基層土地管理錯(cuò)位與服務(wù)缺位探源
——基于農(nóng)民“違建”的思考

杜 鵬

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074)

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基層土地管理錯(cuò)位與服務(wù)缺位探源
——基于農(nóng)民“違建”的思考

杜 鵬

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074)

基于對(duì)宅基地價(jià)值與功能的不同預(yù)期，普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”具有不同于征拆區(qū)農(nóng)村的發(fā)生邏輯。當(dāng)前宅基地管理政策聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理，并體現(xiàn)為強(qiáng)化行政管理權(quán)和弱化集體所有權(quán)的管理思路，忽視和壓制了普通農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民正當(dāng)?shù)恼厥褂脵?quán)要求，宅基地管理逐漸脫嵌于村莊社會(huì)。管理錯(cuò)位和服務(wù)缺位造成對(duì)農(nóng)民建房法律空間與物理空間的雙重?cái)D壓，這是農(nóng)民“違建”持續(xù)發(fā)生的制度根源。加強(qiáng)基層組織建設(shè)，積極回應(yīng)和引導(dǎo)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)需求，以服務(wù)再造管理，是破解基層土地管理困境的根本之道。

基層土地管理；服務(wù)缺位；管理錯(cuò)位；違建宅基地

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),面對(duì)快速城市化過(guò)程中的農(nóng)村土地占用,國(guó)家土地管理政策逐漸收緊,以控制建設(shè)用地利用規(guī)模,提高建設(shè)用地利用效率,盡可能保護(hù)耕地。農(nóng)村宅基地屬于集體建設(shè)用地,因而與國(guó)有建設(shè)用地一并納入“建設(shè)用地”的范疇。對(duì)宅基地管理的強(qiáng)化主要表現(xiàn)為土地用途管制制度的實(shí)行和基層土地管理權(quán)的上收,農(nóng)村土地行政管理主體逐漸上移,基層土地管理權(quán)能漸趨弱化。但筆者在多地農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn),伴隨著政府管理的強(qiáng)化,農(nóng)民違規(guī)建房的現(xiàn)象仍然屢見不鮮,筆者在中西部地區(qū)的國(guó)土所調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于農(nóng)村違建點(diǎn)多、面廣,難以有效甄別及時(shí)處置,農(nóng)民“違建”幾乎處于“失控”狀態(tài)。在這個(gè)意義上,農(nóng)民“違建”似乎成為了國(guó)家強(qiáng)化土地管理權(quán)的“意外后果”和基層土地管理的敏感地帶與空白地帶。

根據(jù)違法主體的不同,可以區(qū)分出兩種類型的土地違法,即政府違法和個(gè)人違法。在中國(guó)土地違法現(xiàn)象中,由于土地財(cái)政的刺激和監(jiān)管體制的局限,地方政府的土地違法行為受到了較多關(guān)注[1，2]。國(guó)土資源部2013年的數(shù)據(jù)顯示,在發(fā)現(xiàn)違法用地結(jié)構(gòu)中,個(gè)人土地違法面積雖然只占23%,但違法案件件數(shù)卻達(dá)到68%。農(nóng)民是個(gè)人土地違法的重要主體，個(gè)人土地違法具有涉及主體眾多、分布廣泛的特征。目前,農(nóng)民土地違法行為的發(fā)生原因主要有如下三種解釋:(1)城市化的擴(kuò)張強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利意識(shí),并激發(fā)了農(nóng)民通過(guò)宅基地參與土地增值收益分配的預(yù)期,農(nóng)民“違建”因而是利益誘導(dǎo)的后果和利益博弈的方式[3];(2)土地規(guī)劃和土地管理不到位,導(dǎo)致亂占耕地、一戶多宅等現(xiàn)象的出現(xiàn)[4];(3)地方政府的執(zhí)法體制和“拆違”機(jī)制是“違建”現(xiàn)象難以根除和扭轉(zhuǎn)的重要原因，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”和“選擇性執(zhí)法”導(dǎo)致了土地執(zhí)法中的搖擺現(xiàn)象[5]。上述觀點(diǎn)從不同的方面初步解釋了當(dāng)前農(nóng)村宅基地秩序混亂的原因,但未能解釋21世紀(jì)以來(lái)土地行政管理權(quán)強(qiáng)化之后農(nóng)民“違建”不減反增乃至失控的原因,也未能區(qū)分普通農(nóng)村與征拆區(qū)農(nóng)村農(nóng)民“違建”發(fā)生邏輯的差異。

