出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性分析

許　軍

(陜西師范大學(xué) 法律系, 陜西 西安　710062)

?

【法學(xué)研究】

出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性分析

許軍

(陜西師范大學(xué) 法律系, 陜西 西安710062)

出租汽車牌照作為出租汽車經(jīng)營權(quán)的客體,一方面,與物權(quán)法上的財產(chǎn)或物同樣具有客觀實(shí)在性、稀缺性、特定性與可轉(zhuǎn)讓性等特征;另一方面,它又具有政府管制性、行政特許性與功能復(fù)合性等新的特征。針對出租汽車牌照這種財產(chǎn),政府管制性與行政特許性在功能、性質(zhì)、主體等方面存在明顯差異。正確理解出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性,有助于強(qiáng)化出租汽車經(jīng)營權(quán)的理論基礎(chǔ)。

客觀實(shí)在性;稀缺性;政府管制性;行政特許性

近年來,我國各地頻頻發(fā)生的“罷運(yùn)”或“停運(yùn)”等出租汽車行業(yè)亂象,表明現(xiàn)行的法律調(diào)整機(jī)制存在重大偏差。這些法律規(guī)范側(cè)重于治理出租汽車經(jīng)營行為本身。然而,依據(jù)法律關(guān)系要素理論,行為僅僅是諸要素之一,屬于法律關(guān)系的發(fā)生原因[1](P137)。而作為法律關(guān)系的其他要素,尤其是客體,因?yàn)槠湟饬x重大,“可以決定法律關(guān)系的性質(zhì)、發(fā)生的程序以及訴訟管轄和法律適用”[2](P193),更有研究的必要。出租汽車牌照,作為出租汽車經(jīng)營權(quán)的客體[3](P223),其本質(zhì)與民法上的財產(chǎn)的含義有何相同之處?又有何新特點(diǎn)?本文擬分析這些問題,以力求完善出租汽車經(jīng)營權(quán)的理論基礎(chǔ)。

一、財產(chǎn)的含義

財產(chǎn)一詞,廣泛涉及政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)、社會等諸多學(xué)科領(lǐng)域,其法律概念和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念常有歧義[4](P64)。本文無意再徒增繁擾,而是將其限定于民法領(lǐng)域之中。

民法領(lǐng)域中的財產(chǎn)在外延方面至少存在廣狹差異。廣義而言,它是與人身關(guān)系相對應(yīng)的一個概念,泛指一切具有經(jīng)濟(jì)價值的客體,包括一切物(動產(chǎn)、不動產(chǎn))和一切財產(chǎn)性權(quán)利,例如《繼承法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《擔(dān)保法》等法律中的財產(chǎn),正是在此意義上使用的。廣義的財產(chǎn),因?yàn)橛羞`于大陸法系追求法律關(guān)系諸要素彼此區(qū)分的思維方法與立法技術(shù),特別是可能導(dǎo)致“所有權(quán)概念本身將陷于自相矛盾與模糊不清的狀態(tài)”[5](P400),因此,僅僅在特定場合適用。狹義而言,財產(chǎn)含義是在物權(quán)法語境中與“物”的概念的對比與沖撞中予以解釋的。對此,有的觀點(diǎn)認(rèn)為財產(chǎn)是物的下位概念[6](P181),有的觀點(diǎn)則認(rèn)為財產(chǎn)是物的上位概念[7](P267),這些分歧的實(shí)質(zhì)是無形物(無體物)是否屬于物?有學(xué)者堅稱物僅指有體物[8](P209),而且有體物還被限定于所有權(quán)的客體[9](P22)。而更多的學(xué)者則認(rèn)為,物與財產(chǎn)含義基本相同,包括無體物在內(nèi)[6] (P181)[10] (P104) [11] (P238)。本文也在這一意義上使用“財產(chǎn)”一詞,即它與“物”為同一概念,屬于普遍意義上的物權(quán)客體范疇。

