農(nóng)村宅基地退出機制的構(gòu)建

管新春（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南　許昌　461000）

農(nóng)村宅基地退出機制的構(gòu)建

管新春
（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南許昌461000）

宅基地退出是當前農(nóng)村宅基地制度改革的重要問題。構(gòu)建健全有效的宅基地退出機制既是合理利用土地的必然要求，也是宅基地制度自身完善的需要。為此，應(yīng)健全宅基地退出的立法保障機制，規(guī)范宅基地退出的運行機制，完善宅基地退出的相關(guān)配套制度，實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益的保障和土地的集約節(jié)約利用。

宅基地退出；立法保障；農(nóng)民權(quán)益

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)所需用地的緊缺與農(nóng)村宅基地大量閑置成為鮮明的對比。如何使宅基地退出能更為規(guī)范、有序，既不損害農(nóng)民利益，又能與現(xiàn)代社會的發(fā)展相適應(yīng)，就成了現(xiàn)階段宅基地制度改革的重要問題。

1　我國農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀

目前，我國相關(guān)法律法規(guī)并沒有對宅基地退出作出統(tǒng)一的界定和規(guī)制，各地基本上是在相關(guān)政策的指導(dǎo)下進行農(nóng)村宅基地退出的實踐探索。例如，天津市推行的“宅基地換房”。該模式主要是以天津市東麗區(qū)開展的以“宅基地換房”為核心的小城鎮(zhèn)建設(shè)工作為典型代表。按照規(guī)定的置換標準，農(nóng)民用其宅基地?zé)o償?shù)負Q取小城鎮(zhèn)的一套住房并遷入小城鎮(zhèn)居住。原有村莊內(nèi)的土地，則在區(qū)政府的統(tǒng)一組織下，對相當于現(xiàn)住房占地面積大小的土地進行復(fù)耕，其余的村莊土地，作為實施“宅基地換房”所節(jié)約出來的建設(shè)用地，一部分通過整理后進入土地市場拍賣，拍賣所得作為建設(shè)小城鎮(zhèn)所需的各項費用；另一部分則作為當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的儲備用地。通過該模式，農(nóng)民可以用享有的宅基地使用權(quán)交換到相關(guān)配套設(shè)施更為齊全的居住環(huán)境，同時也緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的壓力。重慶市采用“地票”的形式將農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行交易，并以“地票”交易的環(huán)節(jié)、流程來規(guī)劃宅基地退出后的流轉(zhuǎn)及利用。廣東省的宅基地退出，主要著眼于宅基地在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓，雖然開放程度不是很高，但是可操作性比較強?？傮w來看，各地的宅基地退出的實踐都取得了一些成功的經(jīng)驗，但也都或多或少地存在一些問題。其中，比較共同的、比較突出的一個問題就是在缺乏健全的宅基地退出機制、法律保障機制的情況下，很容易出現(xiàn)農(nóng)民利益被侵占的現(xiàn)象［1］。因此，構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出的法律保障機制已經(jīng)刻不容緩。

2　構(gòu)建宅基地退出機制的必要性

2.1合理利用土地的必然要求

土地是社會財富的重要源泉，其重要性和稀缺性在我國更是顯而易見，《土地管理法》將“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地”作為立法目的之一，第3條進一步明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策?！辈嵭小巴恋赜猛竟苤浦贫取?。在此基礎(chǔ)上，宅基地作為集體建設(shè)用地的一種，應(yīng)當符合土地的總體利用規(guī)劃，合理利用。但現(xiàn)實情況是，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，需要大量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而與此形成鮮明對比的是：大量農(nóng)民離開農(nóng)村到城市打工生活，不少宅基地因此閑置。中國社科院農(nóng)村所的有關(guān)專家對河南、河北、山西、湖北等省區(qū)的30多個行政村進行了調(diào)查，并在此調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行估算，表明：我國村莊空置面積超過0.07億hm2，相當于全國耕地總量的1/18。這個調(diào)查數(shù)據(jù)充分表明，我國當前農(nóng)村宅基地荒廢和低效利用的問題比較突出，實踐問題要求構(gòu)建宅基地退出機制，在保障農(nóng)民合法權(quán)益、促進宅基地合理利用的同時，能夠緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的壓力，節(jié)約集約利用土地資源。

2.2宅基地制度自身完善的內(nèi)在需求

根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》及《土地管理法》等法律的規(guī)定，宅基地的所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)民可依法取得宅基地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā穼φ氐娜〉?、每戶所占宅基地的面積、收回等作了一些規(guī)定。但時至今日，宅基地制度的相關(guān)規(guī)定日益顯現(xiàn)出其缺漏和與實踐相脫節(jié)的問題。例如，雖然《土地管理法》第65條規(guī)定了在3種情形下，集體經(jīng)濟組織通過報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)。但是，實踐中該條適用的情況并不多，究其根本原因，還是在于立法規(guī)定的不完善、缺乏可操作性。因此，在我國當前宅基地制度本身不盡完善的情況下，許多類似非法占用耕地作為宅基地、一戶多宅、宅基地面積超標等問題更是突出。所以，亟需構(gòu)建健全的宅基地退出機制，這不僅是社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，也是宅基地管理制度自身完善的內(nèi)在的迫切需求［2］。

