現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中的土地制度變動(dòng)

陳　明

(1.農(nóng)業(yè)部 科技教育司，北京　100125;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京　100732)

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現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中的土地制度變動(dòng)

陳明1,2

(1.農(nóng)業(yè)部 科技教育司，北京100125;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732)

摘要：從土地關(guān)系的角度來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程中地權(quán)的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變動(dòng)。從西歐來(lái)看，在古代土地的政治權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)實(shí)際上是統(tǒng)一的，土地權(quán)力同時(shí)也是土地權(quán)利；在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中，領(lǐng)土主權(quán)成為國(guó)際秩序的基礎(chǔ)，土地權(quán)力成為公法的客體，土地權(quán)利成為國(guó)家法律保護(hù)下的完整產(chǎn)權(quán)。當(dāng)這一外生的邏輯框架套用到中國(guó)的時(shí)候，領(lǐng)土主權(quán)得以確立，但土地權(quán)力并沒(méi)有完全撤出地權(quán)體系當(dāng)中，而是直接地干預(yù)了土地權(quán)利的設(shè)立和分配，這成為理解近現(xiàn)代中國(guó)土地政治問(wèn)題的一個(gè)基本線(xiàn)索。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代國(guó)家；土地權(quán)力；土地權(quán)利；土地政治

現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是人類(lèi)社會(huì)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié),同時(shí)也是近代政治史上最鮮明的特征之一。從土地關(guān)系的角度來(lái)審視,現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程通常伴隨封建土地關(guān)系的解體過(guò)程,而在這一過(guò)程中“地權(quán)”在性質(zhì)上發(fā)生了諸多變化。徐勇教授就認(rèn)為：“隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的生長(zhǎng),國(guó)家的版圖和疆域擴(kuò)大,中央權(quán)威的建立,領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)始相分離。國(guó)家領(lǐng)土由中央政府和各級(jí)地方政府所管轄,耕地的主人只是對(duì)國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的耕地享有支配權(quán)。因此,現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程,實(shí)際上是將分散的土地權(quán)力日益集中于國(guó)家,形成統(tǒng)一的國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的過(guò)程”[1]?？傮w而言,這一論述申明了土地在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的歷史地位,不過(guò)其中土地關(guān)系變動(dòng)的細(xì)節(jié)還有待追尋,為了更為清楚地透視地權(quán)與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的互動(dòng)過(guò)程,本文設(shè)定了三個(gè)層次的分析進(jìn)路:一是在現(xiàn)代國(guó)家和古代國(guó)家比較的視野中理解土地制度的本質(zhì)轉(zhuǎn)換;二是從歷史上考察土地與西歐現(xiàn)代國(guó)家生成過(guò)程的互動(dòng),把握土地在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的原生性地位;三是考察中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代建構(gòu)中的土地問(wèn)題,借以明晰歐洲現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)邏輯套用到其他地區(qū)之后土地問(wèn)題呈現(xiàn)出的多元樣態(tài)?？傮w上致力于闡明的是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與土地制度共同演進(jìn)的一般邏輯及其在具體的政治共同體中適用的個(gè)殊性表現(xiàn)。

一、土地制度:從傳統(tǒng)國(guó)家走進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家

現(xiàn)代國(guó)家是一種與古代國(guó)家全然不同的政治體系,我們今天在描述傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)所使用的“國(guó)家”概念只是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)代概念對(duì)往古世界反芻的結(jié)果。確切地說(shuō),傳統(tǒng)國(guó)家所指稱(chēng)的是一種“階級(jí)分化的社會(huì)體系”[2]98,或者行使某種統(tǒng)治權(quán)力的“政治實(shí)體”[3]25,26?，F(xiàn)代國(guó)家作為“一種政治聯(lián)合的形式,15世紀(jì)起開(kāi)始緩慢而零散地出現(xiàn),并表現(xiàn)出與其先行者——古希臘、古羅馬和中世紀(jì)國(guó)家的區(qū)別”[4]635。從性質(zhì)上來(lái)看,現(xiàn)代國(guó)家是一種理性國(guó)家,“它形成于西方現(xiàn)代初期,是一種自立于其他制度之外的、獨(dú)特的、集權(quán)的社會(huì)制度,并在已經(jīng)界定和得到承認(rèn)的領(lǐng)土內(nèi)擁有強(qiáng)制和獲取的壟斷權(quán)力”[4]408?？梢?jiàn),現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家本質(zhì)上是兩種截然不同的政治共同體,基于這一區(qū)別,現(xiàn)代國(guó)家中的土地制度與傳統(tǒng)國(guó)家亦存在著根本的差異。傳統(tǒng)國(guó)家中的土地制度既是經(jīng)濟(jì)制度又是政治制度,既規(guī)定了土地權(quán)利又規(guī)定了土地權(quán)力,既調(diào)整著國(guó)內(nèi)的土地秩序又內(nèi)涵了對(duì)國(guó)家土地疆域的確認(rèn)。而我們現(xiàn)在所說(shuō)的土地制度,主要是指經(jīng)濟(jì)制度,規(guī)定的是人們之間的土地權(quán)利,而調(diào)整的主要是平等市場(chǎng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

