我國鄉(xiāng)村治理機制存在的問題及對策分析

張　藝

(南京財經(jīng)大學 法學院，江蘇 南京 210046)

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我國鄉(xiāng)村治理機制存在的問題及對策分析

張藝

(南京財經(jīng)大學 法學院，江蘇 南京 210046)

指出了當前我國以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理機制普遍存在的一些問題，包括政府非法干涉、灰色治理行為、村兩委矛盾突出以及民主選舉中的困境等，并對我國鄉(xiāng)村治理機制的完善提出可行性建議。

鄉(xiāng)村； 鄉(xiāng)村治理； 村民自治

0　引　言

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，而農(nóng)村基層政權(quán)是國家政權(quán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)國家與社會的良性協(xié)調(diào)。當前的鄉(xiāng)村社會治理機制是一種從中央到地方再到基層，最后由村級組織(包括村委會和村黨支部)落實的單線垂直的行政和半行政化的治理機制[1]106。鄉(xiāng)村作為中國基層社會的微觀縮影，映射出了社會轉(zhuǎn)型期間鄉(xiāng)村治理的困境。同時，伴隨著我國現(xiàn)階段對城鎮(zhèn)化的加速推進，鄉(xiāng)村社會也面臨著諸多新問題、新挑戰(zhàn)。要想在轉(zhuǎn)型社會中實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要把握全局、 統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新與完善鄉(xiāng)村社會治理機制。本文通過梳理與分析當前我國以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理機制所存在的問題，從而為創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制的總體思路、有效形式及其未來走向提供參考。

1　基層治理法治化背景下的鄉(xiāng)村治理機制

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是國家權(quán)力向基層的延伸，即社會組織等多元治理主體在執(zhí)政黨的領(lǐng)導下，由政府主導，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)開展的治理活動，其目的在于推動鄉(xiāng)村社會的和諧有序發(fā)展。鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與變革是國家在對鄉(xiāng)村資源分配與整合的過程中，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的過程。當前我國的鄉(xiāng)村治理機制是以村民自治為核心的。村民自治是在黨的領(lǐng)導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下，廣大農(nóng)村村民通過村民委員會等基層群眾自治組織，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊治理模式。從制度層面來說，村民自治是通過憲法、法律所確認的農(nóng)村村莊社區(qū)村民依法辦理自己事情的自由的法律制度，并以此確認了村民自治權(quán)。從行為層面來說，村民自治是村民民主行使村民自治權(quán)的活動[2]114。自治既是目的，又是過程，還是一種手段和活動方式[3]78-79。

黨的十八屆四中全會提出了“推進基層治理法治化”這一要求，并進一步強調(diào)全面推進依法治國的基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。所謂基層治理法治化，就是指在堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的前提下，在縣級以下(縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等)行政區(qū)域推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[4]40基層是社會的細胞和基礎(chǔ)，基層治理法治化水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)水平。許多社會矛盾和社會問題都發(fā)自于基層，可見，法治的根基在基層，只有大力推進基層治理的法治化，才能全面推進依法治國，實現(xiàn)我國法治建設(shè)的總目標。

在鄉(xiāng)村治理中貫徹和落實基層治理法治化的要求，對于深化鄉(xiāng)村改革與發(fā)展、創(chuàng)新與完善鄉(xiāng)村治理機制都具有十分重要的意義?；鶎又卫矸ㄖ位瘡娬{(diào)要加強基層法治隊伍的建設(shè)，要建立重心下移、力量下沉的基礎(chǔ)法治工作機制，強調(diào)要充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、社團章程等在整個社會治理法治化方面的作用。我國當前的鄉(xiāng)村治理在面臨新的發(fā)展機遇時也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