本研究試圖從農(nóng)村土地管理權(quán)強(qiáng)化的制度目標(biāo)與實(shí)際效果之間的“落差”入手,檢視普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”失控的緣由。筆者認(rèn)為,當(dāng)前管理錯(cuò)位和服務(wù)缺位的宅基地管理路徑是普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”發(fā)生的結(jié)構(gòu)性原因,這意味著土地行政管理權(quán)強(qiáng)化與農(nóng)民“違建”存在必然性關(guān)聯(lián):土地違法的普遍性極大地挑戰(zhàn)和沖擊了現(xiàn)有的基層土地管理體制,并構(gòu)成土地管理權(quán)強(qiáng)化的重要誘因,但土地管理權(quán)的強(qiáng)化和上收卻導(dǎo)致了特定“違建”類型的生成,從而形成一個(gè)惡性循環(huán)。如何打破這個(gè)循環(huán),從而化解當(dāng)前基層土地管理工作的難題,無(wú)疑具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、管理錯(cuò)位:農(nóng)民“違建”的類型偏差

農(nóng)民“違建”主要指農(nóng)民建房未經(jīng)審批,出現(xiàn)亂占耕地、一戶多宅和面積超標(biāo)等情況?；谡貙傩耘c價(jià)值的差異,可將農(nóng)民“違建”進(jìn)一步區(qū)分為征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”行為和普通農(nóng)村的“違建”行為。

(一)征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”

按照《土地管理法》規(guī)定,宅基地屬于村集體分配給農(nóng)民使用的保障性用地,即滿足居住、生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要,因而主要具有使用價(jià)值。宅基地的集體建設(shè)用地屬性與城市國(guó)有建設(shè)用地存在本質(zhì)的差異。然而,征拆區(qū)農(nóng)村的宅基地因附著了大量的利益,農(nóng)民為了伸張更多利益而產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“違建”動(dòng)力和大量的“違建”事實(shí)。隨著城市化的平面推進(jìn),城郊村農(nóng)民的宅基地具有分享城市級(jí)差地租的可能性,農(nóng)民“種房子”的投機(jī)行為頗為常見,由此形成與地方政府的利益博弈。

因此,在征拆區(qū)農(nóng)村,特定的區(qū)位條件賦予宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值,宅基地的物權(quán)屬性強(qiáng)化,并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障屬性,農(nóng)民因而具有“違建”的天然動(dòng)力。某種程度上看,征拆區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民“違建”與地方政府的土地違法具有“一體兩面”的特征:二者均試圖突破農(nóng)村土地的權(quán)屬規(guī)定與用途管制,繞開城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制,實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”的目標(biāo)。這就沖擊了國(guó)家關(guān)于集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的差別化規(guī)定,侵蝕了土地的憲法秩序。

(二)普通農(nóng)村的“違建”

普通農(nóng)村的“違建”則表現(xiàn)為不同的形態(tài)。因無(wú)其他利益的附著,宅基地表現(xiàn)出以居住功能為主的使用價(jià)值而非財(cái)產(chǎn)價(jià)值。普通農(nóng)村少有的宅基地交易行為實(shí)際上也依托于房屋等附屬設(shè)施而實(shí)現(xiàn)。例如,江漢平原農(nóng)村普遍存在的“搭地賣房”現(xiàn)象[6]以及川西平原“宅田掛鉤”[7]的地方性實(shí)踐均說(shuō)明普通農(nóng)村的宅基地與農(nóng)地價(jià)值不相上下、甚至低于農(nóng)地價(jià)值。由此,農(nóng)民“違建”并非始于對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的追求和競(jìng)爭(zhēng),而是為了更好地實(shí)現(xiàn)宅基地的使用價(jià)值。

宅基地使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)狀況與農(nóng)民現(xiàn)有宅基地面積以及附著于其上的住房狀況有關(guān)。農(nóng)民的宅基地需求具有一定的動(dòng)態(tài)性:(1)農(nóng)民家庭人口規(guī)模伴隨著生命周期的演進(jìn)而變化,子女長(zhǎng)大成人,結(jié)婚、分家往往催生宅基地的增量性需求;(2)隨著農(nóng)民生活水平提高,住房的更新?lián)Q代和基礎(chǔ)設(shè)施配套(尤其是交通區(qū)位)逐漸成為農(nóng)民建房的主要?jiǎng)恿徒ǚ窟x址的主導(dǎo)因素。以上兩種因素形成的“推拉效應(yīng)”構(gòu)成了當(dāng)前普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”的主要?jiǎng)恿Α?/p>

(三)宅基地管理的政策偏差

由此可見,區(qū)位條件的差異是理解農(nóng)民違建的前提。當(dāng)前,隨著城市化的快速推進(jìn),中國(guó)農(nóng)村也正在出現(xiàn)劇烈的分化，5%的城郊地區(qū)農(nóng)民與95%的普通農(nóng)村農(nóng)民對(duì)于國(guó)家政策具有不同的利益訴求和話語(yǔ)反饋能力[8]，因此,在“違建”這一共同法律狀態(tài)之下實(shí)際上運(yùn)行著不同的實(shí)踐機(jī)制。對(duì)農(nóng)民“違建”內(nèi)在機(jī)制的辨析,是土地管理權(quán)有效實(shí)現(xiàn)、宅基地管理有序展開的基礎(chǔ)。