土地制度這一從傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)換,就是在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中發(fā)生的,或者說(shuō)這本身就構(gòu)成了現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)有機(jī)組成部分。土地制度從傳統(tǒng)步入現(xiàn)代的過(guò)程,實(shí)際上就是土地制度中的權(quán)力性因素和權(quán)利性?xún)?nèi)容邏輯分離的過(guò)程,這一過(guò)程包括兩個(gè)方面,一方面是傳統(tǒng)土地制度中帶有土地疆域意義的權(quán)力因素從中分離出來(lái),通過(guò)領(lǐng)土主權(quán)理論抽象化為國(guó)際法的客體;另一方面是傳統(tǒng)土地制度中與權(quán)利雜糅的權(quán)力性因素也從中分離出來(lái),通過(guò)公法與私法的分離明確了土地權(quán)力與土地權(quán)利的邊界?，F(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)進(jìn)程是從歐洲開(kāi)啟的,下面我們就以歐洲為樣本對(duì)以上兩個(gè)方面分別進(jìn)行考察。

二、現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中領(lǐng)土主權(quán)的成立

歐洲傳統(tǒng)國(guó)家的土地觀念中沒(méi)有現(xiàn)代的國(guó)界或者領(lǐng)土意識(shí),即便在土地制度中包含了一些帶有國(guó)家疆域內(nèi)容的規(guī)定,也是無(wú)意識(shí)和不自覺(jué)地,沒(méi)有形成系統(tǒng)的國(guó)界和領(lǐng)土規(guī)則。關(guān)于古代國(guó)家與現(xiàn)代國(guó)家的區(qū)別,人們最為耳熟能詳?shù)谋闶羌撬沟哪蔷涔糯鷩?guó)家“有邊陲而無(wú)國(guó)界”[2]63。邊陲這一概念,或者是指兩個(gè)或者更多國(guó)家之間具體類(lèi)型的分界,或者是指單一國(guó)家中人口聚居區(qū)和無(wú)人居住區(qū)之間的分界[5]。前者在帝國(guó)這一形態(tài)中得到了充分的體現(xiàn),帝國(guó)疆界不是用來(lái)將平等的政治實(shí)體分開(kāi),而是更多地體現(xiàn)權(quán)利和影響的等級(jí)差異[6]5。帝國(guó)統(tǒng)治者藉由蠻族論將帝國(guó)的邊境標(biāo)示為非對(duì)稱(chēng)遭遇的空間,這和現(xiàn)代國(guó)家之間的界線(xiàn)不一樣,在帝國(guó)邊境兩側(cè)不是原則上的同類(lèi),善良而高貴的世界到此結(jié)束,在這種意義上帝國(guó)的邊境也是宇宙和混沌之間的界線(xiàn)[6]。后面一層涵義則在城邦體系中體現(xiàn)的格外明顯,城邦當(dāng)中人口聚居在邦城,但是在城邦之外還有大片的土地沒(méi)有或很少人居住,其中的某個(gè)地方便成為城邦的邊陲。不同于現(xiàn)代意義的國(guó)界,邊陲所表達(dá)的并不是一種政治范疇的斷裂或者明顯的界分。在傳統(tǒng)觀念下,從中心到邊陲形成的是一個(gè)文明的連續(xù)統(tǒng),邊陲是文明向野蠻的過(guò)渡地帶,是文明世界逐漸滲入蠻荒世界的生長(zhǎng)點(diǎn)。與此同時(shí),無(wú)論是在傳統(tǒng)國(guó)家的內(nèi)部還是外部,都沒(méi)有形成對(duì)于特定領(lǐng)土的獨(dú)斷權(quán)力。在傳統(tǒng)國(guó)家內(nèi)部,封建國(guó)家體系中領(lǐng)主對(duì)其屬臣的控制類(lèi)似于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與權(quán)利集合,但這不是對(duì)領(lǐng)土的獨(dú)斷控制[7];在帝國(guó)當(dāng)中,存在著一個(gè)“中心-邊緣”結(jié)構(gòu),帝國(guó)統(tǒng)治權(quán)在其疆域內(nèi)并不是均質(zhì)分布的,而是沿著統(tǒng)治中心向邊陲遞減。在傳統(tǒng)國(guó)家之間,封建國(guó)家體系當(dāng)中存在多重權(quán)威結(jié)構(gòu),比如在中世紀(jì)的歐洲,世俗權(quán)威和宗教權(quán)威相攜而行,即便是世俗權(quán)威下各個(gè)封地和領(lǐng)主也構(gòu)成了層級(jí)交錯(cuò)的權(quán)威結(jié)構(gòu);而帝國(guó)雖然形成了大一統(tǒng)的權(quán)威體系,但是這種權(quán)威體系不是以居于平等地位的政治體系相互承認(rèn)為前提的,在帝國(guó)眼中,只有一個(gè)中心,在帝國(guó)的邊陲及其外部只是蠻夷和蕞爾小邦。可見(jiàn),傳統(tǒng)國(guó)家當(dāng)中皆沒(méi)有形成相互承認(rèn)的領(lǐng)土規(guī)則觀念,在這一觀念的籠罩下顯然是難以形成現(xiàn)代意義上的領(lǐng)土主權(quán)的。

