從“十三五”規(guī)劃綱要看草原保護(hù)建設(shè)主要任務(wù)

文│劉加文（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心副主任）

從“十三五”規(guī)劃綱要看草原保護(hù)建設(shè)主要任務(wù)

文│劉加文（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心副主任）

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）日前頒布?！毒V要》明確了“十三五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)，繪就了未來(lái)五年中國(guó)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖?！毒V要》把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，在準(zhǔn)確把握我國(guó)生態(tài)保護(hù)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，明確了未來(lái)五年加快改善生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略目標(biāo)及措施，這對(duì)草原保護(hù)建設(shè)工作提出了新的任務(wù)。

一、堅(jiān)持綠色發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：生態(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)失之難存。節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策?！毒V要》提出了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為重點(diǎn)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國(guó)家富強(qiáng)、中國(guó)美麗。《綱要》著重從加快改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、健全生態(tài)安全保障機(jī)制、積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化等方面明確了未來(lái)五年生態(tài)保護(hù)工作的重點(diǎn)。

“十二五”以來(lái)，我國(guó)采取了一系列草原保護(hù)建設(shè)措施，健全完善草原法規(guī)、實(shí)施草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策、開(kāi)展重大生態(tài)工程建設(shè)、推行草原合理利用制度、推進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，草原局部生態(tài)狀況呈現(xiàn)改善的良好勢(shì)頭。但是，我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)仍未得到根本遏制，草原退化沙化、質(zhì)量下降、生產(chǎn)能力降低、面積持續(xù)萎縮等問(wèn)題非常突出，生物多樣性也面臨較大威脅，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家生態(tài)安全。

占國(guó)土面積2/5的草原，是我國(guó)面積最大的生態(tài)安全屏障。草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有沒(méi)有改善，是判斷綠色發(fā)展水平是否提升的重要標(biāo)志之一，是實(shí)現(xiàn)未來(lái)五年“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)的關(guān)鍵性指標(biāo)?！笆濉笔遣菰Ｗo(hù)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，全社會(huì)必須充分認(rèn)識(shí)草原在生態(tài)文明建設(shè)中的特殊地位與重要作用，要按照《綱要》的要求，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待草原生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)，要突出觀念更新、政策創(chuàng)建、機(jī)制創(chuàng)新、工作落實(shí)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)決摒棄損害甚至破壞草原生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式和做法，決不以犧牲草原生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)一地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，努力扭轉(zhuǎn)草原生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)，讓良好的草原生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長(zhǎng)點(diǎn)，讓中華大地天更藍(lán)、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美，走向生態(tài)文明新時(shí)代。

二、堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)

尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然是最基本的生態(tài)文明理念?！毒V要》提出，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，筑牢生態(tài)安全屏障。擴(kuò)大退耕還林還草，保護(hù)治理草原生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)禁牧休牧輪牧和天然草原退牧還草，加強(qiáng)“三化”草原治理，草原植被綜合蓋度達(dá)到56%。推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。繼續(xù)實(shí)施京津風(fēng)沙源治理二期工程。建立沙化土地封禁保護(hù)制度。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，為加強(qiáng)對(duì)“三化”草原治理，修復(fù)草原生態(tài)，國(guó)家先后在草原地區(qū)實(shí)施了退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、草原生態(tài)移民、草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等重大工程及政策。2000年至今，國(guó)家對(duì)草原保護(hù)建設(shè)的投入1300億元，其中，“十二五”期間1018億元。在政策及項(xiàng)目的推動(dòng)下，2015年全國(guó)禁牧休牧輪牧草原面積1.62億公頃，約占全國(guó)草原面積的41.3%；草原綜合植被蓋度達(dá)到54%，較2011年提高3個(gè)百分點(diǎn)。

但也要看到，我國(guó)草原欠債太多，威脅草原生態(tài)的各種不利因素還依然存在，加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)、修復(fù)草原生態(tài)任務(wù)十分艱巨而復(fù)雜。全國(guó)還有大部分草原沒(méi)有做到科學(xué)利用，禁牧休牧輪牧制度尚未普遍落實(shí)；已經(jīng)落實(shí)的草原還存在配套政策不完善、監(jiān)督管理措施跟不上、禁牧休牧輪牧實(shí)際效果不理想等突出問(wèn)題；少數(shù)地區(qū)牲畜超載以及偷牧、搶牧、濫牧現(xiàn)象還很普遍。