基層治理法治化首先要求鄉(xiāng)村治理要堅持在黨的領(lǐng)導下有序推進?；鶎狱h組織是聯(lián)系黨和群眾的重要橋梁，也是保障村民自治組織的支撐力量，因此要充分發(fā)揮基層黨組織在推進鄉(xiāng)村治理工作中的領(lǐng)導作用，鞏固黨在基層的執(zhí)政根基，把基層治理法治化落在實處。其次，基層治理法治化要求依法約束公權(quán)力?；鶎诱?quán)機關(guān)是地方政權(quán)機關(guān)的最低層級，直接面對我國農(nóng)村地區(qū)的數(shù)億農(nóng)民，事關(guān)基層人民群眾的福祉，必須遵循依法行政原則，法定職責必須為，法無授權(quán)不可為。最后，基層治理法治化還要求擴大基層民主。村民自治基本確立了以民主為導向的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，還應(yīng)進一步健全基層民主治理工作機制，調(diào)動廣大基層群眾治理鄉(xiāng)村的積極性，提高其公民權(quán)力意識和民主參與意識，同時健全村級組織的民主監(jiān)督制度，使民主治理方式在鄉(xiāng)村地區(qū)有效運轉(zhuǎn)起來。

2　我國鄉(xiāng)村治理中存在的問題

2.1政府非法干涉

根據(jù)《憲法》第111條第1款規(guī)定，村民委員會和基層人民政府之間的關(guān)系由法律規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》第5條第1款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，同時禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，并在該條第2款規(guī)定村民委員會協(xié)助基層人民政府開展工作。從這些法律規(guī)定來看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當尊重鄉(xiāng)村治理中村民自治的權(quán)限，不得對其進行非法干涉。另一方面，村委會在擁有自治權(quán)的同時仍然具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的義務(wù)?；鶎尤嗣裾痛逦瘯?yīng)當是兩個相互獨立的主體。

然而在鄉(xiāng)村治理的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往超越法定權(quán)限，對鄉(xiāng)村的自治事項過分干預。突出表現(xiàn)為操縱和控制村委會選舉、隨意撤換村委會干部、直接插手村務(wù)管理等。由于當前村民自治中的民主機制還不夠健全，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上擺脫了村民的監(jiān)督，成為單純對上級負責的官僚機構(gòu)。處于弱勢地位的村民無法聚合形成可以制衡公共權(quán)力的整體力量，因而也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以指導之名行領(lǐng)導之實的違法行政提供了暢行的條件。除此之外，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村莊內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)，剝奪和限制村民自治組織的管理權(quán)，此類事件多發(fā)生在村級財務(wù)管理領(lǐng)域。甚至有鄉(xiāng)村在上級政府部門的要求下，建立與政府機構(gòu)相對應(yīng)的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把很多行政事務(wù)交由村委會去完成，使村委會成為基層政權(quán)的末梢。

上述做法都與相關(guān)的憲法和法律規(guī)定相悖。總體而言，它不是基于社會、基于內(nèi)生動力的鄉(xiāng)村治理，而只是一種短期的治理行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為身處鄉(xiāng)村的行政主體，有特定的權(quán)限范圍，根據(jù)依法行政原則，必須嚴格遵守法定權(quán)限，在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)實施行政管理行為。

2.2灰色治理行為

鄉(xiāng)村灰色勢力是游離于正規(guī)的社會控制力量之外，但又能對農(nóng)村的社會秩序產(chǎn)生重大影響的社會勢力群體[5]65。主要包括傳統(tǒng)的宗族勢力、發(fā)展迅速的黑惡勢力以及非法的宗教勢力等，他們通常具有分散性、隱蔽性和暴力、威脅的能力。他們既不按正常的社會方式謀生，也不像黑社會那樣公然通過嚴密的組織危害社會，而是用灰色的手段謀取灰色利益，從而深刻地影響著鄉(xiāng)村各種社會關(guān)系、支配鄉(xiāng)村社會秩序，并因此構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的一種“基礎(chǔ)”，這正是當前鄉(xiāng)村治理中的軟肋。[6]142鄉(xiāng)村灰色勢力對鄉(xiāng)村治理的干擾和介入，引發(fā)了社會治理行為的灰色化現(xiàn)象。