從絕對(duì)主義國(guó)家的時(shí)代開(kāi)始,掌握了絕對(duì)權(quán)力的統(tǒng)治者就開(kāi)始關(guān)注自己所能直接控制土地的范圍,在歐洲第一波現(xiàn)代國(guó)家形成的過(guò)程中,這種關(guān)注逐漸演變出了關(guān)于國(guó)界勘定的一整套程序。國(guó)界這一概念的出現(xiàn),不僅代替了邊陲,更是從根本上改變了邊陲概念所內(nèi)涵的世界結(jié)構(gòu)認(rèn)知。國(guó)界是兩個(gè)政治共同體相遇的地帶,每一個(gè)共同體都有自己的利益、結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài),每個(gè)共同體都可以為了和諧的目的在其內(nèi)部不斷強(qiáng)化忠誠(chéng)、責(zé)任和約束,但同時(shí)對(duì)外而言又是各自獨(dú)立的。兩個(gè)相鄰的國(guó)家不必不斷地訂約或者為因擔(dān)心生死而不斷爭(zhēng)斗。和平競(jìng)爭(zhēng)減少了兩者之間的沖突,事實(shí)上國(guó)界的存在已經(jīng)證明了意識(shí)形態(tài)與利益是多元的[8]。其中表達(dá)的世界結(jié)構(gòu)和國(guó)際秩序與帝國(guó)時(shí)代相比顯然已大不相同。從現(xiàn)代意義上來(lái)講,國(guó)界表示的是平等(至少是法理上平等)的兩國(guó)之間明確的領(lǐng)土界線(xiàn)。這一界線(xiàn)表示的不是封建國(guó)家封地的范圍,封地不僅表達(dá)政治權(quán)同時(shí)表達(dá)受俸、收租一類(lèi)的經(jīng)濟(jì)權(quán),而國(guó)界所表達(dá)的是平等國(guó)際主體之間的領(lǐng)土權(quán),是一種純?nèi)坏恼螜?quán)。國(guó)界本質(zhì)上反映的是對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家主權(quán)觀念的維護(hù),而形成這一切的前提是主權(quán)理論的發(fā)育及其對(duì)領(lǐng)土的確認(rèn)。

絕對(duì)主義國(guó)家首要的著眼點(diǎn)就是土地,絕對(duì)君主權(quán)的建立首先就是要在特定的土地上斬?cái)喑鳈?quán)力的干預(yù)、削除貴族領(lǐng)主的層層分權(quán),從而建立其君主對(duì)這片土地的絕對(duì)統(tǒng)治。揆諸歷史,任何一種政治形態(tài)為了建立起自身存續(xù)的合法性勢(shì)必都要尋求一定的理論支援,城邦政體、神權(quán)國(guó)家、契約思想無(wú)不是為現(xiàn)實(shí)政治作序和辯護(hù)的產(chǎn)物,而擔(dān)負(fù)為絕對(duì)君權(quán)辯護(hù)重任的則是主權(quán)理論。準(zhǔn)確地說(shuō),只有在經(jīng)過(guò)主權(quán)理論確認(rèn)之后土地才能成為真正的“領(lǐng)土”,但是,主權(quán)與傳統(tǒng)上的土地權(quán)力并不相容,要實(shí)現(xiàn)主權(quán)理論對(duì)于領(lǐng)土的確認(rèn)至少有兩個(gè)方面的困難需要克服。封建時(shí)代領(lǐng)地的混亂可能首當(dāng)其沖?！胺饨ㄖT侯國(guó)之間的關(guān)系很大程度上取決于領(lǐng)地的獲得,而領(lǐng)地的獲得就是將某些省區(qū)胡亂劃入自己的王朝。中世紀(jì)統(tǒng)治者的領(lǐng)地不一定連成一片。相反,它經(jīng)常是支離破碎的。……在封建諸侯國(guó)的領(lǐng)主聲明屬于自己的領(lǐng)地內(nèi),當(dāng)然有很大一片區(qū)域根本就不承認(rèn)國(guó)王的令狀,或者是從未有效地重視過(guò)這一令狀。與絕對(duì)主義相關(guān)聯(lián)的政治權(quán)力的集中過(guò)程,并不是統(tǒng)治者對(duì)那些在名義上已屬于自己勢(shì)力范圍的地區(qū)擴(kuò)大有效控制的簡(jiǎn)單過(guò)程。諸侯國(guó)的內(nèi)外部邊陲都需要大規(guī)模調(diào)整。某國(guó)王可能在另一個(gè)國(guó)王聲明屬于自己版圖的深遠(yuǎn)地區(qū)擁有一塊領(lǐng)地。因而,主權(quán)的發(fā)展本質(zhì)上可能包含著重大沖突,至少可能需要和平地對(duì)各諸侯國(guó)的領(lǐng)地進(jìn)行重新瓜分”[2]111。與此同時(shí),當(dāng)時(shí)仍舊存在的帝國(guó)疆域思想也與主權(quán)理論格格不入,在主權(quán)理論看來(lái),在每一塊領(lǐng)土上不再有多重效忠和權(quán)威,只有對(duì)君主權(quán)威的效忠;領(lǐng)土和領(lǐng)土之上的人民屬于統(tǒng)治者而統(tǒng)治者不必聽(tīng)命于任何一個(gè)外部權(quán)威。但是在威斯特伐利亞條約簽訂的時(shí)代,印度、中國(guó)、阿拉伯世界和蒙古-韃靼體系中正在實(shí)行的是存在更高的宗主權(quán)這一帝國(guó)原則[9]。正是在近代歐洲的社會(huì)史與主權(quán)理論的思想史激蕩之中,舊有的領(lǐng)地等傳統(tǒng)土地權(quán)力觀念被打破,而代之以一種與主權(quán)融為一體的領(lǐng)土觀念?！耙粋€(gè)國(guó)家的領(lǐng)土不是它的君主的財(cái)產(chǎn),不是它的政府的財(cái)產(chǎn),甚至不是它的人民的財(cái)產(chǎn);它是隸屬于一個(gè)國(guó)家的屬地最高權(quán)或統(tǒng)治權(quán)之下的國(guó)土”[10]。主權(quán)理論一旦成為共識(shí),絕對(duì)君主控制的土地就成為絕對(duì)主義國(guó)家的領(lǐng)土,實(shí)現(xiàn)對(duì)于特定領(lǐng)土支配所依靠的就不再是無(wú)所不至的軍事力量,而是為所有的同類(lèi)政治共同體所認(rèn)同了的主權(quán)安排。波齊對(duì)國(guó)家與領(lǐng)土之間的關(guān)系作出了一個(gè)富有詩(shī)意的闡釋:“這種關(guān)系具有‘硬性的’方面:特別是,領(lǐng)土通常在地理上擁有獨(dú)特的、固定的、連續(xù)的邊界,由軍隊(duì)進(jìn)行保衛(wèi)。但它也具有‘溫柔的’方面:地球上的某一部分往往被理想化為祖國(guó)母親,被認(rèn)為是國(guó)家的實(shí)體,是其國(guó)民的搖籃和家園。在近代國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程中,國(guó)家與領(lǐng)土之間的關(guān)系并不被認(rèn)為是一種所有權(quán)關(guān)系,正如一位羅馬法學(xué)家指出的,國(guó)家并不是擁有領(lǐng)土,它本身就是領(lǐng)土”[3]23?？傊?在現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程中,傳統(tǒng)國(guó)家的邊陲逐漸為現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)界所代替,同步興起的主權(quán)理論實(shí)現(xiàn)了對(duì)領(lǐng)土的確認(rèn)。