雖然對于財產(chǎn)的外延，學(xué)者理解尚有分歧,但是,對于財產(chǎn)的內(nèi)涵,民法理論并不存在爭議。據(jù)學(xué)者不完全統(tǒng)計,我國民法學(xué)界對物的定義共有15種[12](P63-64),雖然措辭各有不同,但是實(shí)質(zhì)內(nèi)容則不存在根本分歧,基本上集中概括為“客觀實(shí)在性”(即“存在于人身以外”或“外在于人和人的行為”等表述)、“效用性”(即“能夠滿足人的一定的社會需要”等表述)、“支配性”(即“能夠?yàn)槿肆λ刂苹蛑洹薄澳軌蚧蜻m合為人所控制”“特定性與獨(dú)立性”等表述)。另外,還有學(xué)者借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論成果，賦予財產(chǎn)以“稀缺性”“可轉(zhuǎn)讓性”等特征[10](P106)。財產(chǎn)的上述基本內(nèi)涵,在出租汽車牌照中也得到了鮮明的反映。

二、出租汽車牌照屬于財產(chǎn)

出租汽車牌照是出租汽車經(jīng)營權(quán)的實(shí)物載體與權(quán)利客體,是指通過行政特許準(zhǔn)予從事出租汽車經(jīng)營行為而獲得的、具有特定字母與數(shù)字的車牌。依據(jù)上文對財產(chǎn)含義的分析,出租汽車牌照完全具備財產(chǎn)的基本屬性，屬于財產(chǎn)范疇。

(一)客觀實(shí)在性

客觀實(shí)在性是指出租汽車牌照中所蘊(yùn)含的特定財產(chǎn)利益真實(shí)存在、明確具體。從反面而言,客觀實(shí)在性指的并不是牌照這塊鐵皮本身的客觀實(shí)在性,準(zhǔn)確而言應(yīng)當(dāng)是指牌照中所蘊(yùn)含的特定經(jīng)濟(jì)利益的客觀實(shí)在性。不過,因?yàn)榕普毡旧硎沁@種利益的物化載體,所以容易將牌照等同于其中的特定利益。牌照由特定的字母與數(shù)字結(jié)合而成,以特殊的油漆原料與工藝流程噴涂于特定規(guī)格的鐵皮之上,具有相應(yīng)的物質(zhì)形體,可為感官所感知,仿佛其客觀實(shí)在性是不證自明、一目了然的。然而,牌照的物質(zhì)形態(tài)本身,僅僅是一塊鐵皮,所費(fèi)不貴,最多僅值百元,與動輒萬元之巨的出租汽車牌照的價格相比,有如蟻象之差;更重要的是,如果牌照本身毀損,牌照所蘊(yùn)含的財產(chǎn)利益并不會同時消失。因此,從嚴(yán)格意義上來說,出租汽車牌照的財產(chǎn)客觀實(shí)在性,是牌照中所蘊(yùn)含的特定財產(chǎn)利益,而非牌照本身。