征拆區(qū)農(nóng)村農(nóng)民“違建”的目的往往不在于宅基地內(nèi)在的使用價(jià)值,而在于以“建設(shè)用地”的名義分享市場(chǎng)化與城市化過(guò)程中溢出的土地增值收益，這超出了憲法關(guān)于宅基地屬性的規(guī)定,不僅導(dǎo)致耕地資源的無(wú)效使用,也極大地影響了政府的用地規(guī)劃和公共財(cái)政的再分配能力,因而成為土地管理、監(jiān)控和執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象和重點(diǎn)地帶。因此,征拆區(qū)農(nóng)民與地方政府的利益博弈中刺激了土地管理權(quán)的強(qiáng)化。問(wèn)題在于,國(guó)家土地管理政策一方面對(duì)征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”進(jìn)行了及時(shí)回應(yīng),但另一方面,不斷上收的土地管理權(quán)卻導(dǎo)致土地管理部門與廣大普通農(nóng)村建房的正當(dāng)性需求脫節(jié)。日益收縮的建房指標(biāo)和日益嚴(yán)格的審批程序?qū)ζ胀ㄞr(nóng)村農(nóng)民建房形成壓力,由于缺少政府的跟進(jìn)和引導(dǎo),農(nóng)民“違建”具有必然性。

宅基地管理實(shí)踐中的政策偏差和政策錯(cuò)位表現(xiàn)為:將普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”混同于征拆區(qū)的農(nóng)民“違建”,從而采取了以“收”為主的管理策略,鄉(xiāng)村兩級(jí)逐漸邊緣化,導(dǎo)致基層土管部門無(wú)法回應(yīng)農(nóng)民建房的剛性需求,缺乏引導(dǎo)和規(guī)劃村莊宅基地的能力,最終導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)建房的失控狀態(tài)。因此,需要將普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”從一般意義上的土地違法定義中剝離。征拆區(qū)的農(nóng)民“違建”在一定意義上可以轉(zhuǎn)化為行政管制和行政執(zhí)法問(wèn)題:它不僅違反了土地用途管制的規(guī)定,更關(guān)鍵的是觸及和侵蝕了憲法關(guān)于宅基地福利屬性的規(guī)定和土地“漲價(jià)歸公”的原則,即試圖將憲法意義上的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法意義上的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。與此不同,普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”主要是相對(duì)于土地用途管制而進(jìn)行的界定,它雖與行政管理權(quán)產(chǎn)生沖突,但并沒有突破宅基地的憲法秩序。在這種情況下,若要從根本上遏制普通農(nóng)村的“違建”現(xiàn)象,需要尊重農(nóng)民宅基地使用權(quán)的正當(dāng)需求并進(jìn)行合理引導(dǎo),明確宅基地管理對(duì)象和不同區(qū)位條件下宅基地本身的差異性。

三、服務(wù)缺位:土地管理中的“政府失靈”

由于經(jīng)濟(jì)、區(qū)位或自然條件的差異,中國(guó)目前的城市化水平呈現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域差異?？傮w而言,現(xiàn)有城市化水平并不足以為絕大部分農(nóng)民提供在城市體面就業(yè)和生活的條件。村莊人口的外流在一定意義上是特定階段的暫時(shí)性現(xiàn)象,相當(dāng)一部分外出務(wù)工的農(nóng)民仍然需要回村建房,這構(gòu)成了宅基地的剛性需求。當(dāng)前,土地的行政管理權(quán)在權(quán)力行使的方式上呈現(xiàn)出集中化和垂直化趨勢(shì),在權(quán)力行使的對(duì)象上聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村,而相對(duì)忽視了普通農(nóng)村更為分散、瑣碎的宅基地使用權(quán)要求。在日益緊縮的土地管理政策之下,普通農(nóng)村的宅基地需求難以合法實(shí)現(xiàn),基層土地管理由此陷入困境。

(一)村莊土地規(guī)劃的缺失

自1998年新《土地管理法》出臺(tái)以來(lái),為了適應(yīng)土地用途管制的目標(biāo),國(guó)土部門要求村級(jí)組織在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下編修村莊建設(shè)規(guī)劃。農(nóng)民住宅用地必須在符合規(guī)劃的情況下才能獲得審批,以提高宅基地的使用效率。一些學(xué)者從規(guī)劃的內(nèi)部視角分析了當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃所存在的一些問(wèn)題和困境[9]。問(wèn)題是：能夠形成村莊土地利用規(guī)劃并加以實(shí)施的村莊實(shí)際上屬于少數(shù),村莊規(guī)劃往往是政府集中力量打造“重點(diǎn)村”或“亮點(diǎn)村”的產(chǎn)物。規(guī)劃本身的缺失而非規(guī)劃中的具體問(wèn)題才是中西部農(nóng)村土地利用的主要癥結(jié)之所在。

