從參與到賦權(quán):社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的演進(jìn)

劉紅春

(云南大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明　650091)

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【法學(xué)研究·和諧勞動(dòng)關(guān)系的法治建構(gòu)】

從參與到賦權(quán):社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的演進(jìn)

劉紅春

(云南大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明650091)

社會(huì)組織是促進(jìn)平等就業(yè)的建設(shè)性力量，其法律主體資格的缺失會(huì)阻礙社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)。為此，需要從中央立法與地方立法兩個(gè)層面，全面梳理社會(huì)組織在促進(jìn)平等就業(yè)中的法律主體資格的確立與發(fā)展過程，總結(jié)現(xiàn)行立法對(duì)社會(huì)組織的主體資格獲取、主體范圍界定等方面的制度支持與不足，并以此為基礎(chǔ)提出賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格的建議，為構(gòu)建政社協(xié)同、多元一體的平等就業(yè)促進(jìn)主體體系提供有效的制度支撐。

社會(huì)組織;平等就業(yè);法律主體資格;政社協(xié)同

在“主體—權(quán)利”的法律關(guān)系邏輯框架中,主體先于權(quán)利是全部法律概念體系的起點(diǎn)[1]。法律主體資格的確立,是保障該主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ),也是該主體履行法定職責(zé)的前提。無論是從域外有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),還是從國外理論研究來看,社會(huì)組織在平等就業(yè)促進(jìn)中是不可或缺的主體。社會(huì)組織對(duì)因殘障、性別、艾滋病或其他疾病而成為就業(yè)弱勢群體的公民開展就業(yè)促進(jìn)和幫助具有不可替代的作用,如開展司法救濟(jì)援助、提供訴訟支持等。雖然上述工作的開展讓社會(huì)組織在平等就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域取得了“社會(huì)合法性”*該術(shù)語由高丙中在2000年第2期的《中國社會(huì)科學(xué)》刊發(fā)的《社會(huì)團(tuán)體的合法性問題》一文提出,指的是因?yàn)榉夏撤N社會(huì)正當(dāng)性而贏得一些民眾、一定群體的承認(rèn)乃至參與。的主體資格,但是,基于“主體—權(quán)利”的邏輯,亟須國家通過制定法的形式,賦予社會(huì)組織“法律合法性”,以保障其法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn),發(fā)揮其在平等就業(yè)促進(jìn)中的應(yīng)有作用。

一、賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格的意義

具有促進(jìn)平等就業(yè)法律主體資格的主體,除了公民個(gè)人、政府、法院外,還應(yīng)包括社會(huì)組織。當(dāng)政府促進(jìn)失靈與法院保障不足時(shí),社會(huì)組織實(shí)際起到一定的補(bǔ)充作用。因此,賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格,讓社會(huì)組織的參與獲得“法律合法性”是促進(jìn)平等就業(yè)的必然要求。

(一)政府促進(jìn)平等就業(yè)的失靈

2007年《就業(yè)促進(jìn)法》的第四條、第五條、第六條第三款與第七條第二款等,都對(duì)平等就業(yè)促進(jìn)中的政府角色進(jìn)行了界定*第四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并制定促進(jìn)就業(yè)的中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃。第五條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范人力資源市場、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助等措施，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)。第六條第三款規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照各自的職責(zé)分工，共同做好促進(jìn)就業(yè)工作。第七條第二款規(guī)定：各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)簡化程序，提高效率，為勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)提供便利。，其中第六條第三款規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照各自的職責(zé)分工,共同做好促進(jìn)就業(yè)工作?！痹摋l款對(duì)政府在平等就業(yè)促進(jìn)中的角色進(jìn)行了定位——主要促進(jìn)者。對(duì)此,2013年11月12日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也有相應(yīng)明確:“健全政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任制度?！盵2](P4)近年來,政府及有關(guān)部門一直在通過一些具體促進(jìn)行為,落實(shí)其主要促進(jìn)者角色的職責(zé)與職權(quán)。在全國層面,形成了組織開展全國性的專項(xiàng)執(zhí)法大檢查與大協(xié)調(diào)制度,如人力社保部門設(shè)立12333咨詢熱線投訴、舉報(bào)電話,將維護(hù)勞動(dòng)者平等就業(yè)納入常態(tài)管理;在地方層面也有很多有利措施,如安徽合肥建立了“勞動(dòng)監(jiān)察110”機(jī)制,確保勞動(dòng)監(jiān)察部門30分鐘內(nèi)趕到侵犯公民平等就業(yè)權(quán)的勞動(dòng)糾紛現(xiàn)場[3]。但也不能忽視政府促進(jìn)的部分缺位。因在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中,政府采取的規(guī)劃、培訓(xùn)、扶持、援助、監(jiān)督以及解決平等就業(yè)糾紛等一系列促進(jìn)平等就業(yè)方法的基本出發(fā)點(diǎn)都是維護(hù)國家利益與社會(huì)整體利益，這導(dǎo)致政府對(duì)于各個(gè)階層、群體與領(lǐng)域的平等就業(yè)促進(jìn)很難做到全面覆蓋。具體表現(xiàn)為平等就業(yè)環(huán)境有待進(jìn)一步營造、行政制裁的效果不夠有力、行政監(jiān)督的范圍過窄、糾正各類侵權(quán)行為的執(zhí)法力度不大等。但由于多方面的原因,致使政府法定的主要促進(jìn)者角色在具體促進(jìn)實(shí)踐中未能滿足實(shí)際需求,并導(dǎo)致了政府在平等就業(yè)促進(jìn)中的部分失靈。