從正面而言,出租汽車牌照中所蘊(yùn)含的特定財產(chǎn)利益真實(shí)存在、明確具體。正如普通商品的價格由成本與利潤兩部分構(gòu)成一樣,出租汽車牌照中的特定經(jīng)濟(jì)利益也可由這兩部分構(gòu)成。一方面,它表現(xiàn)為有償獲得牌照時所支付的對價,另一方面,它還表現(xiàn)為給牌照持有人帶來的經(jīng)營性收益。就前者而言,我國出租汽車牌照的獲得方式,現(xiàn)行法律規(guī)定前后不一,彼此矛盾。例如,1997年建設(shè)部發(fā)布的《城市出租汽車管理辦法》中規(guī)定:“城市的出租汽車經(jīng)營權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓?！钡?在2004年,鑒于當(dāng)時各地出現(xiàn)的出租汽車司機(jī)罷運(yùn)風(fēng)潮[13](P365,378,386),國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》,要求所有城市一律不得新出臺出租汽車經(jīng)營權(quán)有償出讓政策;已經(jīng)出臺的有償政策,也要進(jìn)行全面清理和規(guī)范。然而,同年頒布的《行政許可法》第53條又明確規(guī)定:對于公共資源配置及關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等事項進(jìn)行許可時,應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭方式作出決定。依據(jù)法律適用位階關(guān)系,國務(wù)院辦公廳發(fā)布的規(guī)范文件明顯違反了《行政許可法》。換言之,有償方式配置出租汽車牌照,其合法性不容置疑。牌照持有人為此支付的費(fèi)用,即構(gòu)成了牌照中所蘊(yùn)含的特定經(jīng)濟(jì)利益的重要組成部分。出租汽車牌照所蘊(yùn)含的特定經(jīng)濟(jì)利益的客觀實(shí)在性,還表現(xiàn)在牌照持有人獲取特定經(jīng)營利益的客觀實(shí)在性。在出租汽車市場有限準(zhǔn)入機(jī)制作用下,牌照往往具有相對壟斷性,而在特定區(qū)域內(nèi),出租汽車市場的營業(yè)規(guī)模是相對穩(wěn)定的。因此,牌照持有人的經(jīng)營收益也相對明確與穩(wěn)定。這一特定經(jīng)濟(jì)利益還可以從出租汽車行業(yè)中廣泛存在“份子錢”的博弈中得到反證。而由成本與利潤兩方面結(jié)合而成的特定經(jīng)濟(jì)利益,又可以從牌照的轉(zhuǎn)讓行為中進(jìn)一步得到證明。

(二)稀缺性

稀缺性是指出租汽車牌照因?yàn)閿?shù)量管制規(guī)則而導(dǎo)致的供不應(yīng)求的現(xiàn)象。出租汽車牌照能否完全供給，出租汽車行業(yè)能否自由準(zhǔn)入，歸根結(jié)底取決于出租汽車行業(yè)的外部性。出租汽車固然屬于城市公共交通的重要組成部分,但是相比于其他公共交通方式,它對道路、能源、環(huán)境等造成明顯的三高一低(即道路占用率高、空駛率高、能耗高、效率低)的負(fù)外部性,“不宜作為城市公交的主體形式”[14](P2)。據(jù)測算,運(yùn)送相同客運(yùn)量，出租汽車所需道路面積大約是公共汽車的10倍[15](P54)。按照完成單位客運(yùn)量計算,出租汽車的燃油消耗約是公共汽車的5倍,排放的一氧化碳、氮氧化合物、碳?xì)浠衔锓謩e是公共汽車的6倍、10倍和15倍[15](P23)。因此,世界各國對于出租汽車市場基本上都采取有限準(zhǔn)入制度,對牌照實(shí)行總量控制。20世紀(jì)后期,在公用事業(yè)民營化浪潮影響下，有個別國家或城市解除管制,例如,20世紀(jì)80年代期間,美國共有22個城市對出租汽車行業(yè)實(shí)行解除管制，造成服務(wù)價格普遍上漲,惡性競爭日益激烈,服務(wù)質(zhì)量明顯下降,拒載、宰客、搶客等違規(guī)行為不斷增多。由于服務(wù)質(zhì)量低劣,引起了公眾的強(qiáng)烈不滿;由于收入下降,又導(dǎo)致出租汽車駕駛員和經(jīng)營者強(qiáng)烈不滿,因此,到1993年后,包括圣地亞哥、西雅圖、鳳凰城等大城市在內(nèi)的18個城市又恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)管制,特別是數(shù)量管制[15](P53)。無獨(dú)有偶,我國出租汽車市場或出租汽車牌照也經(jīng)歷了從自由進(jìn)入到有限準(zhǔn)入、從無限供給到數(shù)量控制的歷程。以北京為例,20世紀(jì)90年代初期,北京市政府提出“一招手能停5輛出租車”的奮斗目標(biāo),鼓勵大力發(fā)展出租汽車市場，結(jié)果造成車輛空駛率高,服務(wù)質(zhì)量差,市場秩序混亂。而后則進(jìn)入清理整頓時期,收緊了出租汽車的數(shù)量與指標(biāo)[14](P92)。因此,無論理論分析還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),都表明出租汽車牌照不可能無限供給,只能實(shí)行總量控制或增量控制,這就意味著出租汽車牌照的稀缺性,屬于先天而來的固有屬性。正是這種稀缺性,決定了出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性。