灰色勢力在鄉(xiāng)村不斷蔓延的根本原因，主要是基于其對某種利益的追求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時會利用鄉(xiāng)村里的社會強人、經(jīng)濟強人，甚至地痞無賴和刑滿釋放的人員，成立臨時的機構(gòu)從事鄉(xiāng)村的治理和管理行為。典型的灰色經(jīng)濟方式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會與鄉(xiāng)村灰色勢力“合作”，借助灰色勢力在暗處提供各種線索的能力來增加財政收入，或?qū)嵤艛嗍袌?、強買強賣等行為。一些政府官員甚至憑借鄉(xiāng)村灰色勢力在人力、財力、物力方面的優(yōu)勢地位來開展難辦的工作。由于二者間存在著利益的交換，一旦灰色勢力完成了特定的灰色治理行為，鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要給他們相應(yīng)的利益回報。這些灰色勢力通過在建立集體經(jīng)濟組織、企業(yè)改制、征地補償、拆遷等方面獲得利益，堂而皇之地存在于鄉(xiāng)村中的各個領(lǐng)域。

灰色勢力對鄉(xiāng)村經(jīng)濟和村級政權(quán)的滲透，嚴重干擾了基層民主政治建設(shè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，對鄉(xiāng)村治理以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了極大的負面影響。如此一來，村民自治的初衷被嚴重扭曲，村民的自治意識愈加弱化，鄉(xiāng)村建設(shè)因此長期得不到真正落實。如何遏制鄉(xiāng)村灰色勢力的蔓延已經(jīng)成為了鄉(xiāng)村治理中不可回避、亟待解決的問題。

2.3村兩委矛盾突出

政府采購管理專業(yè)的人員，首先應(yīng)該具備較高的思想、品行要求，要做好服務(wù)工作。這對專業(yè)學生的思想素質(zhì)提出了一定的要求，尤其是新的發(fā)展時期，學生受到多種思想文化的影響，自身的服務(wù)意識比較淡薄，該專業(yè)要求人員能貫徹執(zhí)行黨的方針要求，并具有強烈的社會服務(wù)意識，遵紀守法，為民服務(wù)，在工作中能以身作則，按照具體的工作規(guī)范，抵制不良風氣的影響，做好本職工作。

“村兩委”指的是村民委員會和村黨支部委員會，二者共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)。根據(jù)《村民委員會組織法》第4條的規(guī)定，基層黨組織應(yīng)當通過其領(lǐng)導作用來支持和保障村民自治。而村民自治權(quán)的行使，必須要通過村民委員會這一紐帶來實現(xiàn)村務(wù)管理。村委會的主要職能就是在村黨支部的領(lǐng)導下，依法落實村民自治的各項具體事務(wù)。但是在實踐中，“村兩委”之間往往工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。其實質(zhì)是村委會和黨支部相互爭奪鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)、決策權(quán)和領(lǐng)導權(quán)。

“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因是多方面的。村委會與村黨支部之間的矛盾源自雙方具有不同的權(quán)力來源。村黨支部對村莊的控制地位來自上級授權(quán)，而村委會的權(quán)力則來自全體村民。[7]73這種鄉(xiāng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)之所以引發(fā)了“村兩委”關(guān)系的緊張與失衡，其原因如下：首先，授權(quán)機制的不同會導致“村兩委”行為方式和行動邏輯上的差異。自上而下的授權(quán)機制決定了村黨支部通常習慣于站在國家立場上考慮問題，而通過村民民主選舉產(chǎn)生的村委會則更多地以村民利益為重。其次，村黨支部與村委會等其他鄉(xiāng)村自治組織之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而非決策與執(zhí)行的關(guān)系?，F(xiàn)行法律對“村兩委”職權(quán)劃分的規(guī)定過于原則化，相應(yīng)制度也不夠規(guī)范，可操作性不強，未能明晰村黨支部領(lǐng)導權(quán)和村委會自治權(quán)的范圍和邊界。相反，“村兩委”的權(quán)限交叉重疊不利于雙方開展各自工作，遇到具體問題時難免會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

雖然鄉(xiāng)村治理的多元結(jié)構(gòu)具有合法性，但“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的行為方式可能存在一定差異，在通常情況下，鄉(xiāng)村的公共意志只能通過一個權(quán)力中心對外表達。一些鄉(xiāng)村的村黨支部為了維護與強化自身領(lǐng)導地位，想方設(shè)法抵制村民自治，獨霸鄉(xiāng)村公共資源?！按鍍晌敝g的矛盾和沖突長期未能化解，一方面會損害村委會和村黨支部的權(quán)威形象，打擊廣大村民參與村民自治的積極性，另一方面也將削弱村民自治本應(yīng)具有的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的監(jiān)督與制約功能，最終勢必會導致鄉(xiāng)村建設(shè)停滯不前。