在“政府失靈”的背景下,“個(gè)體就要從政府手中把讓渡出去的一部分權(quán)利(主要是‘準(zhǔn)’公共物品的供給權(quán),通常不包括國防、治安之類的‘純’公共物品)重新奪回來,力爭把公權(quán)力(Public Power)對(duì)私權(quán)利(Pri-vate Rights)的侵害降低到盡可能小的程度”[4]。然而,公民從政府手中重新奪回“準(zhǔn)公共物品”的供給權(quán)之后,公民個(gè)人不可能獨(dú)自行使,最理性的選擇是把供給權(quán)交給另外一個(gè)能代表不同的公民利益訴求的組織來行使——第三部門(社會(huì)組織),即“政府失靈——第三部門(社會(huì)組織)彌補(bǔ)”。

(二)法院保障平等就業(yè)的不足

2007年《就業(yè)促進(jìn)法》第62條規(guī)定：“違反本法規(guī)定,實(shí)施就業(yè)歧視的,勞動(dòng)者可以向人民法院提起訴訟?！笨梢?法院是平等就業(yè)促進(jìn)糾紛中的司法裁決者。在司法實(shí)務(wù)中,法院司法裁決者角色的不足主要體現(xiàn)在立案率低。有學(xué)者總結(jié):2002—2011年十年間,新聞媒體報(bào)道的進(jìn)入司法程序的平等就業(yè)訴訟案例只有57件,這些案例的侵權(quán)事由有:傳染病病原攜帶(33件,比例為57.89%,包含乙肝病原攜帶30件,艾滋病3件)、性別歧視(10件,比例為17.54%)、身高(5件,比例為8.77%)、社會(huì)出身(2件,比例為3.51%)、年齡(2件,比例為3.51%)、殘疾(1件,比例為1.75%)、健康(1件,比例為1.75%)、學(xué)歷(1件,比例為1.75%)、大學(xué)生身份(1件,比例為1.75%)、致病基因(1件,比例為1.75%)。[5](P73)但這十年間發(fā)生的侵權(quán)案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出57件,有調(diào)查顯示:“86.6%的女大學(xué)生受到過一種或多種招聘性別歧視,平均受到性別歧視的次數(shù)達(dá)到了17.0次?！?這是全國婦聯(lián)婦女研究所2014年對(duì)北京市、山東省、河北省的三所“985”、省部共建和普通高校進(jìn)行調(diào)查得出的結(jié)論，參見《中國青年報(bào)》2014年11月17日第3版“招聘季來臨，誰來保障女生公平就業(yè)？”。雖然法院對(duì)于那些進(jìn)入司法程序的案件也有所支持,如這57件案件中,“勝訴26件,占45.61%;敗訴19件(包含部分請求被支持或被告改變行為2件),占33.33%;訴訟和解與請求支持5件,占8.77%;不予受理5件,占8.77%;原告撤訴或終止裁定共2件,占3.51%。”[5](P73)但整體而言,法院對(duì)平等就業(yè)的保障還有待提高。