回想起來(lái),作為現(xiàn)代民族國(guó)家雛形的絕對(duì)主義國(guó)家是在絕對(duì)王權(quán)擴(kuò)張的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,而絕對(duì)主義國(guó)家中國(guó)王的私人利益就是國(guó)家利益,國(guó)王的私人權(quán)利就是國(guó)家權(quán)利,并沒(méi)有私人利益和公共利益、私人權(quán)利和公共權(quán)利的區(qū)分。建立起絕對(duì)的主權(quán)只是傳統(tǒng)國(guó)家邁向現(xiàn)代的第一步,現(xiàn)代國(guó)家要順利地運(yùn)行下去,還必須完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變,也就是使國(guó)家成為提供公共產(chǎn)品、管理公共財(cái)物、提供公用服務(wù)的組織。這一角色與公民制度化關(guān)系代表的公共性權(quán)利原則,成為現(xiàn)代國(guó)家的規(guī)范性涵義[11]。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變首先就是要將公權(quán)與私權(quán)、公法與私法區(qū)分開(kāi)來(lái),這當(dāng)中就必然內(nèi)涵著國(guó)家領(lǐng)土權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分以及調(diào)整土地關(guān)系的公法與私法的分離。

三、現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中公法私法的分離

古羅馬法學(xué)家烏爾比安認(rèn)為法律可以分為兩種:公法和私法。公法主要是與國(guó)家和政體有關(guān)的法律,私法主要是與個(gè)人利益有關(guān)的法律[12]。公法與私法的區(qū)分起源于古羅馬法并在歐洲大陸法系中得到了繼承,現(xiàn)在一般認(rèn)為,憲法、行政法、刑法屬于公法,而其他調(diào)整私人關(guān)系的部分法屬于私法范疇*這是大陸法系的認(rèn)識(shí)，英美法系認(rèn)為只有憲法和行政法屬于公法。。盡管區(qū)分公法與私法的論述可以追溯到古羅馬時(shí)期,但是直到人類(lèi)進(jìn)入到近代社會(huì)之前的漫長(zhǎng)時(shí)期,無(wú)論是在東方還是西方,公法與私法并沒(méi)有真正區(qū)分開(kāi)來(lái)。在傳統(tǒng)國(guó)家當(dāng)中,構(gòu)成國(guó)家基本單元的是“共同體人”,享有土地權(quán)利的主體是各式各樣的共同體,權(quán)利關(guān)系是通過(guò)家庭、部族、村社等共同體體現(xiàn)出來(lái)的。馬克思說(shuō)在那里“土地是一個(gè)大實(shí)驗(yàn)場(chǎng),是一個(gè)武庫(kù),既提供勞動(dòng)資料,又提供勞動(dòng)材料,還提供共同體居住的地方,即共同體的基礎(chǔ)。人類(lèi)素樸天真地把土地當(dāng)做共同體的財(cái)產(chǎn),而且是在活勞動(dòng)中生產(chǎn)并再生產(chǎn)自身的共同體的財(cái)產(chǎn)。每一個(gè)單個(gè)的人,只有作為這個(gè)共同體的一個(gè)肢體,作為這個(gè)共同體的成員,才能把自己看成所有者或占有者”[13]。也就是說(shuō),此時(shí)人們對(duì)于土地的所有、占有、使用等各項(xiàng)權(quán)能無(wú)不是通過(guò)共同體的所有、占有、使用來(lái)實(shí)現(xiàn)的[14]。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,傳統(tǒng)上西方世界的私法比較發(fā)達(dá),是一種私法文化;而東方社會(huì)尤其中國(guó)私法相對(duì)薄弱,法律文化中更多體現(xiàn)出公法性。在私法文化興盛的西方世界,無(wú)論是教會(huì)法、城市法還是王室法中的公法性成分大多是以對(duì)財(cái)產(chǎn)等私權(quán)利的附屬條款出現(xiàn)的;而在被認(rèn)為屬公法文化的傳統(tǒng)中國(guó),私人權(quán)利關(guān)系主要依靠習(xí)慣法進(jìn)行支配,而缺少成文的私法規(guī)范,寥寥無(wú)幾的私法規(guī)范在執(zhí)行過(guò)程中還毫無(wú)例外的被刑法化了——將刑罰作為私法的違法的后果進(jìn)行了規(guī)定[15]。