2.4民主選舉中的困境

《村民委員會組織法》規(guī)定村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。村委會的民主選舉是體現(xiàn)鄉(xiāng)村自治民主性特征的典型代表，但也暴露出明顯的問題。其中比較典型的表現(xiàn)為以下幾種。

第一，選舉程序不規(guī)范。許多鄉(xiāng)村都沒有按照村委會組織法和各地方的實施辦法和實施細則開展選舉活動，村委會選舉的宣傳滯后或者流于形式，廣大村民對選舉程序了解甚少。選民登記工作不規(guī)范，隨意剝奪村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對選民資格附加條件的情況普遍存在?；蛘卟徽匍_選舉大會，以流動投票箱的形式暗中操作，在填票、投票、唱票等環(huán)節(jié)造假、舞弊。

第二，賄選現(xiàn)象普遍。賄選是指用金錢或其他物質(zhì)利益收買選舉工作中的相關(guān)人員，使其在選舉中進行舞弊活動以符合自己的意愿。賄選中通常存在著權(quán)力與利益的交換，是村委會選舉中具有極大危害性的行為，常見的是為了能夠順利被選為村委會成員，賄選人會用金錢或物質(zhì)性利益來獲得選票。賄選中也可能存在著其他不法行為，比如賄選人雇傭當?shù)氐暮趷簞萘ν?、恐嚇村民按其意愿投票，以此達到操縱選舉工作的目的。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過分干預。目前我國壓力型的行政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預村委會選舉的源頭。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要官員的候選人基本上處于上級組織部門的掌控之中，上級組織通常會通過一定的方式來保證組織認可的候選人順利當選?；蛘咴诤蜻x人的提名上極力體現(xiàn)村黨支部的意愿，為實現(xiàn)組織意圖往往通過“引導”村民使上級中意的人當選。由此一來，經(jīng)過“民主選舉”產(chǎn)生的村委會表面上是為村民提供公共服務(wù)的組織，而實際上卻成為村民的主宰者。

第四，選民中弱勢群體的選舉權(quán)得不到保障。村委會選舉中的弱勢群體主要是指婦女和流動人口，其中流動人口又包括外來人口和外出人口。弱勢群體在資源、競爭與分配中處于不利態(tài)勢，并且長期處于分散狀態(tài)，不能形成勢力團體。人口流動使選民資格認定問題、委托選舉問題逐漸凸顯。

3　鄉(xiāng)村治理機制的完善

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的重新定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的地方行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家按基層地方行政建制設(shè)置的基層國家行政機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化是我國鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化的必然選擇，也是當前鄉(xiāng)村治理機制改革發(fā)展的現(xiàn)實要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中對鄉(xiāng)村自治事項過分干預，是妨礙和制約基層民主發(fā)展的重要因素，所以應(yīng)當對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重新定位，這也是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的前提和基礎(chǔ)。

從國家的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充當維護國家政權(quán)穩(wěn)定、協(xié)助國家對鄉(xiāng)村管理的角色。從鄉(xiāng)村的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著介于國家與社會中間人的角色。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是二者間的平衡器，對于調(diào)節(jié)國家與基層之間的關(guān)系具有不可忽視的作用。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當以村民為中心，以化解矛盾、滿足村民需求為工作的出發(fā)點和落腳點，充分認識自身的服務(wù)職責，發(fā)揮公共服務(wù)職能，實現(xiàn)其由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，達到政治角色和服務(wù)角色的平衡。