3　構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的路徑

3.1健全宅基地退出的立法保障機制

實質(zhì)上，《土地管理法》當中并沒有“宅基地退出”的提法。之后的《物權(quán)法》雖然明確了宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，但其對宅基地使用權(quán)的規(guī)定僅有4條，即便是在第154條中有“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅”的規(guī)定，也不完全是“宅基地退出”的內(nèi)容。因為依據(jù)物權(quán)法的相關(guān)原理，這項規(guī)定涉及的是由于物權(quán)（宅基地使用權(quán)）的客體（宅基地）滅失導(dǎo)致的權(quán)利消滅，與“宅基地退出”有根本區(qū)別。可見，《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范不但數(shù)量比較少，而且對于許多問題也沒有十分明確的規(guī)定，更沒有對“宅基地退出”作出界定。而是通過第153條的規(guī)定，即“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！睂⑼晟普刂贫鹊膯栴}留給了土地管理法等法律。由此來看，當前我國關(guān)于宅基地的法律法規(guī)并未形成系統(tǒng)，不能對農(nóng)村宅基地退出起到規(guī)范的指導(dǎo)作用。因此，有必要在立法中構(gòu)建比較完備的宅基地退出機制。當然，立法并非是一朝一夕就能完成的事情，根據(jù)十二屆全國人大常委會于2016年4月22日公布的2016年立法工作計劃顯示，土地管理法修改列入2016年度立法計劃預(yù)備項目。期待能在土地管理法的修改中實現(xiàn)宅基地制度的改革，建構(gòu)宅基地退出機制。

在構(gòu)建宅基地退出立法保障機制時，應(yīng)堅持自愿原則，尤其是強調(diào)農(nóng)民自愿，以充分保障農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人的權(quán)益。因為宅基地退出的直接法律后果是農(nóng)民不再享有宅基地使用權(quán)，雖然集體組織作為所有權(quán)主體，并不具備強制農(nóng)民退出宅基地的權(quán)力，但由于宅基地退出涉及土地的利用、規(guī)劃，所以在實際的宅基地退出工作中不可避免地會有政府公權(quán)力的介入，實踐中也有行政權(quán)力過分干預(yù)宅基地退出，甚至個別地方在宅基地改革過程中出現(xiàn)了行政機關(guān)變相強行推進的做法和違背當事人意愿的行為，嚴重損害了農(nóng)民的權(quán)益。因此，立法中要充分貫徹自愿和體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益保障。究其根本原因，就是根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。也就是說，宅基地退出的法律性質(zhì)應(yīng)是一種民事行為，所形成的法律關(guān)系應(yīng)是民事法律關(guān)系，是否退出、是否繼續(xù)享有，都應(yīng)由宅基地使用權(quán)的主體，即農(nóng)民自己根據(jù)實際需要來決定。尤其是在現(xiàn)有立法還未作出全面回應(yīng)的背景下，在農(nóng)村宅基地退出工作中要注重尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益，更要在未來立法中作出相應(yīng)的規(guī)定。

當然，尊重當事人意愿并非無所作為。要尊重農(nóng)民的自主性和選擇，關(guān)鍵是設(shè)計合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出機制。因此，在堅持自愿原則的前提下，應(yīng)當在立法中明確界定宅基地退出的主體、事由、方式等內(nèi)容，建構(gòu)完善的宅基地退出制度。首先，應(yīng)當通過立法明確規(guī)定宅基地退出關(guān)系中各方主體的權(quán)利和義務(wù)。這主要涉及到宅基地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體，即集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，只有理清集體組織和農(nóng)民二者之間的關(guān)系，才能確定宅基地退出的事由和方式，才能解決好各方主體的土地利益分配問題，尤其是農(nóng)民的權(quán)益保障問題。其次，明確宅基地退出的事由和方式。作為用益物權(quán)的一種，宅基地使用權(quán)發(fā)生變化時，也應(yīng)遵循物權(quán)變動的一般要求。例如，按照民法的一般原理，物權(quán)的消滅有絕對消滅和相對消滅，《物權(quán)法》第154條關(guān)于“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅”的規(guī)定，實際上屬于宅基地使用權(quán)的絕對消滅。從現(xiàn)實來看，當前探討的“宅基地退出”應(yīng)屬于廣義上的宅基地使用權(quán)的相對消滅，所以，可以在《土地管理法》中明確宅基地退出的具體類型和各自的方式。