事實(shí)上,無(wú)論是私法文化還是公法文化,體現(xiàn)出的都是公權(quán)與私權(quán)、公法與私法某種程度上的雜糅。“在個(gè)人——私?jīng)]有確立時(shí),公當(dāng)然也就沒(méi)有確立,兩者是互為因果的。公私領(lǐng)域的分界在前近代的思維中是難以找到的”[16]。根據(jù)基爾克的考察,整個(gè)中世紀(jì)歐洲都沒(méi)能認(rèn)識(shí)到公法和私法在觀念上的區(qū)別,一切人與人之間的關(guān)系,自鄰近者間的交易關(guān)系到國(guó)王與國(guó)民間的忠誠(chéng)關(guān)系,都被認(rèn)為可以包括在一個(gè)相同的單一種類(lèi)的法里面[17]。就像馬克思對(duì)傳統(tǒng)西方的描述那樣:“國(guó)家的物質(zhì)內(nèi)容是由國(guó)家的形式設(shè)定的。每個(gè)私人領(lǐng)域都具有政治性質(zhì),或者都是政治領(lǐng)域;換句話(huà)說(shuō),政治也就是私人領(lǐng)域的性質(zhì)。在中世紀(jì),政治制度是私有財(cái)產(chǎn)的制度,但這只是因?yàn)樗接胸?cái)產(chǎn)的制度就是政治制度。在中世紀(jì),人民的生活和國(guó)家的生活是同一的,人是國(guó)家的現(xiàn)實(shí)原則,但這是不自由的人”[14]42，43。

古代公法與私法的混同在土地制度上有著直接的體現(xiàn)?！八袡?quán)的前提是存在著法律體系,前者由后者給予界定。在沒(méi)有文字的社會(huì)中‘法律’的界定很不明確,而且它的落腳點(diǎn)通常實(shí)質(zhì)上就是占有?！彩欠乾F(xiàn)代社會(huì)就都存在私有地產(chǎn)。不過(guò),這些社會(huì)的‘私有’更多地是指受俸權(quán),而不是現(xiàn)代意義上的所有權(quán)。在地主對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有某種類(lèi)似的‘法定權(quán)’的地方,這些‘法定權(quán)’通常指的是,有權(quán)利利用它的產(chǎn)出并剝削與之相關(guān)的勞動(dòng)者。我們可以發(fā)現(xiàn)許多不同的土地占有形式。大地主可能對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有永久的所有權(quán),但是,如果君主和敵手要侵占這種所有權(quán),事實(shí)上他們不會(huì)訴諸于獨(dú)立的法律過(guò)程?！瓕?duì)于農(nóng)民和大地主來(lái)說(shuō),所有權(quán)都極少意味著自由讓渡權(quán)。就農(nóng)民而言,在未經(jīng)地方社區(qū)協(xié)會(huì)、長(zhǎng)老或氏族代表允準(zhǔn)的情況下,他們通常無(wú)權(quán)處置土地。而對(duì)大地主來(lái)說(shuō),對(duì)財(cái)產(chǎn)的處置權(quán),通常既會(huì)受到繼承條件的制約,又會(huì)受到擁有俸祿所包含的義務(wù)的制約”[2]87，88。即便到了絕對(duì)主義國(guó)家時(shí)期,國(guó)家主權(quán)仍然是屬于專(zhuān)制君主及其王室私人所有……對(duì)他們來(lái)講,并非自己個(gè)人屬于某個(gè)民族,而是某個(gè)或某些個(gè)民族屬于他們個(gè)人。增強(qiáng)家族權(quán)勢(shì)、擴(kuò)大王室領(lǐng)地是他們天賦的和首要的使命,他們的主要政績(jī)并不來(lái)自能否使治下民眾富足而是能否增加王室的領(lǐng)地和財(cái)富[18]?？梢?jiàn),在絕對(duì)君主那里領(lǐng)土和財(cái)富都是他的個(gè)人所有物,恰如以上對(duì)普遍法律結(jié)構(gòu)的分析,在古代,土地的公權(quán)與私權(quán)以及調(diào)整相應(yīng)土地關(guān)系的公法與私法都難以分開(kāi),政治性的領(lǐng)土權(quán)和經(jīng)濟(jì)性的所有權(quán)處于交錯(cuò)和混合的狀態(tài)。