首先,作為集體土地的所有者,村級(jí)組織并無(wú)編制村莊規(guī)劃的能力。編制規(guī)劃需要以較為厚重的集體收入為支撐。稅費(fèi)改革以來(lái),村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和組織能力進(jìn)一步弱化,集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”大量出現(xiàn),村莊土地規(guī)劃缺少物質(zhì)基礎(chǔ)。其次,伴隨著土地管理權(quán)上收和土地垂直管理體制的形成,村集體不再作為土地管理的責(zé)任主體,因而缺乏編制村莊土地規(guī)劃的動(dòng)力,“多一事不如少一事”成為基層干部的普遍心態(tài)。再次,國(guó)土部門通過(guò)劃定基本農(nóng)田、嚴(yán)控基本農(nóng)田占用審批的方式保護(hù)耕地,但基本農(nóng)田的劃定在地方實(shí)踐中受到一定的扭曲,管制行為具有一定的裁量性[10]。地方政府為了應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張?jiān)斐傻摹罢佳a(bǔ)平衡”壓力,使得農(nóng)村一些非耕地也在“圖斑”上成為基本農(nóng)田,村集體與上級(jí)土管部門協(xié)調(diào)難度增加,進(jìn)一步壓縮了村莊土地規(guī)劃的空間。

村級(jí)土地利用規(guī)劃缺失導(dǎo)致農(nóng)民宅基地使用權(quán)無(wú)法獲得合法實(shí)現(xiàn)的框架和渠道。改革開放以來(lái),隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平的改善和城市生活方式的傳播,各地農(nóng)村相繼掀起了多次建房高潮。村莊內(nèi)部的閑散土地逐漸消耗殆盡,耕地又已納入保護(hù),而村莊又無(wú)相應(yīng)的土地規(guī)劃與之銜接，農(nóng)戶建房各自為戰(zhàn),往往選擇靠近公路等交通方便的位置建房,農(nóng)民違規(guī)占用耕地建房的行為因而持續(xù)產(chǎn)生。

(二)空間利益配置的困局

宅基地不僅具有政策屬性,而且因嵌入于地方社會(huì)中而具有歷史與社會(huì)屬性。其歷史屬性表現(xiàn)在:相對(duì)于耕地,宅基地一般并未經(jīng)歷徹底的社會(huì)主義革命,宅基地的歷史連續(xù)性賦予其“祖業(yè)”的屬性;其社會(huì)屬性表現(xiàn)在:宅基地的分布和配置具有外部性,農(nóng)村中因宅基地邊界、高度、朝向、距離而引起的糾紛不計(jì)其數(shù),尤其是在一些相對(duì)集中居住的村莊,宅基地糾紛是村莊糾紛的主要類型。宅基地的歷史與社會(huì)屬性為村莊中空間競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)沖突提供了發(fā)育土壤,舊村改造面臨巨大的交易成本,農(nóng)戶之間的自發(fā)協(xié)調(diào)并不能改變老村基礎(chǔ)設(shè)施破敗、進(jìn)出不便、安全隱患等實(shí)用性問(wèn)題,從而導(dǎo)致了“反公地悲劇”[11],表現(xiàn)為局部性的“空心村”問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)空心村整治具有強(qiáng)烈的意愿[12],但現(xiàn)實(shí)的困局在于,一方面大量集中且老舊的房屋難以整體拆除,另一方面,一些農(nóng)民因家庭人口增加而無(wú)處建房。老宅基地難以退出,村莊中的“存量”宅基地資源難以滿足農(nóng)民的宅基地需求。

由此可見,農(nóng)村內(nèi)部現(xiàn)有宅基地資源的低效配置進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民“違建”的可能性。這反映了農(nóng)村現(xiàn)有空間利益因缺少基層組織的有效引導(dǎo)和積極介入而陷入的無(wú)解狀態(tài)。閑置宅基地的有效退出是化解空間利益困局的關(guān)鍵。但是,當(dāng)前學(xué)界關(guān)于宅基地退出的研究普遍以城市化為目標(biāo)指向,以土地資源本身的有效性為立論基礎(chǔ),農(nóng)村宅基地退出被簡(jiǎn)化為農(nóng)民在政府政策引導(dǎo)下放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)。這種“只見土地不見農(nóng)民”的土地資源本位視角忽視了在村莊內(nèi)部重新配置和優(yōu)化宅基地秩序的可能性和必要性,忽視了農(nóng)民的宅基地需求。

因此,宅基地退出不僅是一個(gè)絕對(duì)意義上的“放棄”的問(wèn)題,而且更是一個(gè)村社規(guī)劃主導(dǎo)下的資源優(yōu)化配置的問(wèn)題,如此才能在進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民、土地資源使用效率與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)住房需求之間實(shí)現(xiàn)平衡。在這個(gè)意義上,廣西富川縣一些農(nóng)民在村集體組織下以自然村為單位推進(jìn)“宅基地整合”的經(jīng)驗(yàn)頗值得重視。當(dāng)?shù)匾恍┐迩f在村干部的組織和動(dòng)員之下,以村集體作為運(yùn)作平臺(tái),平衡不同農(nóng)戶的差別化利益訴求,最終實(shí)現(xiàn)了舊村改造。