科學(xué)合理利用是保護(hù)草原、修復(fù)生態(tài)的最好方式?！笆濉逼陂g，要以《綱要》為引導(dǎo)，以“三化”草原為主攻對(duì)象，以退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等工程及政策為重要抓手，在不斷擴(kuò)大禁牧休牧輪牧草原覆蓋面的同時(shí)，更加注重提高草原利用制度的落實(shí)效果，讓草原禁得住、休得了、平衡得好，促進(jìn)以草定畜、以畜量草、草畜平衡、草畜協(xié)同發(fā)展。合理布局草原圍欄和退化草原補(bǔ)播、改良，恢復(fù)天然草原生態(tài)和生物多樣性。推進(jìn)退耕還草，開(kāi)展毒害草、黑土灘和農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理。積極參與長(zhǎng)江綠色生態(tài)廊道建設(shè)，充分發(fā)揮草地在增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、保持水土等方面的獨(dú)特生態(tài)功能優(yōu)勢(shì)。

三、劃定生態(tài)紅線，建立草原總量管理制度

《綱要》明確提出，要落實(shí)生態(tài)空間用途管制，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。要建立森林、草原、濕地總量管理制度。設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。建立國(guó)家公園體制和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。加快建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善財(cái)政支持與生態(tài)保護(hù)成效掛鉤機(jī)制。研究建立生態(tài)價(jià)值評(píng)估制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立健全生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和賠償制度。

草原地區(qū)當(dāng)前最突出的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾日趨激烈。草原開(kāi)墾種地現(xiàn)象嚴(yán)重，工業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)、礦藏開(kāi)采等占用大量草原，草原被不斷蠶食?！捌ぶ淮?，毛將焉附”，面積減少是對(duì)草原生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的最大威脅。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)草原面積持續(xù)下降，年均減少數(shù)十萬(wàn)公頃；內(nèi)蒙古自治區(qū)草原減少1000多萬(wàn)公頃，黑龍江省草原面積減少2/3。草原監(jiān)督執(zhí)法體系薄弱，執(zhí)法工作受外部環(huán)境的干擾阻力較大，有法不依、有法難依現(xiàn)象十分突出。

生態(tài)紅線是綠色發(fā)展的保障線、生態(tài)安全的警戒線；實(shí)行草原總量管理可以從根子上預(yù)防和限制各類(lèi)不合理的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境以及功能的破壞，進(jìn)而妥善處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。根據(jù)《綱要》要求，“十三五”期間，要大力推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域草原生態(tài)紅線的劃定，研究制訂草原生態(tài)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范，制定生態(tài)紅線管理制度。加快開(kāi)展草原調(diào)查，徹底摸清全國(guó)及省、地、縣草原的基本現(xiàn)狀，為劃定生態(tài)紅線、實(shí)施草原總量管理提供準(zhǔn)確的本底資料。加強(qiáng)相關(guān)支撐理論技術(shù)研究，積極開(kāi)展草原生態(tài)價(jià)值評(píng)估。大力推進(jìn)草原自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。加大草原生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)力度，完善草原生態(tài)補(bǔ)償政策，著力構(gòu)建與草原生態(tài)保護(hù)成效掛鉤的機(jī)制。積極爭(zhēng)取創(chuàng)建國(guó)家草原生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，摸索好的制度，積累生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。大力推進(jìn)以草原生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)的國(guó)家公園建設(shè)。重視草原監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，不斷完善草原資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

四、完善發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系

《綱要》強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，全面完成農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地確權(quán)登記頒證。加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。以發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織方式，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。扶持發(fā)展種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展。

目前，我國(guó)草原承包面積2.87億公頃，約占全國(guó)草原總面積的72%。從已承包的草原來(lái)看，到戶率低、聯(lián)戶混牧、面積不準(zhǔn)、四至不清、承包不實(shí)以及證、賬、地不相符等問(wèn)題比較突出。北方地區(qū)仍有大量草原沒(méi)有承包；南方地區(qū)有約10億畝草山、草坡，大多沒(méi)有進(jìn)行承包。全國(guó)草原確權(quán)承包登記工作進(jìn)展緩慢。草原畜牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平低，大多仍是家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，與市場(chǎng)聯(lián)結(jié)也不夠緊密。