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程,直觀地看是領(lǐng)土主權(quán)的普遍化過(guò)程,而本質(zhì)上是政治領(lǐng)域獨(dú)立和規(guī)范的過(guò)程。政治領(lǐng)域的獨(dú)立首先將公權(quán)分離出來(lái),而這便給私權(quán)和私法的生長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。在第一個(gè)絕對(duì)主義國(guó)家的誕生地——英國(guó)，最先開(kāi)啟了公法與私法分離的先聲。在圈地運(yùn)動(dòng)中,土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利首先從公私混雜的法律體系當(dāng)中掙脫出來(lái),封建法中要求在處置土地時(shí)取得上一級(jí)領(lǐng)主同意的保有規(guī)則被廢除,現(xiàn)代土地所有權(quán)代替了保有制度,土地的繼承、信托、抵押等一系列獨(dú)立的私法規(guī)范相繼建立起來(lái)[19]。西方世界發(fā)達(dá)的私法傳統(tǒng)一經(jīng)釋放便匯聚成了推動(dòng)私權(quán)觀念和私法體系發(fā)展的巨大力量,事實(shí)上,私權(quán)的明確和私法的獨(dú)立勢(shì)必重新要求公權(quán)的規(guī)范和公法的完善,這也正是西方近代史的真實(shí)境況。其實(shí),從人類(lèi)史上看所有制本身除了是一種法律和社會(huì)制度以外,也是一種政治現(xiàn)象,只是近代以來(lái)人們推動(dòng)其向著去政治化的方向發(fā)展,在不同的社會(huì)當(dāng)中,所有制形式上的相似并不代表實(shí)質(zhì)性的一致?！霸谝环N財(cái)產(chǎn)持有人能夠以最大限度的自由處理‘他們的’持有物的十分平衡的社會(huì)秩序中,強(qiáng)大私有制得到了發(fā)展。在一個(gè)并不如此平衡的社會(huì)秩序中,軟弱私有制得到發(fā)展”[20]。馬克思在談到典型的現(xiàn)代土地私有制時(shí)說(shuō),它是一種“拋棄了共同體的一切外觀并消除了國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)發(fā)展的任何影響的純粹私有制”[21]。時(shí)至今日,我們?cè)缫研纬闪艘环N共識(shí):公法與私法的相互配合才能構(gòu)成合理的法律體系。私法目的在于調(diào)整私人權(quán)利關(guān)系,如果缺少私法的公法則失去了其行動(dòng)意義;公法著眼于調(diào)整和約束公權(quán)力,假如公法不夠完善,那么公權(quán)力則必然造成對(duì)私權(quán)的侵犯,這種情形下形式上再完滿(mǎn)的私有制在實(shí)踐中也會(huì)付之闕如。

四、從“天下”到“國(guó)家”:中國(guó)現(xiàn)代土地制度的形成

世界上的后發(fā)展國(guó)家?guī)缀跞P(pán)接受了歐洲文明的現(xiàn)代化程式,或者說(shuō)都是在以歐洲為中心所框定的世界結(jié)構(gòu)當(dāng)中開(kāi)啟國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的,因此,它們的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)可以說(shuō)套用了西歐的邏輯起點(diǎn)和行動(dòng)框架。但是,不同國(guó)家和地區(qū)有著不同的歷史境遇和社會(huì)文化,這構(gòu)成了其向現(xiàn)代國(guó)家躍遷的過(guò)程中的基質(zhì),其中傳遞著古老民族和國(guó)家的文化基因。與西歐有著完全不同的政治歷程和文化傳統(tǒng)的中國(guó),在套用西方現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)程式的過(guò)程中遵循不同的演進(jìn)邏輯,故而中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的土地制度變動(dòng)必然表現(xiàn)出其獨(dú)特之處。