當(dāng)前,全國(guó)各地正在逐步推行“宅基地”確權(quán),這項(xiàng)工作雖然有利于從信息的角度強(qiáng)化國(guó)土等垂直部門的管理能力,遏制征拆區(qū)農(nóng)民的“違建”預(yù)期,但卻無(wú)助于普通農(nóng)村“違建”問(wèn)題的根本解決:它不僅可能造成歷史遺留問(wèn)題和矛盾的集中爆發(fā),也可能固化和鎖定村莊的空間利益困局,增加宅基地資源優(yōu)化的成本和難度,進(jìn)一步壓縮農(nóng)民建房的合法空間。

(三)行政審批制度的脫節(jié)

隨著土地行政管理權(quán)的上收,宅基地審批程序也進(jìn)一步復(fù)雜化。國(guó)家試圖通過(guò)官僚化的層級(jí)監(jiān)控遏制基層土地管理中的混亂與無(wú)序狀態(tài)。借助于自上而下的“壓力型體制”[13],土地垂直管理體制試圖進(jìn)一步約束地方政府的裁量空間以及地方政府與征拆區(qū)農(nóng)民的博弈空間,并集中表現(xiàn)為宅基地審批權(quán)限的上收和問(wèn)責(zé)機(jī)制的推行。這固然有利于監(jiān)控和約束地方政府的土地違法行為,但是,對(duì)于普通農(nóng)村的“違建”治理卻并不一定具有實(shí)質(zhì)效果,反而可能出現(xiàn)“控制中的脫節(jié)”[14]?？茖芋w制的壓力只具有體制內(nèi)部的有效性,難以傳導(dǎo)至村級(jí)組織和基層社會(huì)之中。實(shí)際上,土地管理權(quán)的上收必然伴隨著村級(jí)組織的治理能力和治理動(dòng)力的弱化。從授權(quán)方式來(lái)看,村民自治制度賦予了村級(jí)組織相對(duì)的自主性,而稅費(fèi)改革以來(lái)農(nóng)民國(guó)家“義務(wù)”觀念的消解也強(qiáng)化了農(nóng)民個(gè)體的“權(quán)利”意識(shí)。對(duì)于農(nóng)民而言,宅基地審批制度的強(qiáng)化無(wú)異于土地管理權(quán)力的進(jìn)一步退出。這就傳遞出一個(gè)信號(hào):土地是集體所有,也就是農(nóng)民所有,我在我自己的土地上建房子,又有何不可?因此,農(nóng)戶不經(jīng)批準(zhǔn)私自建房是常有之事。由此可能產(chǎn)生的另一個(gè)問(wèn)題是,即使農(nóng)民建房事實(shí)上合乎總體規(guī)劃和相關(guān)政策,即未占用基本農(nóng)田,且符合“一戶一宅”規(guī)定,但因?yàn)槿鄙俳ǚ坑玫貙徟掷m(xù)和宅基地使用權(quán)證,也可能形成法律意義上的“違法”狀態(tài)。由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民違規(guī)占用耕地建房已經(jīng)成為普遍事實(shí),出于維穩(wěn)和道義的考慮,基層政府并無(wú)“強(qiáng)拆”農(nóng)民住房的意愿和可能。

審批制度的脫節(jié)反映了宅基地使用權(quán)、村集體所有權(quán)與行政管理權(quán)之間的張力。如果說(shuō),作為農(nóng)民與國(guó)家之間媒介的耕地建構(gòu)著某種程度的國(guó)家認(rèn)同,那么,宅基地對(duì)于農(nóng)民而言則具有更強(qiáng)的“私”的屬性。土地的行政管理權(quán)代表著國(guó)家公權(quán)力對(duì)“私”的干預(yù)。從農(nóng)村土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)來(lái)看,村集體作為所有權(quán)主體實(shí)際上構(gòu)造了一個(gè)緩沖地帶,從而將剛性的政府管理權(quán)轉(zhuǎn)化為富有彈性且尊重農(nóng)民的運(yùn)作形態(tài)。當(dāng)前,國(guó)家試圖繞開村集體來(lái)行使土地行政管理權(quán),不僅難以達(dá)到預(yù)期效果,還可能反噬憲法秩序?qū)r(nóng)民宅基地使用權(quán)利的基本保障,導(dǎo)致政府土地管理目標(biāo)和實(shí)踐的背離。