完善發(fā)展機(jī)制、構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代草業(yè)的重要基礎(chǔ)。“十三五”期間，必須大力推進(jìn)草原確權(quán)承包登記工作，要在明晰草原所有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上，將草原的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正落實(shí)到戶。依法、依權(quán)限對(duì)擁有草原所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體進(jìn)行登記，做到登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤，圖、表、冊(cè)一致，人、地、證相符。要在依法進(jìn)行勘界、登記的基礎(chǔ)上，核發(fā)規(guī)范的草原所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。依法推進(jìn)草原經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極開(kāi)展承包草原的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，大力發(fā)展多種形式的草原適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加快構(gòu)建以牧戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的草業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，大力培育家庭牧場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶、草業(yè)合作社、草業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體。

五、發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)，統(tǒng)籌新型農(nóng)牧業(yè)關(guān)系

《綱要》特別提出要發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)，這在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃中是首次，充分顯示出國(guó)家對(duì)草業(yè)的高度重視?！毒V要》指出，分區(qū)域推進(jìn)現(xiàn)代草業(yè)和草食畜牧業(yè)發(fā)展，推廣糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式，發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體發(fā)展；大力發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，開(kāi)展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，加強(qiáng)東北黑土地保護(hù)，在生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)；推廣旱作農(nóng)業(yè)。

中國(guó)是一個(gè)草原大國(guó)，但草業(yè)發(fā)展卻很落后。優(yōu)良牧草種植、加工、貿(mào)易水平都很低，草種大量依賴進(jìn)口，草業(yè)產(chǎn)業(yè)化才剛剛起步。草地畜牧業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)粗放，集約化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化水平不高，牛羊等草食家畜產(chǎn)品人均占有量還很低。種養(yǎng)加一體發(fā)展水平低，糧經(jīng)飼“三元種植”模式推進(jìn)緩慢，牧草種植在旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)中還會(huì)受到應(yīng)有的重視，以草肥田的理念被長(zhǎng)期拋棄，重糧輕草、墾草種地現(xiàn)象十分普遍。

根據(jù)《綱要》要求，發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)是我國(guó)“十三五”期間的一個(gè)重要目標(biāo)任務(wù)。要加快轉(zhuǎn)變草業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代草業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高草業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的草業(yè)現(xiàn)代化道路。要提高牧草生產(chǎn)能力，充分利用國(guó)家開(kāi)展糧改飼試點(diǎn)、草牧業(yè)試點(diǎn)、推廣旱作農(nóng)業(yè)、開(kāi)展東北黑土地保護(hù)和耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的有利契機(jī)，大力推進(jìn)“引草入田”，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)人工飼草料種植，建立一批高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的飼草料基地。大力發(fā)展草產(chǎn)品加工業(yè)，提高草產(chǎn)品附加值和貿(mào)易水平，增強(qiáng)草業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。提高草產(chǎn)品的“過(guò)腹”轉(zhuǎn)化能力，積極推廣種養(yǎng)結(jié)合模式，強(qiáng)化先進(jìn)實(shí)用養(yǎng)殖技術(shù)的技術(shù)應(yīng)用，大力發(fā)展草食畜牧業(yè)，提高牛羊等草食畜產(chǎn)品的生產(chǎn)能力和保障水平。發(fā)展草種業(yè)，加快國(guó)家級(jí)育制種基地和區(qū)域性良種繁育基地建設(shè)，提高國(guó)產(chǎn)牧草良種化水平和供給能力。推進(jìn)貧困地區(qū)草業(yè)發(fā)展，發(fā)揮草業(yè)在特色產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧方面的積極作用。健全現(xiàn)代草業(yè)科技創(chuàng)新推廣體系，加快推進(jìn)草業(yè)機(jī)械化，加強(qiáng)草業(yè)與信息技術(shù)融合，發(fā)展智慧草業(yè)，提高草業(yè)生產(chǎn)力水平。