在進(jìn)入到現(xiàn)代之前,中國(guó)是一個(gè)典型的帝國(guó),與我們所熟知的帝國(guó)形態(tài)一樣,中華帝國(guó)也是以文明與野蠻來(lái)界分世界秩序,而與大多數(shù)帝國(guó)不同的是,中國(guó)發(fā)展出了“天下”這樣一種獨(dú)特的政治觀念來(lái)統(tǒng)攝世界秩序以及政治和文化心理?！疤煜隆币辉~所表達(dá)的不僅僅是“天底下所有的土地”——“天、地、人”中的地,進(jìn)而還指土地上生活的所有人的心思——即民心,最重要的是它的倫理學(xué)/政治學(xué)意義——四海一家的世界制度[22]。在戰(zhàn)國(guó)時(shí)代,“天下”已經(jīng)成為一個(gè)通用詞匯,在當(dāng)時(shí)其狹義上與九州、四海之內(nèi)等概念一樣都是用來(lái)指稱(chēng)中國(guó),這時(shí)的“天下”更多還是一種用于區(qū)分中國(guó)與他者的政治地理概念[23]。不過(guò),這一區(qū)隔是高度抽象而非具體的,因此在后來(lái)的演進(jìn)中,它表達(dá)的政治疆域內(nèi)涵逐步淡化,而作為一種文化價(jià)值體系的“天下”逐漸清晰,當(dāng)然后者很大程度上包容了前者。處于“天下”觀念的化育之下的傳統(tǒng)中國(guó)政治觀念中,只知有朝廷而不知有國(guó)家,只知有四夷而不知有鄰邦,只知有羈縻而不知有主權(quán)。“天朝”甚至發(fā)展出一套設(shè)計(jì)精密的制度體系以實(shí)踐其政治文化,對(duì)內(nèi)而言,中國(guó)很早就形成了大一統(tǒng)的皇權(quán)專(zhuān)制國(guó)家,并以一套等級(jí)嚴(yán)密的官僚制度進(jìn)行操控,由此造就了中國(guó)政治社會(huì)的“大共同體本位”;對(duì)外而言,中華帝國(guó)為在禮儀上制度化地表達(dá)不平等和等級(jí)制而精心設(shè)計(jì)出一套納貢體系,“在納貢體系的實(shí)踐中,中國(guó)表現(xiàn)出自己是個(gè)中央之國(guó),周?chē)且恍┪幕唾v的藩屬?lài)?guó),其統(tǒng)治者接受中國(guó)的冊(cè)封,進(jìn)而按約朝貢并與中國(guó)互市”[24]23。即便是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的清政府,開(kāi)始也只不過(guò)是想利用條約體系將洋夷融入“天下”體系當(dāng)中,以取代昔日的朝貢體系[25],這從本質(zhì)也不過(guò)是“天下”政治文化的另一種實(shí)踐模式罷了。但是此時(shí)的世界早已不是宋時(shí)的四夷崛起,也已不是蒙元、滿(mǎn)清等北方民族入侵,這次侵入中國(guó)的是步入現(xiàn)代的世界格局、國(guó)際秩序。與以往不同的是,這次帝國(guó)的入侵者沒(méi)有被再次為中華所同化,而是徹底將一個(gè)古老帝國(guó)帶入了現(xiàn)代文明,帝國(guó)的“天下”進(jìn)入到“世界”當(dāng)中。

近代以降,甲午以還,“睜開(kāi)眼睛看世界”的中國(guó)目睹了已然型構(gòu)起的國(guó)家體系和世界秩序,面臨亡國(guó)亡種的危機(jī)中華帝國(guó)的民族意識(shí)、國(guó)族意識(shí)、國(guó)家意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒,正是在這一背景下傳統(tǒng)的“邊陲”廓清為現(xiàn)代的“國(guó)界”,傳統(tǒng)中國(guó)的“王土”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家的“領(lǐng)土”。談起近代史的時(shí)候,國(guó)人總免不了那屈辱的訴說(shuō),可是中國(guó)現(xiàn)代的地權(quán)意識(shí)正是不平等條約催生的一個(gè)“未意圖后果”。在傳統(tǒng)的“天下”體系中,即便是取其狹義的政治地理上之九州概念,可以說(shuō)也從未有一個(gè)明確的邊界,我們?cè)跉v史地圖集上看到的疆界所表達(dá)的至多是一種勢(shì)力范圍。也許有人認(rèn)為長(zhǎng)城是古代中國(guó)劃定準(zhǔn)確邊界的努力,但是事實(shí)上長(zhǎng)城不過(guò)是出于防御的需要,至少現(xiàn)在還沒(méi)有證據(jù)證明修筑長(zhǎng)城意在明示邊界。而且長(zhǎng)城有許多不同的、交替變化的、附加的線(xiàn)路,在現(xiàn)代國(guó)際秩序尚未建立的帝國(guó)時(shí)代,即便政治上認(rèn)定的邊界也難以免于被歷史的起伏推廣成一個(gè)廣闊的邊緣地帶[26]。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后清政府簽署了一系列的不平等條約,大多條約中都有割地的條款,正是在測(cè)繪割讓土地的過(guò)程中,國(guó)人強(qiáng)化了國(guó)界的概念,中國(guó)的疆域才得以清晰的表現(xiàn)出來(lái)。不平等條約不僅強(qiáng)化了國(guó)人國(guó)界之觀念,而且也無(wú)意識(shí)地促進(jìn)了主權(quán)的定形。在當(dāng)時(shí)已經(jīng)具有了主權(quán)國(guó)家地位的歐美各國(guó),既然選擇與清政府代表的中國(guó)簽訂條約,其實(shí)已經(jīng)默認(rèn)了中國(guó)同樣作為主權(quán)國(guó)家的地位;條約既然對(duì)領(lǐng)土割讓做出了詳盡的界址規(guī)定,客觀上就已經(jīng)承認(rèn)其余土地作為中國(guó)主權(quán)領(lǐng)土在國(guó)際法上的合法性。特別值得一提的是清朝統(tǒng)治者——滿(mǎn)人,實(shí)際上是帶著關(guān)外滿(mǎn)蒙統(tǒng)治區(qū)大量土地進(jìn)入中原的,如果說(shuō)諸夏地區(qū)的疆域輪廓已經(jīng)成為比較確定,那么關(guān)外大片領(lǐng)土的中華屬性則是在這一時(shí)期才真正得到了明確。中國(guó)與西方各國(guó)簽訂的大量條約盡管不平等,但畢竟是在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系背景下簽署的,條約對(duì)中國(guó)主權(quán)的不斷侵犯客觀上形成了對(duì)中國(guó)剩余領(lǐng)土的主權(quán)承認(rèn),滿(mǎn)清在中亞和北亞政府的土地也就成為合法并受到承認(rèn)的中國(guó)國(guó)土了[24]31?？梢钥吹?相較于西方主權(quán)國(guó)家體系形成所經(jīng)歷的數(shù)百年周折,中國(guó)只用了短短幾十年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了朝代帝國(guó)向現(xiàn)代國(guó)家的躍遷,《清帝遜位詔書(shū)》宣示“將統(tǒng)治權(quán)歸諸全國(guó),定為共和立憲國(guó)體,……仍合滿(mǎn)、漢、蒙、回、藏五族完全領(lǐng)土,為一大中華民國(guó)”,此去鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中國(guó)與西方第一次接觸也才剛剛過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)。