雖然政府和法院在平等就業(yè)的促進(jìn)中取得了一定成績,但也存在一些不足:一是多元化促進(jìn)主體的缺失;二是促進(jìn)過程中“政府因素”過多、政府消除就業(yè)平等侵權(quán)的壓力過大、政府反平等就業(yè)侵權(quán)的方式不當(dāng);三是法院的立案與支持不足。解決這些問題需要一個(gè)適當(dāng)?shù)姆芍黧w來彌補(bǔ),而作為“第三部門”的社會(huì)組織可以有效填補(bǔ),因其本身的適應(yīng)性、彌補(bǔ)性、效率性等方面的優(yōu)勢。適應(yīng)性指的是,相對(duì)于政府而言,在組織體制、運(yùn)行方式等方面,第三部門具有很大的彈性與適應(yīng)性,對(duì)于一些事務(wù)可以做出比政府體制更及時(shí)、靈敏的反應(yīng),有效避免政府體制中存在的官僚作風(fēng)等窠臼,盡可能減少權(quán)力“設(shè)租”與“尋租”的發(fā)生;彌補(bǔ)性指的是,第三部門可以較好地彌補(bǔ)政府行為失靈,更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化與社會(huì)公平公正,更充分地體現(xiàn)“社會(huì)本位”;效率性指的是,第三部門可以承擔(dān)與完成很多傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的任務(wù),在這些方面其處理效率比政府更高,有助于降低行政成本,削減政府赤字,實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)公共物品”整體最優(yōu)化的投入產(chǎn)出效益[6]?？傊?有賴于社會(huì)組織及其活動(dòng)領(lǐng)域?qū)I(yè)、愿景使命精準(zhǔn)、項(xiàng)目群體明確等方面的專業(yè)性優(yōu)勢,使得其能有效填補(bǔ)政府與法院在平等就業(yè)促進(jìn)中的失靈與不足。

二、社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格的立法梳理

社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格,是指一個(gè)主體獲得參與平等就業(yè)促進(jìn)具體領(lǐng)域活動(dòng)的前提條件。沒有法律賦予的相應(yīng)資格,該主體的一切行為將因?yàn)闆]有法律邏輯起點(diǎn)而無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有權(quán)利,無法依法履行應(yīng)有義務(wù)。伴隨著就業(yè)體制轉(zhuǎn)型與勞動(dòng)力市場的發(fā)展,該立法賦權(quán)也在不斷地探索與完善。

(一)《就業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)前的立法嘗試

在2007年《就業(yè)促進(jìn)法》頒布之前,中央和地方開始嘗試在立法層面認(rèn)可社會(huì)組織的法律主體資格。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),這些立法探索可以依據(jù)立法權(quán)限的層級(jí)不同,分為中央立法和地方立法。在中央立法層面,全國人大及其常委會(huì)于1990年開始嘗試在殘障群體平等就業(yè)促進(jìn)中,認(rèn)可社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格，其中,最早的是1990年《殘疾人保障法》,該法第七條規(guī)定：“社會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義的人道主義精神,理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人,支持殘疾人事業(yè)?！辈⑦M(jìn)一步明確“團(tuán)體應(yīng)當(dāng)做好所屬轄區(qū)內(nèi)的殘疾人工作”。該法第八條特別賦予了中國殘疾人聯(lián)合會(huì)與其地方組織促進(jìn)殘疾人合法權(quán)益保障的主體資格。從此,國家在立法層面對(duì)社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的賦予有了很大發(fā)展:1992年《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定社會(huì)團(tuán)體“應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律的規(guī)定,保障婦女的權(quán)益”,并特別強(qiáng)調(diào):“婦女的合法權(quán)益受到侵害時(shí),被侵害人可以向婦女組織投訴,婦女組織應(yīng)當(dāng)要求有關(guān)部門或者單位查處,保護(hù)被侵害婦女的合法權(quán)益?！敝?在實(shí)踐的推動(dòng)下,2005年修改的《婦女權(quán)益保障法》又賦予了“婦女聯(lián)合會(huì)或者相關(guān)婦女組織對(duì)侵害特定婦女群體利益的行為,可以通過大眾傳播媒介揭露、批評(píng)”的權(quán)利。值得注意的是,1994年的《勞動(dòng)法》第八條規(guī)定：“任何組織對(duì)于違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)檢舉和控告?！痹摿⒎ú粌H第一次把社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的范圍擴(kuò)大到所有勞動(dòng)者,還把促進(jìn)的權(quán)利賦予了任何組織。此后,為了更進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織參與殘障群體的平等就業(yè)促進(jìn),國務(wù)院于2007年出臺(tái)了《殘疾人就業(yè)條例》，指出：“團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、本條例和其他有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定,履行扶持殘疾人就業(yè)的責(zé)任和義務(wù)?！笨梢?在《就業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)之前,國家在立法層面已經(jīng)開始了有關(guān)實(shí)踐,這一時(shí)期立法最主要的特點(diǎn)是:促進(jìn)對(duì)象的不斷擴(kuò)大與明細(xì),從促進(jìn)殘障群體到女性勞動(dòng)者,再到所有勞動(dòng)者,不斷地進(jìn)行精細(xì)并與時(shí)俱進(jìn)。

