傳、亞洲人民對于核戰(zhàn)爭的憂慮及對本國經(jīng)濟社會問題更感興趣等因素，使得美國推行的集體安全體系在東南亞不少國家和地區(qū)并不太受關(guān)注。況且，社會主義國家的援助速度快、優(yōu)惠多及無附加條件，而美國的援助控制嚴格、程序復(fù)雜，在資金使用方面還有著諸多限制和監(jiān)督條款，這使得東南亞許多國家更愿意接受社會主義國家的援助，相信他們能控制所謂的共產(chǎn)主義滲透。在這種情況下，美國援助實際發(fā)揮的政治效果便要大打折扣了*OCBReportof5/28/58onU.S.PolicyinMainlandSoutheastAsia(NSC5612/1 and NSC5809),May 28,1958,DDRS,Document Number:CK3100122196.。

●作者地址：徐建華，深圳大學(xué)國際化發(fā)展戰(zhàn)略研究中心；廣東 深圳 518052。Email:jhxu_ww@163.com。

The U.S.Aid Policy of Eisenhower Administration in Southeast Asia

XuJianhua(Shenzhen University)

Abstract:The focus of the U.S.containment strategy shifted to Asia significantly in Eisenhower era.The overall risk of war had been reduced gradually and the government avoided direct military intervention in this area.The political and economic means became the preferred option to fight against Communism infiltration in Southeast Asia.Aids became the most important policy tool of American Containment Strategy.The aids were mainly concentrated in the Southeast Asia Treaty Organization member countries,but also flew to some neutral countries.It was very different with the aid to Europe in terms of proportion of economic aid and military assistance.

Key words:U.S.;Eisenhower; Aid Policy; Southeast Asia

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.04.015

基金項目：●國家社會科學(xué)規(guī)劃基金青年項目(13CSS030)；深圳大學(xué)專項資助項目(16MSZX05)
●責任編輯：桂莉◆