四、宅基地管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑和結(jié)構(gòu)困境

“政府失靈”與我國(guó)宅基地管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有關(guān)。1998年的《土地管理法》改變了以往的分級(jí)限額審批制度,代之以土地用途管制制度,實(shí)現(xiàn)了土地管理方式的根本轉(zhuǎn)變。就管理強(qiáng)度而言,土地用途管制制度對(duì)分級(jí)限額審批制度的取代實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去以市縣為主的分散管理向中央和省為主的統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變,從而強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度規(guī)劃的效力[15]。土地用途管制實(shí)質(zhì)上是以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地為主的管制,農(nóng)民建房如果占用耕地,必須在符合用地規(guī)劃的條件下經(jīng)過(guò)上級(jí)國(guó)土部門的審批。問(wèn)題在于,土地用途管制的實(shí)現(xiàn)并非單純的“管制”或“管理”問(wèn)題,而且也是土地部門的服務(wù)是否到位的問(wèn)題。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)受憲法保障,若忽視村集體作為土地所有權(quán)主體的地位,過(guò)分依賴土地行政管理權(quán),必然造成只顧重點(diǎn)不及其余的管理狀態(tài)。土地行政管理權(quán)強(qiáng)化與農(nóng)民“違建”失控并存的現(xiàn)象植根于現(xiàn)有土地管理路徑的內(nèi)在缺陷:對(duì)技術(shù)治理和官僚體制的過(guò)度依賴不僅不能滿足農(nóng)民的宅基地使用權(quán)要求,且因混淆兩種“違建”的發(fā)生動(dòng)力而產(chǎn)生了政策錯(cuò)位,基于對(duì)行政官僚體制的路徑依賴,農(nóng)民“違建”被置換為純粹的行政執(zhí)法問(wèn)題。

(一)宅基地管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

現(xiàn)有的宅基地管理方式主要強(qiáng)調(diào)行政管理權(quán)的維度。行政管理權(quán)包含兩個(gè)維度——技術(shù)治理和行政執(zhí)法。二者構(gòu)成了宅基地管理的現(xiàn)實(shí)路徑,決定了土地管理權(quán)的權(quán)力效能和實(shí)施效果。

1.技術(shù)治理。分級(jí)限額審批制度下,縣鄉(xiāng)基層政府在土地利用上具有較大的統(tǒng)籌性和自主性,而且降低了中央對(duì)土地的調(diào)控能力。土地用途管制實(shí)際上是一種“技術(shù)治理”:通過(guò)制定土地利用規(guī)劃,將土地嚴(yán)格地劃分為耕地、建設(shè)用地和未利用地,并借助航拍圖像和“衛(wèi)片執(zhí)法”,限制了地方政府的操作空間。“技術(shù)治理”有利于垂直部門對(duì)基層的有效監(jiān)控,強(qiáng)化了“條條”的行政管理權(quán)力,減少了官僚層級(jí)內(nèi)部層級(jí)間的信息不對(duì)稱,從而弱化了基層政府的土地管理權(quán)力，也限制了農(nóng)民的土地利用權(quán)利。借助這種方式,國(guó)土部門可以獲知任何未經(jīng)報(bào)批和超出規(guī)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的行為,形成對(duì)土地的全面監(jiān)控,問(wèn)題是,技術(shù)治理并不能從源頭上控制農(nóng)民的宅基地需求。面對(duì)“圖斑”上大量的“違建”現(xiàn)象,土地部門雖掌握了“違建”信息卻難以對(duì)其進(jìn)行有效地甄別、消化和治理。

2.行政執(zhí)法。國(guó)土部門通過(guò)強(qiáng)化“條條”,實(shí)現(xiàn)了與“塊塊”的相對(duì)獨(dú)立。隨著“依法治國(guó)”原則逐步貫徹,宅基地管理也逐漸納入法制化和規(guī)范化軌道,“違建”治理主要依靠國(guó)土執(zhí)法。但行政執(zhí)法并不具有獨(dú)立的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),在行政執(zhí)法人員勸勉和制止無(wú)效的情況下,按照規(guī)定必須向法院申請(qǐng)立案和判決。但法院程序復(fù)雜,且耗費(fèi)時(shí)日,等法院判決下來(lái),則“違建”往往已經(jīng)成為事實(shí)。成本高昂的法院強(qiáng)制執(zhí)行方式顯然難以應(yīng)對(duì)普通農(nóng)村“點(diǎn)多面廣”的違建分布狀態(tài)。征拆區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民“違建”一般因特定的事件和內(nèi)容而起,往往形成明顯和突出的“違建”競(jìng)爭(zhēng),因其牽涉利益較大,且沖擊了宅基地使用權(quán)的公平性,為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的引入提供了可能性和必要性。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法往往以某一事件為契機(jī),整合執(zhí)法資源和官僚體制,實(shí)行專項(xiàng)整治和重點(diǎn)整治。問(wèn)題是,在基層現(xiàn)有執(zhí)法資源和執(zhí)法能力不足的情況下,運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法并不能在普通農(nóng)村獲得可持續(xù)的執(zhí)法效果。因此,無(wú)論是遵循嚴(yán)格的法律程序,還是采取運(yùn)動(dòng)型執(zhí)法,并不能從根本上遏制普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”。