(三)特定性

出租汽車牌照的特定性,是指牌照可以彼此區(qū)分的特性。雖然牌照的本質(zhì)是蘊(yùn)含于其中的特定經(jīng)濟(jì)利益,但是,每一個牌照中的經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)彼此區(qū)分,從而可以由不同的權(quán)利主體予以支配或利用,并能有效排除他人的干預(yù)。區(qū)分彼此的技術(shù)手段就是不同的字母與數(shù)字組合。出租汽車牌照由交通行政管理部門按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格,在涂料、質(zhì)地、大小、字體方面實(shí)現(xiàn)“四個統(tǒng)一”。在此基礎(chǔ)上,又以不同字母、數(shù)字等內(nèi)容相互區(qū)分。由于采取了統(tǒng)一登記方式,所以不可能出現(xiàn)出租汽車牌照的重號現(xiàn)象,因此,每一個牌照都具有唯一性,體現(xiàn)了“一車一牌照”或“一車一號”的特定化要求。這反映了出租汽車牌照這種財產(chǎn)所特有的特定化手段以及鮮明的特定性屬性。至于現(xiàn)實(shí)生活中被交通行政主管部門嚴(yán)厲打擊的“套牌”現(xiàn)象,更從側(cè)面證明了出租汽車牌照的特定性。所謂“套牌”行為,類似于假冒他人姓名的行為,是指由非法運(yùn)營人在出租汽車上懸掛他人出租汽車號牌的違法行為。此類行為侵害的是牌照持有人的特定利益,逃避的是出租汽車牌照的行政許可與支付使用費(fèi)用等義務(wù),而其最直觀的表現(xiàn)形式則是“兩車同號”,這當(dāng)然違反了出租汽車牌照的特定性的屬性。

(四)可轉(zhuǎn)讓性

出租汽車牌照持有人在獲得牌照之后,能否讓與他人?這固然是法律政策問題,更是法學(xué)理論上的問題。雖然我國法律對此并未有明確規(guī)定,但是,在實(shí)踐中,轉(zhuǎn)讓牌照的行為已經(jīng)成為常態(tài)?！柏敭a(chǎn)的價值最大化的方式之一,就是財產(chǎn)可以讓與”[4](P44)。任何財產(chǎn)如果要充分體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值,就必須進(jìn)入流通市場,獲取交換價值,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在世界范圍內(nèi),據(jù)不完全統(tǒng)計,凡實(shí)行出租汽車經(jīng)營權(quán)有償出讓的城市,大多對轉(zhuǎn)讓作了相應(yīng)的規(guī)定。例如,澳大利亞、加拿大、美國、法國、新加坡、英國的英格蘭和威爾士等國家或地區(qū)的出租汽車普通牌照或公司牌照,都可以無條件轉(zhuǎn)讓[15] (P73)。至于有人擔(dān)心允許轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致投機(jī)或炒作牌照的行為,其實(shí),這完全不必過慮。事實(shí)上,只要對轉(zhuǎn)讓條件作出規(guī)定,例如,將經(jīng)營年限、投入額度、受讓人資質(zhì)等作為轉(zhuǎn)讓條件,就可以有效防止投機(jī)或炒作牌照的行為。

三、出租汽車牌照屬于新型財產(chǎn)

