西北少數(shù)民族聚居地區(qū)農(nóng)村法制建設(shè)中的非正式制度因素研究

杜軍林

(河西學院 政法學院，甘肅 張掖 734000)

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西北少數(shù)民族聚居地區(qū)農(nóng)村法制建設(shè)中的非正式制度因素研究

杜軍林

(河西學院 政法學院，甘肅 張掖 734000)

西北少數(shù)民族地區(qū)非正式制度對農(nóng)村法制建設(shè)的作用是雙重的，在農(nóng)村法治建設(shè)過程中，發(fā)揮正式制度的不足和高成本帶來的風險，非正式制度同樣可降低法治建設(shè)的成本。降低成本，增加收益。其消極影響指非正式制度對社會的功能是負向的，無法做出有利于社會穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的局面。民間法更被看重，從而規(guī)避、阻礙和替代國家法的實施，甚至覆蓋國家法的運作，這樣就不可能實現(xiàn)法治。發(fā)展好西北少數(shù)民族聚居地區(qū)非正式制度實施與經(jīng)濟社會與法制建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展將有助于我國西北地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展與和諧社會的建設(shè)。

西北民族聚居地區(qū)；非正式制度；農(nóng)村法制建設(shè)

西北少數(shù)民族聚居地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)需要法治力量的保障，而農(nóng)村法治建設(shè)離不開本土資源，農(nóng)村社會中的非正式制度成為其中的關(guān)鍵影響因素。在與國家正式制度并行的關(guān)系中，農(nóng)村非正式制度對農(nóng)村法治建設(shè)具有深遠影響，我們需要充分了解其內(nèi)涵，并努力使得非正式制度向正式制度靠近。

非正式制度對農(nóng)村法治建設(shè)的影響包括積極方面和消極方面兩部分。多年來政府部門一直把非正式制度的消極方面放在首位，忽略其積極的一面則致使非正式制度受到排擠和打壓?？傮w來看，好的非正式制度對社會的積極影響多于其消極影響，反之亦然。

一、積極方面的影響

(一)非正式制度可以降低法律制度建設(shè)以及運作的成本

諾斯認為，非正式約束可以防止交易中的機會主義行為，以減少交易后果的不確定性，幫助交易主體形成穩(wěn)定的預期，從而較少交易費用[1]。法制如果設(shè)置不科學、不合理，或者科學而不有效執(zhí)行，則會增加運作中的成本，同時也給社會增加風險成本，相應的收效不高。所以，非正式制度可以在這種情況下發(fā)揮正式制度的不足和高成本帶來的風險，降低成本，增加收益。取于理性人的經(jīng)驗法則趨勢，個人所做出的社會行動主要基于成本收效之間的選擇，當事人會選擇成本低收效高的制度。但前提條件是兩種制度沒有發(fā)生沖突，至少在內(nèi)容上可以兼容。在農(nóng)村法治建設(shè)過程中，非正式制度同樣可降低法治建設(shè)的成本。法制的形成、執(zhí)行、監(jiān)督、變遷等都不可能脫離社會實際生活，必然要受到道德倫理、風俗習慣等非正式制度的影響。也就是說，各種非正式制度在不同程度上影響著法律制度的形成成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、變遷成本等多方面。[2]正式制度的規(guī)定總有其不足或滯后性，非正式制度因其先于事實存在，就能起著預防、調(diào)控和彌補正式制度之不足導致的制定新制度、實施和事后調(diào)控的損害等成本問題。一些可由非正式制度調(diào)控的領(lǐng)域，它能替代法律制度的運作，從而減少法律不必要的支出。此外，實施制度的過程中，如果不顧及一個地區(qū)的傳統(tǒng)文化和習俗，則容易導致制度的執(zhí)行不力，甚至增加額外的制度執(zhí)行成本。[3]長久演化而來的習俗和傳統(tǒng)，必然是經(jīng)過成本選擇之后的最佳行動方式。

根據(jù)理性人的選擇，人們在選擇制度時總依靠經(jīng)驗的直覺判斷，而不是把陌生的制度引入到事件中，那些貼近他們生活的非正式制度更為當?shù)厝怂私夂褪煜?，就近引用熟知的非正式制度安排可減少不必要的對正式制度運作的了解、操作以及經(jīng)驗直覺所需的時間、經(jīng)濟和其他社會成本。相對于正式制度的了解、學習及運作甚至是所付的“官方收費”高成本和不確定的高風險，非正式制度的成本優(yōu)勢的確顯示出它的強競爭力的一面。