(二)宅基地管理權(quán)的結(jié)構(gòu)困境

國(guó)家對(duì)宅基地的管理權(quán)包含兩個(gè)不同層次的內(nèi)容:第一層次的管理權(quán)是從我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度出發(fā),源于憲法在所有制層面對(duì)土地的制度規(guī)定和對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障;第二層次的管理權(quán)是政府對(duì)土地用途的行政管理權(quán)[16]。按照國(guó)家法律制度設(shè)計(jì),第二層次的管理權(quán)應(yīng)該服從和服務(wù)于第一層次管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而,村集體作為土地所有權(quán)主體的權(quán)力空間日益受到第二層次的土地行政管理權(quán)的壓制,技術(shù)治理與行政執(zhí)法均脫嵌于基層社會(huì),村集體的所有權(quán)日益虛化,宅基地管理結(jié)構(gòu)走向失衡。因?yàn)槿鄙俅寮w支持,基層國(guó)土部門難以有效和及時(shí)地回應(yīng)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的需求,基層土地管理因而缺少穩(wěn)定的根基和有效的抓手。

因此,土地管理權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)需要以激活和強(qiáng)化集體所有權(quán)為前提,維持土地的所有權(quán)主體與行政管理主體之間的平衡，這是宅基地管理權(quán)的理想制度結(jié)構(gòu)。當(dāng)前宅基地管理結(jié)構(gòu)的失衡很大程度上是征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理倒逼宅基地管理制度改革的后果。征拆區(qū)農(nóng)民對(duì)宅基地具有強(qiáng)烈的資本化沖動(dòng)和“權(quán)利”意識(shí)，這種物權(quán)化沖動(dòng)和“權(quán)利”意識(shí)突破了集體所有權(quán)的限制和福利屬性的法律規(guī)定,行政管理權(quán)的限制和約束構(gòu)造了農(nóng)民與地方政府之間的土地利益沖突。但是,在普通農(nóng)村,農(nóng)民盼望的是以規(guī)劃為導(dǎo)向的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[17],宅基地使用權(quán)的有效實(shí)現(xiàn),本質(zhì)上恰恰有賴于村集體的積極介入和地方政府以及相關(guān)部門的配合,祛除二者對(duì)立和沖突的表象,彌合土地管理與農(nóng)民需求的脫節(jié)。

在這個(gè)意義上,宅基地管理權(quán)的結(jié)構(gòu)困境根源于宅基地管理政策中對(duì)兩種違建類型差異的忽視。征拆區(qū)農(nóng)村“違建”產(chǎn)生的管制思路遮蔽和替代了普通農(nóng)村的服務(wù)思路,造成了“錯(cuò)位管理”的局面。服務(wù)的缺位加劇了管理錯(cuò)位的后果,農(nóng)民的正當(dāng)性需求難以獲得合法表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的路徑。面對(duì)基層農(nóng)民的建房需求,一味強(qiáng)調(diào)“堵”而忽視“疏”,只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)耕地的戰(zhàn)略而忽視策略層面的具體問(wèn)題解決,因聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理,反而可能導(dǎo)致普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”的持續(xù)生成。

五、基層土地管理的出路:以服務(wù)再造管理

當(dāng)前基層土地管理的困境在于,因忽視“違建”的類型及其發(fā)生邏輯的差異,將一小部分征拆區(qū)農(nóng)民“違建”的投機(jī)行為等同于農(nóng)民“違建”的普遍邏輯,進(jìn)而采取了單純強(qiáng)化行政管理權(quán)的土地管理思路，順著這一思路形成的規(guī)劃也體現(xiàn)出明顯的自上而下的視角,基層社會(huì)在土地利用規(guī)劃中處于“失語(yǔ)”的地位。概而言之,管理的錯(cuò)位和服務(wù)的缺位忽視了大多數(shù)農(nóng)民正當(dāng)?shù)恼厥褂脵?quán)利,造成了農(nóng)民建房法律空間與物理空間的雙重?cái)D壓,這是農(nóng)民“違建”之持續(xù)再生產(chǎn)的制度根源。這個(gè)制度結(jié)構(gòu)借助征拆區(qū)農(nóng)村的“投機(jī)型”違建而獲得了維持和強(qiáng)化的動(dòng)力,走向日趨封閉的惡性循環(huán),導(dǎo)致基層土地管理陷入困境。扭轉(zhuǎn)基層土地管理的困境,必須打破土地行政管理權(quán)所主導(dǎo)的制度結(jié)構(gòu),推進(jìn)土地管理方式創(chuàng)新。這就需要在行政管理權(quán)這一軌道之外強(qiáng)化針對(duì)基層社會(huì)的土地服務(wù),正視農(nóng)民的建房需求,通過(guò)服務(wù)再造管理,從而為土地行政管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供抓手,這也是“服務(wù)型政府”建設(shè)的需要[18]。具體來(lái)說(shuō),有以下兩條路徑:

(一)強(qiáng)調(diào)村莊的內(nèi)生規(guī)劃

面對(duì)當(dāng)前土地規(guī)劃的缺失,政府及相關(guān)部門需要改變過(guò)去自上而下的規(guī)劃視角和土地資源本位視角。普通農(nóng)村的宅基地雖屬于集體建設(shè)用地,但與城市建設(shè)用地具有本質(zhì)不同，它的存在形態(tài)和存在周期與農(nóng)民的家庭生命周期具有緊密關(guān)聯(lián),農(nóng)民家庭人口的增加、家庭結(jié)構(gòu)的裂變以及農(nóng)民改善住房條件的需要固然對(duì)宅基地形成了增量要求,但是,隨著農(nóng)村人口的城市化和家庭成員離世,普通農(nóng)村宅基地的自然復(fù)墾和自動(dòng)退出是其最終命運(yùn)。因此,村莊宅基地形態(tài)的彈性意味著在以用途控制為核心的行政管理路徑之外存在著服務(wù)的運(yùn)作空間,并具體表現(xiàn)為村莊內(nèi)生規(guī)劃。村莊的內(nèi)生規(guī)劃指的是從農(nóng)民需求及其時(shí)空特征出發(fā),結(jié)合村莊的自然、社會(huì)、歷史等條件,形成的切實(shí)符合農(nóng)民需求的規(guī)劃。它強(qiáng)調(diào)村莊本位性和農(nóng)民的主體性:一方面,通過(guò)村莊主導(dǎo)的內(nèi)生規(guī)劃可以對(duì)現(xiàn)有宅基地資源進(jìn)行整合與優(yōu)化配置；另一方面,在條件許可和農(nóng)民愿意的情況下也可以實(shí)現(xiàn)整體性退出,從農(nóng)民生活的便利性和熟人社會(huì)的交往性出發(fā),實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住。這實(shí)際上體現(xiàn)了土地管理中的“群眾路線”。沒有對(duì)群眾的動(dòng)員和引導(dǎo),對(duì)群眾的管理和教育就是空中樓閣,這是宅基地管理中的基本辯證法。服務(wù)的視角將賦予當(dāng)前剛性的土地管理路徑以更大的彈性,從而實(shí)現(xiàn)政府土地管理與小農(nóng)的宅基地使用權(quán)要求的有效對(duì)接。

(二)激活村級(jí)組織的角色

在當(dāng)前土地管理體制中,作為政府行政管理權(quán)的末端,村級(jí)組織的服務(wù)功能并沒有得到重視和開掘，這固然與當(dāng)前村級(jí)組織治理能力的弱化有關(guān),同時(shí)也與整體的土地管理制度設(shè)計(jì)有關(guān)。對(duì)土地服務(wù)職能的忽視導(dǎo)致了基層組織與土地垂直管理體制的疏離以及所有權(quán)主體與管理權(quán)主體之間的張力，激活村級(jí)組織的角色,是化解張力的關(guān)鍵。作為村民自治單位,村級(jí)組織嵌入在基層社會(huì)中,可以及時(shí)了解農(nóng)民的需求,而且,作為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體,村級(jí)組織具有回應(yīng)農(nóng)民宅基地使用權(quán)需求的正當(dāng)性。

因此,作為管理者,村級(jí)組織可以根據(jù)政府的要求行使一定的管理和監(jiān)督權(quán)能;作為服務(wù)者,它可以積極響應(yīng)農(nóng)民的需求,協(xié)調(diào)村莊的空間利益,并起到溝通農(nóng)民與上級(jí)土管部門的中介作用。當(dāng)前的土地管理需要轉(zhuǎn)變思路,改變單純上收管理權(quán)的方式,加強(qiáng)基層組織建設(shè),釋放村級(jí)組織的權(quán)能,為村莊內(nèi)生規(guī)劃提供組織基礎(chǔ)。村級(jí)組織是通過(guò)服務(wù)再造土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是土地管理權(quán)力再次嵌入基層社會(huì)的抓手。只有激活村集體這一所有權(quán)主體,才能以此為中介,形成行政管理權(quán)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)之間的良性互動(dòng)關(guān)系,化解土地管理中的潛在緊張,將農(nóng)村土地利用引導(dǎo)至有序的軌道上來(lái)。

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Management Dislocation and Service Absence:Key to Dilemma of Grassroots Land Management——Analysis Based on Farmers’ Illegal Construction

DU Peng

(CenterforRuralChinaGovernance,HuazhongUniversityofScience&Technology,Wuhan430074,China)

Based on different expectations to the value and function of homestead, the logic of farmers’ illegal construction in ordinary rural areas is different from that in the requisition and removal areas. The current policy of homestead management focuses on the illegal construction in the requisition and removal area, which has reflected the management ideas of strengthening the executive power and weakening collective land ownership,and has also ignored and suppressed the proper demand of homestead of the majority in ordinary rural areas, thus making the homestead management gradually dis-embed off the village society. The management dislocation and the absence of service have caused double squeeze to the legal space and physical space of peasant house-building, which is the systematic origin of illegal construction. Strengthening the construction of grassroots organizations and actively responding and guiding the farmer’s demand of homestead, which mean management reconstruction with service, are the fundamental ways to break the dilemma of basic land management.

grassroots land management; service absence; management dislocation; illegal construction of homestead

2016-04-13

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.06.03

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(14JID030)

杜鵬(1989-)，男，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

F301.2

A

1009-9107(2016)06-0014-07