出租汽車牌照作為一種財產(chǎn),固然與傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)或物具有相同的基本屬性,但因?yàn)槠洚a(chǎn)生于現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中,也擁有一些反映這一時代特點(diǎn)的獨(dú)特之處,由此而成為一種新型財產(chǎn)。

(一)政府管制性

這是指出租汽車牌照這種財產(chǎn)起源于政府的管制行為。這一特性完全有別于勞動產(chǎn)生財產(chǎn)或自然資源因其稀缺而成為財產(chǎn)的傳統(tǒng)形式。人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,出現(xiàn)了市場失靈、負(fù)外部性等現(xiàn)象,因此,政府必須對進(jìn)入市場的主體及其行為等進(jìn)行各類管制,限制市場主體的自由選擇[16](P303),進(jìn)而維護(hù)市場秩序與公共利益。何為管制?雖然學(xué)術(shù)界對于其定義有所差異,但是,就其核心內(nèi)容而言,則存在共識:政府管制是指政府或政府機(jī)構(gòu)針對特定行政相對方或被管制者(主要是從事經(jīng)濟(jì)活動的企業(yè)或從事某些特殊活動的其他主體)的行政活動[17](P23)?？傮w而言,管制已經(jīng)成為現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)中的一個必不可少的組成部分,廣泛覆蓋了經(jīng)濟(jì)與社會的諸多方面。

作為新型財產(chǎn)的出租汽車牌照,正是源于政府對牌照的數(shù)量管制,這既包括總量控制,也包括增量控制。前者是指由相應(yīng)管制機(jī)構(gòu)規(guī)定當(dāng)?shù)厥袌隹梢匀菁{的出租汽車數(shù)量,即牌照數(shù)量;后者是指在特定期限內(nèi),依照相應(yīng)的比率等指標(biāo)體系,能夠增加的出租汽車牌照數(shù)量。因此,在特定區(qū)域內(nèi)的市場規(guī)模相對穩(wěn)定的條件下,牌照的財產(chǎn)屬性強(qiáng)弱與牌照的數(shù)量管制的松緊程度成反比例關(guān)系,其財產(chǎn)屬性的人為調(diào)控的痕跡極為鮮明。出租汽車牌照完全產(chǎn)生于管制:先有管制,而后才有牌照。取消數(shù)量管制,牌照的稀缺性就不復(fù)存在;實(shí)行數(shù)量管制,牌照的財產(chǎn)性也就應(yīng)運(yùn)而生。

相比之下,傳統(tǒng)的財產(chǎn)本身,則并不依賴于管制而產(chǎn)生,而是先有財產(chǎn),后有管制。例如,在當(dāng)今社會,土地、建筑等不動產(chǎn)或汽車、工具等動產(chǎn),固然也會受到使用、行使等諸多方面的管制,但是,對于財產(chǎn)的產(chǎn)生,則無從管起,而更多是集中于價格管制(如限價與費(fèi)率)、產(chǎn)品質(zhì)量管制(如產(chǎn)品特征與技術(shù)投入)、外部管制(如營業(yè)場所健康、安全與環(huán)境)等[18](P39-43)。

(二)行政特許性

這是指特定號牌的出租汽車牌照應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政許可法,通過行政特許而授予特定的持有人。出租汽車牌照因?yàn)閷儆谙∪辟Y源,不可能自由獲得,因此,為了維持合理的配置秩序,提高配置效率,促進(jìn)配置公平,就必須以行政特許的方式授予特定主體以特定的牌照。具體而言,就是依據(jù)《行政許可法》第53條的規(guī)定,以招標(biāo)、拍賣等公平競爭的市場方式,實(shí)施行政特許。對此,我國各地實(shí)踐也都遵循了行政許可法的上述規(guī)定,大部分地區(qū)采取了服務(wù)質(zhì)量招標(biāo)的方式,個別城市(如昆明、西寧、廈門等城市)則通過拍賣方式實(shí)施行政特許。政府管制性與行政特許性都屬于出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性的要素之一,都是行政權(quán)力主導(dǎo)的行為,因此,容易被混為一談。但是事實(shí)上,二者仍然存在如下區(qū)別:

其一,功能不同。政府管制意在克服市場失靈,限制市場主體的自由選擇,而行政特許則是意在克服政府失靈現(xiàn)象,限制政府濫用行政權(quán)力,糾正行政許可過多過濫、環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、暗箱操作等現(xiàn)象,防止政府成為“管制俘虜”。就出租汽車牌照而言,政府管制的功能在于創(chuàng)設(shè)出了類型化的牌照財產(chǎn),而行政特許產(chǎn)生的則是特定化的牌照財產(chǎn)。管制規(guī)定了牌照的總量與增量,從而決定了牌照具有相應(yīng)的財產(chǎn)性。這種管制意在控制出租汽車市場的準(zhǔn)入數(shù)量,防止出租汽車的負(fù)外部性膨脹惡化。在特定區(qū)域內(nèi),出租汽車數(shù)量的總數(shù)確定之后,出租汽車行業(yè)的總運(yùn)營額或經(jīng)營規(guī)模即大體代表了牌照的整體財產(chǎn)價值。但是,這個價值是針對所有牌照而言的，這個利益尚無法確定其具體的歸屬主體。因此,還必須經(jīng)歷行政特許的特定化階段。為了防止政府濫用行政許可權(quán)力,專門以《行政許可法》規(guī)定行政許可的條件、范圍、程序等規(guī)則。在此階段,每一個牌照都對應(yīng)了一個特定的、唯一的號牌,每一個特定牌照中所蘊(yùn)含的財產(chǎn)利益也隨之被特定化,其歸屬主體當(dāng)然也就特定化。因此,就牌照的財產(chǎn)屬性而言,政府管制與行政特許代表了這種財產(chǎn)的類型與特定化的不同的形成階段。

其二,性質(zhì)不同。政府管制類似于立法活動,屬于抽象行政行為,而行政特許則是具體行政行為,因此,在救濟(jì)方式上,管制具有不可訴性,而特許則具有可訴性。在政府管制概念構(gòu)成要素中,最關(guān)鍵的是作為政府管制依據(jù)和手段的各項規(guī)則(或制度)[19](P2)，而這些規(guī)則源于特定的行政主體即管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行的具有相當(dāng)靈活性與專業(yè)性的“準(zhǔn)立法”活動[17](P22)。政府管制主要負(fù)責(zé)出租汽車牌照的建章立制與設(shè)計規(guī)則,如規(guī)定出租汽車牌照的總量與增量指標(biāo)、牌照申請者的資格資質(zhì)、申請流程、運(yùn)營行為、權(quán)利與義務(wù)等相關(guān)規(guī)范。至于具體主體的申請牌照的行為,則由行政特許制度予以解決。依據(jù)《行政許可法》第二條的定義:“行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！弊鳛樾姓S可的下位概念,行政特許也當(dāng)然以具體特定的行政相對人的具體申請等行為為其主要內(nèi)容,至于是否許可發(fā)放牌照,其依據(jù)是由政府管制而制定的相關(guān)規(guī)則。