制度的成本選擇很大程度上依靠信譽支持，一個具有良好信譽的社會，人際關(guān)系的交往和制度運作的成本遠比不講信譽的社會低得多。張維迎認為，法律制度的運行本身離不開信譽基礎(chǔ)。在一個人們(包括法官)普遍不講信譽的社會里，法律能起的作用是非常有限的。[4]良好的信譽促成制度的高效率與低成本的最佳均衡，在非正式制度發(fā)達的社會中，熟人關(guān)系、宗教信仰(民間信仰)、傳統(tǒng)文化都可能內(nèi)在地包涵著信譽，由于非正式制度缺乏強制機構(gòu)強制其履行，通過人的自覺實現(xiàn)是關(guān)鍵因素，恰是如此，則越要依靠信譽的支持。信譽使非正式制度發(fā)揮真正的力量，也使正式制度的執(zhí)行依靠了一部分信譽的力量，降低交往(交易)成本，減少強制執(zhí)行帶來的成本消耗。

(二)非正式制度誘致制度的變遷

“非正式制度可以轉(zhuǎn)化為正式制度，正式制度也可以轉(zhuǎn)化為非正式制度?！盵5]經(jīng)濟學家林毅夫把制度變遷分為強制性變遷和誘致性變遷。[6]誘致性變遷通常由非正式制度引起。我國立法上對少數(shù)民族地區(qū)的民族習慣、習俗實行變通規(guī)定，不但能夠維持少數(shù)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，更有利于法治建設(shè)，這是非正式制度誘致正式制度變遷的例證。針對自發(fā)秩序形成的非正式制具有存續(xù)時間長、滲透性強等特點，能夠凝聚民族宗教意識，生成維持調(diào)控族群和社會秩序的強大力量，采取強制性變遷反而不利于社會穩(wěn)定。只有通過有利于社會發(fā)展的非正式制度的吸收或改造，從而誘致制度創(chuàng)新和變遷。如安徽小崗村的非正式制度安排對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的積極影響，直接促成了中央政府后來采取的農(nóng)村改革，誘發(fā)了制度的變遷，演變?yōu)檎街贫鹊囊徊糠?。非正式制度的誘致性變遷打破了舊體制的落后，體現(xiàn)制度演變過程中“與時俱進”的規(guī)律。司法制度的誘致性變遷的例子是審判，現(xiàn)在部分地方法院在審判過程中加入了一些習慣，增加了傳統(tǒng)文化、倫理道德等一些說理成分。這當然有助于判決的認同，這種情況在全國的司法審判中有增多的趨勢?？烧T致制度變遷的因素應與法治相融，不能違反法律的基本原則和法治精神。要強調(diào)以法律、法治為核心和基本前提，才考慮到非正式制度的作為與貢獻。

誘致性變遷具有相互性。正式制度也會誘致非正式制度的變遷，在當前的新農(nóng)村建設(shè)中，國家會運用更多的政策、法律等正式制度，直接對農(nóng)村人文社會等各因素加以引導、改造。改變后的農(nóng)村非正式制度困素將吸收更多現(xiàn)代社會的意識和理念，其中對農(nóng)村法治建設(shè)的某些消極制約因素有望消除，整體上更加適應國家法治背景，積極的使用法治資源這對農(nóng)村法治建設(shè)將起到促進作用。[7]

(三)彌補法律在制度運作中的不足

實現(xiàn)農(nóng)村法治主要依靠法律，但法律不可能全面控制、治理社會，總有很多不足和待完善之處，法律在農(nóng)村留下的空間主要由非正式制度彌補，這就存在著兩種制度并存和共治的局面。但非正式制度的彌補僅起著輔助性作用，農(nóng)村法治建設(shè)的未來是法治，如果過度強調(diào)非正式制度在農(nóng)村社會生活中的根本作用，則會淡化甚至排斥法治的影響力，這樣對農(nóng)村的社會發(fā)展是極其不利的。

二、非正式制度對農(nóng)村法治建設(shè)的消極性影響

在考慮非正式制度對社會的積極作用的同時，也要顧及到非正式制度對社會的消極影響。這消極影響指非正式制度對社會的功能是負向的，無法做出有利于社會穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的局面。