地方立法的探索相對(duì)于國家立法較晚,第一個(gè)開始嘗試的是山東省,該省于2004年出臺(tái)了《山東省就業(yè)促進(jìn)條例》,該條例的第八條第一次明確賦予了社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的資格,“共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織按照職責(zé)做好就業(yè)促進(jìn)工作”。2006年,吉林延邊朝鮮族自治州出臺(tái)了全國第一個(gè)明確賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)資格的自治條例——《吉林延邊朝鮮族自治州就業(yè)促進(jìn)條例》,該自治條例第六條規(guī)定：“共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織依法開展就業(yè)促進(jìn)活動(dòng)。”與之前的立法嘗試相比,該條款不僅細(xì)化了社會(huì)組織范疇，既包括了“工商聯(lián)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)”等,還首次使用了“等社會(huì)組織”的語詞來概括其他未列明的社會(huì)組織。

上述法制實(shí)踐中,不僅立法主體多元,既有最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)——全國人大常委會(huì),也有國家最高行政機(jī)關(guān)——國務(wù)院,還有自治地方的自治機(jī)關(guān)——自治州人民代表大會(huì)。而且,作為主體的社會(huì)組織的范圍在逐漸擴(kuò)大:由1990年《殘疾人保障法》中的“團(tuán)體”與“中國殘疾人聯(lián)合會(huì)及其地方組織”兩類社會(huì)組織參與殘障群體的平等就業(yè)促進(jìn),擴(kuò)展到1992年《婦女權(quán)益保障法》中的“社會(huì)團(tuán)體”與“婦女組織”兩類社會(huì)組織參與促進(jìn)女性群體的平等就業(yè),最后擴(kuò)展到了1994年《勞動(dòng)法》中的任何組織。但還沒有清晰定位為“協(xié)助促進(jìn)”,即使是最早開始制定專項(xiàng)就業(yè)促進(jìn)法律規(guī)范的山東與吉林延邊朝鮮族自治州的《條例》,在立法條文中也沒有“協(xié)助促進(jìn)”的表述。但這些立法實(shí)踐,為國家統(tǒng)一立法積累了很多先行的法制經(jīng)驗(yàn)和良好的實(shí)踐成果。

(二)《就業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)后的立法探索

2007年出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》批判性地繼承了1990年到2006年間國家和地方立法對(duì)社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的先行法制經(jīng)驗(yàn)與有益實(shí)踐成果,第九條明確賦予了共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)和其他社會(huì)組織“協(xié)助促進(jìn)”平等就業(yè)中的法律主體資格。自此,開啟了立法賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的新階段。統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有立法發(fā)現(xiàn),當(dāng)前有26部地方性立法在《就業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上開展了立法探索,這些“本地化”立法依據(jù)立法主體、立法權(quán)力屬性的不同,可以分為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這些地方性法規(guī)法與地方政府規(guī)章的立法年限分布不均衡,2009年是制定相對(duì)較多的一年,2008年、2013年、2014年、2015年是立法相對(duì)較少的幾年。從類型來看,地方性法規(guī)有24部(21部省級(jí)的與3部較大市的),地方政府規(guī)章有2部,在全國的34個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位中已經(jīng)有超過一半的省份通過就業(yè)促進(jìn)立法賦予了社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的主體資格。在立法主體上,都是本級(jí)的人大常委會(huì)與省級(jí)人民政府(2個(gè))；在立法體例上,基本上都是參照《就業(yè)促進(jìn)法》。