其三,主體不同。雖然政府管制與行政許可均具有行政性,但是,理論上來說,各自主體應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。管制的主體是特定的管制機(jī)構(gòu),它是指具有一定法律地位和相對獨(dú)立性,依照相關(guān)法規(guī)對微觀市場主體實(shí)施行政管理與監(jiān)督行為的政府行政機(jī)構(gòu)[20](P34)。西方發(fā)達(dá)國家的管制機(jī)構(gòu)主要由相應(yīng)領(lǐng)域的專家組成核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),集行政與準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法為一體，大多采用委員會制,具有很高的獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性[17](P28)。而行政特許的主體則是具體的行政主管部門。區(qū)分政府管制主體與行政特許主體的根本原因在于牌照的財產(chǎn)屬性。依據(jù)行政許可法的規(guī)定,牌照的配置應(yīng)當(dāng)實(shí)行招標(biāo)、拍賣等公平競爭的市場化手段,牌照持有人當(dāng)然也就擁有了相對于政府的獨(dú)立利益。作為具體的行政特許權(quán)的授予者的行政部門,它與企業(yè)是談判對手,分屬不同的利益主體地位,而談判者不應(yīng)當(dāng)同時又是仲裁者。即從事行政特許的政府部門與制定規(guī)則或調(diào)處糾紛的政府部門必須區(qū)分開來,這兩項職能也應(yīng)當(dāng)由不同的機(jī)構(gòu)擔(dān)任。我國的出租汽車牌照的數(shù)量管制以及其他管制規(guī)則是由城市建設(shè)部門或者由其下屬的公用事業(yè)委員會等專職負(fù)責(zé),而行政特許則由具體的交通行政主管部門負(fù)責(zé)。

(三)效用復(fù)合性

這是指出租汽車牌照能夠滿足人的需要,增進(jìn)人的福利的特性。出租汽車牌照的效用性表現(xiàn)在兩個方面:就私人利益而言,可以為牌照持有人帶來經(jīng)營資格并進(jìn)而帶來財產(chǎn)收益。就公共利益而言,可以為乘客帶來有安全保障的運(yùn)輸服務(wù)。這與傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)僅指私有財產(chǎn)制度下的私人利益的屬性有所不同。但是,由于配置牌照時行政特許公權(quán)力的慣性干擾,在理解其財產(chǎn)屬性時,容易將公共利益凌駕于私人利益之上,忽略牌照持有人的合法私人利益訴求。因此,需要強(qiáng)調(diào)的是,出租汽車牌照的效用性首先體現(xiàn)為私人利益的效用性,其次才是通過經(jīng)營行為體現(xiàn)出的公共利益效用。

雖然出租汽車行業(yè)被定位為公共交通的組成部分,在建設(shè)部出臺的《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T 114一2007)中,出租汽車劃入城市道路公共交通分類,但是,出租汽車的共享程度不及城市公共交通廣泛,出租車主要是為收入水平較高的消費(fèi)群體提供個性化出行服務(wù),其服務(wù)對象雖屬公眾但并非大眾,雖屬日常生活需要但并非基本生活必需,是一種較高層次的運(yùn)輸服務(wù),不屬于城市公共事業(yè)應(yīng)當(dāng)向公眾提供的普遍服務(wù)項目,因此,學(xué)界通說認(rèn)為其公益性要弱于市場性,更接近于私人物品的性質(zhì),適合更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用[15](P28)。

或許有人主張:依據(jù)行政許可法的規(guī)定,出租汽車牌照屬于公共資源,由此而認(rèn)定出租汽車牌照中的公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。但是,這一公共性主要體現(xiàn)于所有權(quán)歸屬方面,即系國家所有。之所以界定為國家所有,一是因?yàn)槠渥鳛樾滦拓敭a(chǎn),源于政府管制行為。二是因?yàn)樽云洚a(chǎn)生之日起,就在于為社會提供公共交通服務(wù),不宜淪為純粹的私人物品。但是,如果將其通過行政特許交由特定人予以有償、有期地經(jīng)營之后,牌照首先體現(xiàn)出的應(yīng)當(dāng)是持有人的經(jīng)營利益,只有在其經(jīng)營過程中,才能服務(wù)于公共利益。如果忽略了這一特性,片面地強(qiáng)調(diào)公共交通服務(wù)功能,勢必?fù)p害牌照持有人的經(jīng)營利益,最終必然會破壞出租汽車市場的正常經(jīng)營秩序。因此,在理解出租汽車牌照的財產(chǎn)屬性時,要充分考慮經(jīng)營權(quán)人的利益訴求。如政府職能部門不能隨意增加牌照供給,也不能隨意收回牌照或宣布牌照期限終止。正是這些忽略牌照財產(chǎn)利益的不當(dāng)行為,導(dǎo)致或加劇了我國出租汽車市場的種種亂象。