轉(zhuǎn)變政府職能的目的是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的行政管理職能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村治理提供有效服務(wù)的職能。目前我國鄉(xiāng)村社會治理的基本構(gòu)成主要是國家、地方和基層政府、村級組織，即三位一體結(jié)構(gòu)。它不僅不利于在鄉(xiāng)村社會治理中調(diào)動多方面資源，而且也因為治理權(quán)力的過于集中，影響治理的過程與實際效果。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)對鄉(xiāng)村社會治理體制進行機制改革，在鄉(xiāng)村社會治理中廣泛引入社會力量，其中包括市場的力量。[1]106在發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的同時發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，分散政府過于集中的權(quán)力，建立以市場為依據(jù)的治理機制。同時要理順與基層自治組織的關(guān)系，變“領(lǐng)導”為“指導”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在鄉(xiāng)村治理的框架下相互作用，但又各司其職。村委會是村民進行自治的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)直接管理屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，只有這樣才能消解村民自治制度與壓力型地方行政體制間的不兼容問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共權(quán)力的行使必須做到有所為、有所不為。對屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要積極作為，但不能濫用權(quán)力，必須按照一定的程序和規(guī)則。這也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和官員們具備法治意識和法治思維，善于運用法治意識和法治方式深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定。

3.2健全充滿活力的村民自治制度

制度失靈一般有兩種情況。一是制度自身有缺陷或規(guī)則、程序和方法不完善。二是看起來似乎美好的制度，但在現(xiàn)實中卻不能有效地運轉(zhuǎn)起來。村民自治的制度失靈，其癥結(jié)就在于制度缺陷和制度無效的雙重制約。[8]48針對目前我國村民自治中存在的灰色治理行為、“村兩委”矛盾以及選舉困境等問題，應(yīng)當從以下幾方面完善村民自治制度，健全村級民主治理機制。

首先，應(yīng)當加強基層政權(quán)建設(shè)。在鄉(xiāng)村處于急劇變革的治理過程中，要遏制灰色勢力的擴張，就必須強化鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威地位，促進基層政權(quán)對鄉(xiāng)村的依法管理。對鄉(xiāng)村干部的行為要進行有效監(jiān)督和約束，并加大對其工作懈怠、消極履行職責的懲罰，從而保障其嚴格依法行政。同時加強鄉(xiāng)村治安管理，為閑置人員、刑滿釋放人員等創(chuàng)造就業(yè)機會，完善失業(yè)保障制度，從源頭上控制灰色勢力的滋生。努力提高村民的自治意識和法治意識，幫助村民形成與灰色勢力抗衡的集體力量，擠壓鄉(xiāng)村灰色勢力的生存空間，減少其對鄉(xiāng)村治理的不法侵害。

其次，應(yīng)當有效協(xié)調(diào)村委會與村黨支部委員會的關(guān)系。無論是從制度層面，還是從現(xiàn)實需要的角度看，村民自治制度只有在黨組織的領(lǐng)導下才能規(guī)范運行。而要有效協(xié)調(diào)村民自治組織與村黨支部委員會的關(guān)系：一方面要合理劃分村委會與村黨支部委員會的職權(quán)范圍，通過明確“村兩委”的職能分工來保證村委會依法獨立自主地引導村民行使自治權(quán)；另一方面要改進村黨組織的領(lǐng)導方式，在鞏固村黨組織領(lǐng)導地位的同時，盡可能地支持和幫助村民自治組織獨立開展活動。使這兩個性質(zhì)不同的組織能夠各自發(fā)揮其應(yīng)有的價值功能，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“村兩委”協(xié)調(diào)運行的理想狀態(tài)。

最后，應(yīng)當規(guī)范鄉(xiāng)村民主選舉制度。民主選舉是村民自治的前提和基礎(chǔ)，沒有民主選舉，就不可能有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此鄉(xiāng)村應(yīng)嚴格依照《村委會組織法》中對選舉規(guī)定的程序開展選舉工作，杜絕賄選行為以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法干涉，并構(gòu)建村民選舉糾紛解決機制，保障村民的切實利益。除此之外，有學者認為，各級黨委和政府在推進鄉(xiāng)村民主過程中，普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象。這種“無為而治”很容易造成村官的恣意妄為、村治癱瘓和農(nóng)村社會的失序。因此，村民自治還應(yīng)當從專注選舉轉(zhuǎn)向推進治理。[9]47