三、社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的法律主體資格的發(fā)展完善

綜上所述，可以把這些主體資格地方化立法模式概括為三種:重復(fù)式、限縮式與拓展式。這些既有立法模式賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的主體資格,總體上“屬于‘變革性立法模式’但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型到位將會(huì)向‘自治性立法模式’變遷”[7]。要更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)法律主體資格的“自治性立法模式”變遷,需要從立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性、主體資格具體內(nèi)涵與公益訴訟原告資格等方面切入。

(一)保障法律主體資格立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性

重復(fù)式地方性立法很好地保障了主體資格立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性,在立法過程中沒有對(duì)《就業(yè)促進(jìn)法》確定的“協(xié)助促進(jìn)”主體資格進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性限制或是延伸,而是完全“復(fù)述”。筆者統(tǒng)計(jì)共有11部地方性法規(guī)進(jìn)行了“復(fù)述”,分別是天津市、河南省、江西省、湖南省、廣東省、寧夏回族自治區(qū)、海南省、安徽省、湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省等地。但限縮式的地方性立法恰好相反,該類法律規(guī)范在制定時(shí),對(duì)《就業(yè)促進(jìn)法》確定的法律主體資格的內(nèi)涵——協(xié)助促進(jìn)行為、協(xié)助促進(jìn)職責(zé)、協(xié)助促進(jìn)地域等進(jìn)行了限制。對(duì)于社會(huì)組織的平等就業(yè)“協(xié)助促進(jìn)”主體資格定位,《就業(yè)促進(jìn)法》沒有使用“可以”或是“應(yīng)當(dāng)”來限定,但從該法的立法宗旨可以看出,第九條對(duì)“協(xié)助促進(jìn)”主體資格的定位是一個(gè)“授權(quán)性”條款,而非“義務(wù)性”條款,但現(xiàn)有的立法中有5部地方立法對(duì)該主體資格進(jìn)行了“應(yīng)當(dāng)”的義務(wù)性限定:江西省、河南省、西藏自治區(qū)、河北省以及四川省成都市。對(duì)于“協(xié)助促進(jìn)”的具體行為,《就業(yè)促進(jìn)法》第九條規(guī)定有協(xié)助“維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利”,但現(xiàn)有的立法中有5部地方立法沒有賦予該項(xiàng)權(quán)利,其中地方性法規(guī)4部,分別是重慶市、海南省、山東省、云南省昆明市；地方政府規(guī)章2部,分別是江蘇省與貴州省。關(guān)于協(xié)助的政府及其社會(huì)組織自身級(jí)別之間的關(guān)系,《就業(yè)促進(jìn)法》第九條沒有明確要求“級(jí)別對(duì)等”,但有3部地方性法規(guī)規(guī)定必須是協(xié)助“同級(jí)”或“本級(jí)”的政府:河北省、貴州省、西藏自治區(qū),這樣的規(guī)定也限制了社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)活動(dòng)的地域范圍;還有2部地方性法規(guī)要求社會(huì)組織必須在“職責(zé)范圍內(nèi)”才可以協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè):河北省、云南省昆明市,這給社會(huì)組織廣泛協(xié)助促進(jìn)多領(lǐng)域的平等就業(yè)制造了不必要的界限。綜上所述,為保證法律主體資格立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性,各地方立法必須堅(jiān)持“主體資格確立”為授權(quán)性條款的基本原則,在此基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的主體資格進(jìn)行符合地方平等就業(yè)實(shí)際需要的細(xì)化,避免出現(xiàn)江西省、河南省、西藏自治區(qū)、河北省、四川省成都市等地方立法對(duì)協(xié)助促進(jìn)對(duì)象與行為、協(xié)助活動(dòng)的地域范圍等進(jìn)行“不當(dāng)”的限制性規(guī)定。