至于出租汽車牌照對于公共利益的效用,現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范對此已經(jīng)有較為充分的制度設(shè)計,主要體現(xiàn)為牌照持有人的合理運(yùn)輸?shù)攘x務(wù),同時,也包括了對于車型、車況、設(shè)施配件、車內(nèi)裝飾等強(qiáng)制性要求。需要說明的是,出租汽車牌照所承擔(dān)的公共利益,不應(yīng)當(dāng)包括對于環(huán)境、能耗、道路等的義務(wù),因?yàn)?在對牌照進(jìn)行數(shù)量管制時,已經(jīng)考慮到了環(huán)境、能耗、道路等的承載能力。一旦將特定牌照授予持有人之后,就意味著持有人的經(jīng)營行為是在上述承載能力范圍之內(nèi),因此,持有人對此無需給予特別關(guān)注,而應(yīng)當(dāng)將其經(jīng)營重心置于優(yōu)質(zhì)高效的客運(yùn)服務(wù)方面。

[1] 韓忠謨. 法學(xué)緒論[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2009.

[2] 韓松. 民法總論[M]. 北京:法律出版社,2006.

[3] 孟勤國. 物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論[M]. 北京:人民法院出版社,2009.

[4] 波斯納. 法律的經(jīng)濟(jì)分析[M]. 蔣兆康,譯. 北京:法律出版社,2012.

[5] 王利明. 民法總則研究[M]. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2013.

[6] 徐國棟. 民法總論[M]. 北京:高等教育出版社,2007.

[7] 李錫鶴. 民法哲學(xué)論稿[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2009.

[8] 孫憲忠. 中國物權(quán)法總論[M]. 北京:法律出版社,2009.

[9] 張凇綸. 論物上負(fù)擔(dān)制度[M]. 北京:法律出版社,2012.

[10] 周林彬. 物權(quán)法新論[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2002.

[11] 高富平. 物權(quán)法原論[M]. 北京:法律出版社,2014.

[12] 趙廉慧. 財產(chǎn)權(quán)的概念[M]. 北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2005.

[13] 楊小君. 重大行政案例選編[M]. 北京:中國政法大學(xué)出版社,2006.

[14] 韓彪,聶偉,何玲. 出租車市場體系研究:理論與實(shí)踐[M]. 北京:人民交通出版社,2010.

[15] 交通運(yùn)輸部道路運(yùn)輸司. 中國出租汽車發(fā)展問題理論研究[M]. 北京:人民交通出版社,2013.

[16] W·基普·維斯庫斯,小約瑟夫·E·哈林頓,約翰·M·弗農(nóng). 反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].陳甬軍,覃福曉,譯. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2010.

[17] 茅銘晨. 政府管制法基本問題研究[M]. 上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2008.

[18] 史普博. 管制與市場[M]. 余暉，等,譯. 上海:格致出版社,2008.

[19] 王俊豪. 政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京:商務(wù)印書館,2001.

[20] 王俊豪. 中國壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制[M]. 北京:商務(wù)印書館,2008.

[責(zé)任編輯霍麗]

Property Analysis of Taxi Plate

XU Jun

(Law Department,Shaanxi Normal University, Xi′an 710062, China)

As the object of taxi managerial right, the taxi plate shares such common features as objectivity, scarcity, specificity and transferability with property right. At the same time, taxi plate possesses some new features like governmental regulation, administrative franchise, and compound interests. In terms of this kind of new property, there are such differences as function, nature and subject between governmental regulation and administrative franchise. The study of taxi plate is beneficial to construct the theoretically reasonable foundation of taxi managerial right.

objectivity; scarcity; governmental regulation; administrative franchise

2015-05-06

許軍,男,陜西西安人,民商法學(xué)博士,從事民商法學(xué)研究。

D923.2

ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-05-025