(一)兩套“法律”系統(tǒng)并存的危險性

我國當前民間法研究蔚為大觀，成為法理學研究的新熱門，但應保持冷靜的是，不要因為民間法之熱過度贊賞、支持甚至帶著感情因素與官方系統(tǒng)不分主次和輕重?；谡蔚牧?，制度一般是一元而不是多元的，二元法律結(jié)構(gòu)不能放在同等排列的位置上看。在中國的現(xiàn)實環(huán)境中，民間法在制度中只能放在次要的地位，從而避免兩套法律系統(tǒng)并列放置而不分位序之可能。兩套法律系統(tǒng)的存在容易使民間法更被看重，從而規(guī)避、阻礙和替代國家法的實施，甚至覆蓋國家法的運作，這樣就不可能實現(xiàn)法治。

(二)引致法治的異化

良性的非正式制度可能使正式制度更加合理，誘發(fā)正式制度向更好的制度變遷。惡性的非正式制度則誘致正式制度異化，使正式制度中摻雜著違背社會和諧、違反法律規(guī)定的因素，使正式制度倒退、落后。最典型的基層法律實踐中的“拉關(guān)系”“走后門”請客吃飯和送禮等行為，這些桌面下的非正式制度行為總能神通般地降低正式制度的績效，使法律執(zhí)行結(jié)果走向異端，從而使正式制度失去威信，法律被打了折扣，法治成為空談。

(三)阻礙農(nóng)村法治建設(shè)

在我國農(nóng)村地區(qū)，家族制度是非正式制度體系中最廣泛的存在，農(nóng)村的家族勢力不但排外，而且內(nèi)部凝聚力強大，遇到法律執(zhí)行時可能結(jié)構(gòu)成強大的群體力量，阻擋法律執(zhí)行。一旦法律通過制度強制反擊時，家族和政府雙方都要承擔更大的成本，收效就更低。法律主要建立陌生人社會中，農(nóng)村地區(qū)的熟人社會所表現(xiàn)出親親相隱行為，不愿意看到法律在熟人群體中存在，排斥法律的可能性極大。可見，非正式制度用之不當，農(nóng)村法治建設(shè)會深受其害。

(四)人治的消極性

有人認為，非正式制度依據(jù)的背景是自然經(jīng)濟和商品經(jīng)濟，它大多體現(xiàn)身份的特點。正式制度依靠的是市場經(jīng)濟，它大多體現(xiàn)契約的特點。[8]當然，這主要是針對私法領(lǐng)域而言的。的確，非正式制度雖然存在著契約的成分，但其依賴于非正式權(quán)力和權(quán)威實現(xiàn)社會控制，制度的執(zhí)行缺乏公共機制保障，因而非正式制度的運作過程中身份因素很突出，人治被放在關(guān)鍵位置上。從根本上講，非正式制度中的人治原則已阻礙正式制度的法治原則的實現(xiàn)。人治可以影響人的生活，但不能決定社會與國家的未來走向，法治作為社會共識的意識形態(tài)對人治的消解勢所必然。

三、非正式制度的逆向性影響

部分正式制度也可能出現(xiàn)問題，或者說正式制度也存在著不完善，甚至有漏洞和瑕疵(如惡法)，就極可能滋生出非正式制度來彌補這些問題。比如越級上訪就是上訪人認為制度中級別越低、上訪制度解決問題的能力越有限，甚至根本無法處理，由此而滋生出來的非正式制度安排。嚴重點說就是地方信訪制度的失敗使群眾失去了對地方政府的信任，相信級別較高的政府能“秉公為民”。級別越高，在上訪群眾中的信任度越高，級別越低，信任度也越低。再比如私人討債現(xiàn)象出現(xiàn)也是因為法院所作出的判決無法執(zhí)行或長期得不到執(zhí)行，當事人通過私人討債的方式能夠?qū)崿F(xiàn)比訴訟、強制執(zhí)行更好的收效。當前中央不斷出臺的農(nóng)村新政策在地方很難執(zhí)行，地方政府的執(zhí)行人或掌權(quán)者通過資源、權(quán)力或人脈形成“下有對策”的博弈，從而使政策無法履現(xiàn)。