3.2規(guī)范宅基地退出的運行機制

法律的生命在于它的實現(xiàn)，再完善的宅基地退出機制最終也要在實踐中發(fā)揮作用，實現(xiàn)其功能價值。從理論上講，現(xiàn)代國家的執(zhí)法體系應(yīng)當嚴格按照立法機關(guān)的意圖執(zhí)行法律。但在實踐中，由于宅基地退出具有綜合性、復(fù)雜性等特點，由于各方主體的立場不同、對法律的認知不同等原因，宅基地退出過程中應(yīng)著重把握兩方面的問題，以便于最大限度地實現(xiàn)立法目的。首先，在宅基地退出的過程中，對于補償?shù)姆绞?、標準等，在國家立法的范圍?nèi)，應(yīng)當允許各地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況作出進一步的規(guī)定，在實踐中也可以在法律法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍內(nèi)適當作出調(diào)整，以最大限度地保障農(nóng)民的權(quán)益。這是因為法律要實現(xiàn)其功能并取得預(yù)期效果，不僅取決于法律自身對其功能的設(shè)定，而且取決于在功能設(shè)定完成以后，如何從執(zhí)行程序、組織等方面來安排實現(xiàn)功能的步驟。宅基地退出最終要落實到農(nóng)民、集體組織、地方政府等的參與，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，因而在實踐中允許作出一定的調(diào)整，更有利于宅基地退出的實現(xiàn)。其次，可以通過法制宣傳和輿論導(dǎo)向使農(nóng)民充分理解宅基地退出的相關(guān)內(nèi)容。孟子曰：“徒法不足以自行。”法律功能最終要實現(xiàn)于社會之中，法律功能的實現(xiàn)效果最終也要體現(xiàn)到每一個社會個體身上。即使法律自身設(shè)定了完備的功能、安排了完善的實現(xiàn)步驟，但如果社會公眾無動于衷，法律就難以發(fā)揮任何作用。而且，一個社會中不同地區(qū)、不同階層的人對不同的法律認知程度及使用能力參差不齊，必定會使不同的法律在不同地區(qū)、不同階層中有著不同的實現(xiàn)效果。宅基地退出涉及到農(nóng)民后續(xù)的住房、就業(yè)、保障等問題，農(nóng)民是宅基地退出中最重要的主體。所以，加大法制宣傳的力度，使農(nóng)民充分認識、理解宅基地退出的意義及其給自身可能帶來的利益和影響，保證他們根據(jù)自己的意愿，作出是否參與宅基地退出、采用何種補償方式等的決定，最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益［4］。

3.3完善宅基地退出的相關(guān)配套制度

宅基地退出涉及農(nóng)民、集體組織、地方政府等多方利益，除了要在立法中明確農(nóng)村宅基地退出的各種法律關(guān)系，建立健全相應(yīng)政策法規(guī)體系來保障宅基地退出能夠順利實施之外，還應(yīng)注重處理好宅基地使用權(quán)從農(nóng)民手中收回之后，農(nóng)民的就業(yè)、社會保障及后續(xù)的一些土地流轉(zhuǎn)、交易、開發(fā)等有關(guān)事項。要嚴格規(guī)范宅基地退出中公權(quán)力的行使。通過立法的方式將政府在農(nóng)村宅基地退出中的權(quán)限加以確定，杜絕公權(quán)力對宅基地退出的不合理干涉。主要要加強對宅基地退出工作予以扶持，政府要以優(yōu)化土地資源配置為目標，加強對農(nóng)村宅基地退出制度的扶持力度，通過制定系統(tǒng)配套的政策法規(guī)來讓農(nóng)村宅基地退出機制得以在法治軌道上運行，確保農(nóng)村宅基地從退出到后續(xù)流轉(zhuǎn)、交易、再開發(fā)等環(huán)節(jié)都能得到政策法律的支持和保障，讓各方權(quán)益都能夠在有法可依的環(huán)境下得到保證。重點要加強在農(nóng)民保障性住房建設(shè)、宅基地退出補償、宅基地開發(fā)利用等方面的立法規(guī)制和政策支持。首先，國家要從宏觀布局的高度來完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展保障體系的法律法規(guī)頂層設(shè)計，為宅基地退出制度奠定宏觀的法律和制度基礎(chǔ)。其次，要加強在補貼貸款、減少稅收等方面的政策扶持力度，通過專項資金資助、為農(nóng)民集體貸款提供利息補貼、稅收優(yōu)惠等方式，為農(nóng)民集體收回宅基地、自主開發(fā)集體土地等提供支持，使農(nóng)民集體有能力在符合一定條件的基礎(chǔ)上自主開發(fā)集體土地。同時，還可以加強農(nóng)村土地開發(fā)中介方面的立法和政策扶持，培育、規(guī)范集體土地開發(fā)中介服務(wù)組織，使其為集體土地開發(fā)提供規(guī)范、專業(yè)的中介服務(wù)。

［1］王崇敏.論我國宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造［J］.法商研究，2014（2）：22-27.

［2］馬愛慧，張安錄.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出機制分析——以湖北省鄂州市為例［J］.廣東土地科學(xué)，2013（6）：4-6.

［3］吳越、沈冬軍.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益保障的制度選擇［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］楊惠.土地用途管制法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2010.

F301.3

A

1674-7909（2016）08-91-3

2015年度許昌學(xué)院科研基金項目“農(nóng)村宅基地退出機制研究——以河南省為例”（2015057）。

管新春（1976-），男，碩士，講師，研究方向：民商法。