(二)逐漸明確與細(xì)化協(xié)助促進(jìn)主體資格的內(nèi)涵

為避免平等就業(yè)促進(jìn)的單一與重復(fù)參與,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)功能的多元化、普遍化、高效化與常態(tài)化,并積極回應(yīng)平等就業(yè)促進(jìn)的復(fù)雜性、緊迫性、發(fā)展性,不僅要鼓勵(lì)社會(huì)組織不斷拓展協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)的對(duì)象與適用領(lǐng)域,還要加強(qiáng)其促進(jìn)功能的戰(zhàn)略規(guī)劃指引與培訓(xùn)。上述拓展式地方立法對(duì)《就業(yè)促進(jìn)法》第九條確定的主體資格內(nèi)涵作出了一些實(shí)質(zhì)性的立法發(fā)展,如有5部地方性立法確定了社會(huì)組織可以協(xié)助“引導(dǎo)和幫助勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)”:遼寧本溪市、遼寧省、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、吉林省;有4部地方性法規(guī)把協(xié)助促進(jìn)范圍從“勞動(dòng)權(quán)利”發(fā)展為“合法權(quán)益”:陜西省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、甘肅省,這就拓展了社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)的權(quán)利范疇。而且,《四川省成都市就業(yè)促進(jìn)條例》首次明確提出:社會(huì)組織協(xié)助“引導(dǎo)和幫助城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè),依法維護(hù)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利”, 這進(jìn)一步拓展了社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)的對(duì)象“勞動(dòng)者”的范圍, 即包括了“城鄉(xiāng)勞動(dòng)者”。 此外, 海南省、 寧夏回族自治區(qū)與遼寧省等地的就業(yè)促進(jìn)立法將“就業(yè)”拓展到了“再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)”。 這些拓展性的立法中, 《遼寧省就業(yè)促進(jìn)條例》對(duì)協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)的具體內(nèi)涵規(guī)定得最為詳細(xì): 社會(huì)組織不僅協(xié)助促進(jìn)“組織職業(yè)培訓(xùn)、 職業(yè)介紹、 就業(yè)見習(xí)、 勞務(wù)對(duì)接等就業(yè)服務(wù)”, 還幫助“引導(dǎo)勞動(dòng)者樹立正確就業(yè)觀念, 鼓勵(lì)和幫助勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)”。 因此, 建議依法與合理逐漸明確與細(xì)化協(xié)助促進(jìn)主體資格的內(nèi)涵, 尤其是推廣《遼寧省就業(yè)促進(jìn)條例》的有益立法經(jīng)驗(yàn), 不斷具體化主體資格的概念、 范圍、 適用領(lǐng)域以及行為類型等, 以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要, 并將有關(guān)工作全面納入法治化軌道。

(三)有序確立與擴(kuò)大公益訴訟原告的主體資格

在司法實(shí)踐中,平等就業(yè)司法救濟(jì)中公民個(gè)人訴訟已經(jīng)不斷出現(xiàn)。從案例中可以看出,平等就業(yè)的侵權(quán)具有一定的公益性,比如,遭受性別歧視的女性,表面上看侵害到的似乎只是求職婦女的個(gè)人利益,但從實(shí)質(zhì)上看，這種侵權(quán)行為侵害與威脅到的不僅是具有同等應(yīng)聘資格和意愿的、數(shù)量不特定的同類婦女群體，還會(huì)涉及民法所確定的善良風(fēng)俗與公共利益等基本法律原則與精神[8]。這種公共利益是“從社會(huì)生活角度出發(fā),為維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)的正常活動(dòng)而提出的主張、要求和愿望”[9](P291)。因此,對(duì)于涉及群體范圍較為廣泛的平等就業(yè)侵權(quán)案件,應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)組織參與的公益訴訟制度,通過公益訴訟的法律途徑,由法定的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)依法代為提起訴訟。這樣不僅可以節(jié)省平等就業(yè)權(quán)被侵權(quán)人的訴訟成本,還可以通過擴(kuò)大個(gè)案生效裁判的社會(huì)影響力,營造更好的促進(jìn)平等就業(yè)社會(huì)環(huán)境。然而,現(xiàn)行法律卻沒有賦予社會(huì)組織促進(jìn)平等就業(yè)的公益訴訟主體資格。如2007年的《就業(yè)促進(jìn)法》既沒有賦予社會(huì)組織公益訴訟的法律主體資格,也沒有賦予其他組織公益訴訟的主體資格。雖然2011年12月29日,最高院、最高檢、司法部、公安部、民政部、人保部、教育部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、殘聯(lián)等在《關(guān)于印發(fā)殘疾人法律救助“十二五”實(shí)施方案的通知(殘聯(lián)發(fā)〔2011〕28號(hào))》中提出,要“推動(dòng)建立殘疾人組織支持訴訟和非訴訟工作模式,逐步形成殘疾人維權(quán)的公益訴訟制度”，但至今這些殘疾人組織沒有因殘障公民,或是該群體平等就業(yè)權(quán)被侵犯而向法院提起公益訴訟。因此,要在積極總結(jié)既有的環(huán)境權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域與消費(fèi)者權(quán)益保障領(lǐng)域的公益訴訟制度的多年法制建設(shè)與司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),以及殘疾人維權(quán)的公益訴訟制度建構(gòu)的改革實(shí)踐基礎(chǔ)上,借鑒域外有益做法,如美國平等機(jī)會(huì)委員會(huì)的公益訴訟主體資格構(gòu)建與訴訟實(shí)踐,特別是訴訟實(shí)踐方面的成功做法——百思買涉嫌年齡歧視遭美國平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)(EEOC)起訴,在一些地域與群體的平等就業(yè)促進(jìn)中設(shè)立平等就業(yè)公益訴訟試點(diǎn),如依法賦予全國及省級(jí)婦聯(lián)、殘聯(lián)或就業(yè)促進(jìn)會(huì)、殘疾人互助促進(jìn)會(huì)以及司法援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的部分其他社會(huì)組織平等就業(yè)公益訴訟的原告主體資格。