四、規(guī)范民族區(qū)域自治，健全民主法治

(一)民族區(qū)域自治是國家解決民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度

民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導下，各少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，實行區(qū)域自治。國家解決民族問題的基本政策是民族區(qū)域自治，也是國家度。實行民族區(qū)域自治，是國家堅持實行各民族平等、團結(jié)和共同繁榮的原則的體現(xiàn)，是民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟因素、歷史因素與現(xiàn)實因素的統(tǒng)一的體現(xiàn)。在我國，民族區(qū)域自治法的制定，民族區(qū)域自治制度的實行，是對各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務的權(quán)利的充分尊重和保障。中國目前共建立了155個民族自治地方，包括5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣(旗)。此外，1 100多個民族鄉(xiāng)也相繼建立了。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，民族自治地方擁有廣泛的自治權(quán)；民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，依法對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自主對本地方的教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)進行管理，保護和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化；自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)；民族區(qū)域自治制度還保障各少數(shù)民族依法自主管理本民族事務，民主參與國家和社會事務管理的一項基本政治制

(二)堅持依法治國，推進依法行政，提高地方政府的能力

政府能力是提高西北少數(shù)民族聚居地區(qū)，農(nóng)村基層民主與社會自治必須解決的一個重要問題。政府能力主要是指邊疆民族地區(qū)的各級政府運用權(quán)力、履行職能，解決面臨問題的能力，主要包括規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場規(guī)制能力、提供公共物品的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會控制能力等。要使基層政府的能力建設(shè)提高，使少數(shù)民族地區(qū)的社會管理水平提高，使少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化和社會的發(fā)展得到促進。使基層民主制度、信訪和監(jiān)督制度以及政務公開等制度的建設(shè)加強，使少數(shù)民族政治參與的各種平臺得到構(gòu)建。要使行政立法規(guī)劃得到完善，緊緊圍繞黨和國家的工作重點和人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，使立法工作的公眾參與進一步擴大，拓寬聽取意見的渠道不斷豐富公眾參與政府立法的形式；深入開展法制宣傳教育，廣泛開展適合不同對象參與的法制宣傳教育活動，進一步把法律送到機關(guān)、企業(yè)等單位和城鄉(xiāng)社區(qū)，使廣大干部群眾的法律知識增加。使維護社會穩(wěn)定法律法規(guī)的宣傳教育加強，使憲法、對與經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)村改革發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)、對與社會和諧穩(wěn)定和群眾生產(chǎn)生活、民族團結(jié)進步等密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳教育得到加強。這一方面可以滿足日益增長的少數(shù)民族政治認同勢的需求，另一方面，使少數(shù)民族地區(qū)的法治建設(shè)加強，促進社會公平，可以防止腐敗，對提高少數(shù)民族對國家權(quán)威、政府權(quán)威和政黨權(quán)威的認同有著重要意義。不僅需要完善現(xiàn)有的法律制度，還需要針對少數(shù)民族地區(qū)特殊的社會環(huán)境和政治環(huán)境制定相關(guān)的法律和規(guī)章制度，促進少數(shù)民族地區(qū)社會的協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

[1]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].劉守英 譯．上海：上海三聯(lián)書店，1994，264.

[2][3]陳豐.論非正式制度對制度成本的影響[J].當代經(jīng)濟研究，2009，(10).

[4]張維迎.法律制度的信譽基礎(chǔ)[J].經(jīng)濟研究，2002，(1).

[5]崔萬田，周曄馨.正式制度與非正式制度的關(guān)系探析[J]．教學與研究，2006，(8).

[6][美]R．科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集[C].陳昕編 譯.北京：三聯(lián)書店1994.78.

[7]韓學平，劉兆軍.非正式制度對當前農(nóng)村法治建設(shè)的影響[J].科學社會主義，2007，(3).

[8]李光宇.論正式制度與非正式制度的差異與鏈接[J].法制與社會發(fā)展，2009，(3).

(責任編輯 賀衛(wèi)光 責任校對 包寶泉)

2016-07-22

2014年度國家社科基金規(guī)劃項目“西北少數(shù)民族習慣法與國家法功能的調(diào)適及現(xiàn)代性價值取向研究”(項目編號：14BFX009)；2011年度教育部人文社科規(guī)劃基金項目“西北少數(shù)民族聚居地區(qū)非正式制度實施與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(項目編號：11YJA710005)；本研究項目獲國家留學基金資助(留金發(fā)[2012]5030號)

杜軍林(1969—)，男(裕固族)，甘肅肅南人，教授，博士，美國哥倫比亞大學訪問學者(博士后)，復旦—甘肅絲綢之路經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展研究院研究員,主要從事民族法學、民族政治學、馬克思主義民族理論與政策研究。

D920.0

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1001-5140(2016)06-0127-04