不過(guò),中國(guó)此時(shí)完成的國(guó)家轉(zhuǎn)型只是形式上的,并不完整,以土地制度觀之,此時(shí)僅僅完成了領(lǐng)土主權(quán)的型構(gòu)(很長(zhǎng)時(shí)間也沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)保障),而主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的現(xiàn)代土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系并沒(méi)有得到根本建立。反思這一歷史,中國(guó)之所以能夠如此之快的實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土主權(quán)的確立并進(jìn)入國(guó)際秩序當(dāng)中,得益于其數(shù)千年的皇權(quán)專(zhuān)制政體及其衍生的“大共同體本位”,清政府一紙令狀就可以將整個(gè)國(guó)家?guī)氍F(xiàn)代世界,而不再需要一個(gè)個(gè)小共同體之間的“談判”過(guò)程?；谕瑯拥脑?過(guò)于強(qiáng)大的政治權(quán)力慣性的存在導(dǎo)致土地權(quán)力中的領(lǐng)土權(quán)上升到主權(quán)層面后,土地權(quán)力并沒(méi)有作為公權(quán)力從“地權(quán)”板塊中撤離進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地權(quán)力與土地權(quán)利的分離,在很長(zhǎng)一段時(shí)期里面土地權(quán)利仍舊不斷受到土地權(quán)力的干預(yù),簡(jiǎn)而言之,傳統(tǒng)土地制度中的公權(quán)與私權(quán)未能分離。實(shí)際上,在后續(xù)的中國(guó)史中,土地權(quán)利的設(shè)立、湮滅、請(qǐng)求等制度安排都是在政治權(quán)力的直接作用下形成的,這種權(quán)力本位的土地制度安排注定只是一種形式化的設(shè)計(jì)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中土地制度變動(dòng)的原生邏輯和推廣效果進(jìn)行了考察。研究發(fā)現(xiàn),在古代的政治體系當(dāng)中,土地的政治權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)實(shí)際上是統(tǒng)一的,土地權(quán)力同時(shí)也是土地權(quán)利。在歐洲現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中,其中作為政治權(quán)之對(duì)外部分的領(lǐng)土權(quán)通過(guò)與主權(quán)觀的聯(lián)姻而成為現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)和國(guó)際秩序的基礎(chǔ);而作為政治權(quán)之對(duì)內(nèi)部分的土地支配權(quán)伴之以公權(quán)和私權(quán)的明確成為公法的客體,作為經(jīng)濟(jì)權(quán)的土地權(quán)利內(nèi)容成為國(guó)家法律保護(hù)下的完整權(quán)利內(nèi)容。這便是現(xiàn)代國(guó)家與現(xiàn)代土地制度共同生長(zhǎng)的原生邏輯。但是這一外生的邏輯框架套用到中國(guó)的時(shí)候我們又發(fā)現(xiàn),領(lǐng)土權(quán)確立之后,對(duì)內(nèi)的支配性土地權(quán)力并沒(méi)有完全撤出地權(quán)體系當(dāng)中,而是直接的干預(yù)了土地權(quán)利的設(shè)立和分配,這也成為理解近現(xiàn)代中國(guó)“土地政治”問(wèn)題的一個(gè)基本線(xiàn)索,同時(shí)也可以作為理解現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中土地制度變動(dòng)邏輯的一個(gè)補(bǔ)充性視角。這一研究,既確證了土地制度與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史關(guān)系,又揭示了如中國(guó)這樣的后發(fā)展國(guó)家在直接套用現(xiàn)代土地制度之后的實(shí)踐后果。

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Changes of Land System During Construction of Modern Country

CHEN Ming

(1.DeparmentofScience，TechnologyandEducation，MOA,Beijing100125；2.RuralDevelopmentInstitute,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

Abstract：From the aspect of land relationship, large changes in the connotation and structure of land system has occurred during the construction of a modern country. In West Europe view, the political and economic rights of land were actually uniform in ancient time, and the land power was also land rights. During the construction of modern country, territorial sovereignty became the foundation of international order, land power the object of public law, and land rights the complete property rights under the national law. When the exogenous logic frame was applied to China, the territorial sovereignty was established consequently. However, the land power intervened the foundation and distribution of the land rights without withdrawing completely from the land system. It is a basic clue in understanding modern China’s land political issues.

Key words：modern country; land power; land rights; land politics

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107(2016)02-0001-07

作者簡(jiǎn)介：陳明(1985-)，男，農(nóng)業(yè)部科技教育司工作人員，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理、土地問(wèn)題。

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CZZ006);國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目(2012BAJ24B04)

收稿日期：2015-09-01

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.01