四、結(jié)　語

賦予社會(huì)組織促進(jìn)殘障公民、女性公民甚至全體公民平等就業(yè)的法律主體資格,不僅是國家立法主動(dòng)借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn),也是積極回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、平等就業(yè)促進(jìn)及社會(huì)組織參與促進(jìn)發(fā)展需要的結(jié)果,更是對(duì)其促進(jìn)實(shí)踐的法律認(rèn)同。但要更好地發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)勞動(dòng)者的平等就業(yè)促進(jìn)作用,一方面,需要各立法主體通過體系性立法有序擴(kuò)大與明確社會(huì)組織的主體資格內(nèi)涵,并賦予其公益訴訟主體資格;另一方面,各級(jí)政府在執(zhí)法中要不斷認(rèn)可社會(huì)組織協(xié)助促進(jìn)平等就業(yè)主體資格的正當(dāng)性,構(gòu)建與完善“政府搭臺(tái)+社會(huì)參與”的模式,通過在政策上的支持與在體制上的吸納,產(chǎn)生平等就業(yè)促進(jìn)“吸引效應(yīng)”與“成本效應(yīng)”,最終塑造出科學(xué)的政社協(xié)同、多元一體的平等就業(yè)促進(jìn)主體體系。

[1] 龍衛(wèi)球.法律主體概念的基礎(chǔ)性分析(上)——兼論法律的主體預(yù)定理論[J].學(xué)術(shù)界,2000,(3).

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[7] 秦前紅.憲政視野下的中國立法模式變遷[J].中國法學(xué),2005,(3).

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[責(zé)任編輯霍麗]

From Participation to Confirmation of Legal Entity: A Study on the Status Promotion of Social Organizations in Promoting Employment Equality

LIU Hong-chun

(School of Law, Yunnan University, Kunming 650091，China)

Social organizations, in promoting employment equality, are a major and constructive force to remove the institutional barriers of employment equality and against employment discrimination. But the absence of their status as legal entity becomes the institutional barriers preventing them from taking part in the promotion of employment equality. In view of this fact, it is necessary, from the perspectives of both central and local legislations, to sort out the formation and development of social organizations as legal entities in promoting employment, and to summarize the deficiency of institutional support of current legislations to social organizations in the fields like qualification acquiring and scope of participation, based on which, suggestions to perfecting the confirmation of social organizations’ legal status in employment promotion will be put forward, thus providing reference for institutional support to establishing the system of the subjects that promotes employment equality with the cooperation of government and society and with various participants.

social organizations; employment equality; status of legal entity; cooperation of government and society

2016-05-25

2015年云南大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)青年研究基金項(xiàng)目(15YUNHSS020)

劉紅春,男,憲法學(xué)博士，從事社會(huì)組織與憲法基本權(quán)利保障研究。

D912.5

ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-05-023