3.3推進多元互助的鄉(xiāng)村治理模式

鄉(xiāng)村治理與國家治理有機聯(lián)系、密切相關(guān)，二者是局部與全局的關(guān)系，所以在全面依法治國和整個國家的治理水平?jīng)]有達到一定程度和高度的時候，期待某個區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平迅速提高幾乎是不現(xiàn)實的。村民自治從一定程度上體現(xiàn)了社會和國家之間的關(guān)系。村民自治屬于基層社會的社區(qū)自治，是社會自治的一個組成部分，是相對獨立于國家的自治系統(tǒng)，不是國家機器的組成部分。[2]114因此，鄉(xiāng)村治理建設(shè)需要國家與社會合作治理，而國家應(yīng)盡可能地向社會放權(quán)，對鄉(xiāng)村社會的治理保持一定的限度，使鄉(xiāng)村能夠激發(fā)出最大活力從而實施自治。

在現(xiàn)代國家治理體系中，自治也并不是孤立的，自治需要在與他治的融合中尋求空間。國家治理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要求村民自治應(yīng)當是一個內(nèi)容豐富的體系及與鄉(xiāng)村治理相適應(yīng)的制度模式。目前我國鄉(xiāng)村治理中的社會組織不發(fā)達，在社會建設(shè)方面較為滯后，社會組織在鄉(xiāng)村自治中作為一個重要中介沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，這將在一定程度上影響我國基層治理法治化的進程。

促進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展，首先應(yīng)在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)制度設(shè)計中充分體現(xiàn)有利于政府職能轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)村社區(qū)由行政化走向民主化和自治化等基本理念。其次再從社區(qū)建設(shè)的基本操作單位、社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)民主協(xié)商決策機制等幾個關(guān)鍵點切入，研究農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的具體對策。[10]54為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新，并將其與既有的村民自治制度有效銜接，一些地方作出了制度性應(yīng)變。例如寧波市普遍建立了整合化的村級公共服務(wù)組織平臺——村級“社區(qū)服務(wù)中心”，著眼于與村域群眾生活息息相關(guān)的事項，廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務(wù)，并創(chuàng)設(shè)村級“社區(qū)和諧促進會”和“外來農(nóng)民工黨支部”，以彌補村委會體制在管理和公共服務(wù)上都難以覆蓋外來務(wù)工人員新群體的缺陷。

總而言之，村民自治充分體現(xiàn)了多元互動、民主協(xié)商的特質(zhì)，這不僅是鄉(xiāng)村治理機制的內(nèi)在要求，也將逐漸演化成我國鄉(xiāng)村公共生活方式以及鄉(xiāng)村自治主體應(yīng)當自覺遵循的行為習慣。鄉(xiāng)村自治的核心是建立以村民自治組織為中心，集合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、中介組織以及村民為一體的一種多元互助、民主協(xié)商的治理機制，整合鄉(xiāng)村各方資源，凝聚多種治理主體的力量，使不同治理主體之間能夠在信息互通共享的基礎(chǔ)上互相扶持、互相服務(wù)，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的合理配置。

[1]陸益龍.鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新：現(xiàn)實基礎(chǔ)、主要問題與實現(xiàn)路徑[J].中共中央黨校學報，2015(5).

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[6]陳柏峰，童磊明.鄉(xiāng)村治理的軟肋：灰色勢力[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009(4).

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[10] 李勇華.農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新與村民自治制度的內(nèi)洽性研究[J].東南學術(shù)，2012(2).

(責任編輯張亙稼)

Analyses on the Problems of Rural Governance Mechanism in Our Country and the Countermeasures

ZHANG Yi

(Law School,Nangjing University of Finance and Economics,Nanjing,Jiangsu,210046,China)

This paper firstly points out that there are some problems generally existing in the rural governance mechanism with the core of villager autonomy in current China,including the government illegal interference,gray governance behavior and the contradiction between two village committees and the difficulties in the democratic election,and then puts forward feasible suggestions for the perfection of rural governance mechanism in our country.

ruralareas;rural governance;villagers' autonomy

2016-05-16

張藝，女，湖北松滋人，南京財經(jīng)大學法學院碩士研究生，研究方向:憲法學與行政法學。

2015年度國家社會科學基金重點項目(15AZD009)。

D911.8

A

1008-5645(2016)04-0081-06