對(duì)農(nóng)村危舊房、空心村改造工作的思考與建議

浙江省武義縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

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對(duì)農(nóng)村危舊房、空心村改造工作的思考與建議

浙江省武義縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村變化日新月異，農(nóng)村建房新增用地指標(biāo)緊缺和農(nóng)民建房需求旺盛的矛盾日益突出。浙江省武義縣委縣政府對(duì)此高度重視，組織了破解農(nóng)民建房難問(wèn)題的專題調(diào)研。調(diào)研涉及全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、度假區(qū)，共156個(gè)村。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這156個(gè)村的人均用地規(guī)模達(dá)到了135.9平方米，超過(guò)了省定標(biāo)準(zhǔn)。人均建設(shè)用地面積寬裕而農(nóng)民建房難問(wèn)題突出，癥結(jié)在于各村大量存在的農(nóng)村危舊房。為此，武義縣提出了走“拆除村內(nèi)危舊房，盤(pán)活閑置宅基地，緩解農(nóng)民建房難”的農(nóng)村危舊房改造路子。

1.初步實(shí)踐

2014年9月，縣農(nóng)辦在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《農(nóng)村危舊房改造實(shí)施意見(jiàn)》初稿。縣政府多次召集縣農(nóng)辦、財(cái)政局、國(guó)土局、建設(shè)局、民政局等相關(guān)部門對(duì)《實(shí)施意見(jiàn)》初稿進(jìn)行研究。10月10日，出臺(tái)了武義縣《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村危舊房改造的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，啟動(dòng)農(nóng)村危舊房改造，盤(pán)活閑置宅基地。

為鼓勵(lì)符合條件的村莊開(kāi)展危舊房改造工作，2015年縣財(cái)政安排了首期1 000萬(wàn)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。在拆舊任務(wù)完成，經(jīng)縣國(guó)土部門審核確認(rèn)后，縣財(cái)政對(duì)連片拆舊面積給予每平方米180元的獎(jiǎng)補(bǔ)；在對(duì)改造區(qū)進(jìn)行平基、落實(shí)回建方案，經(jīng)縣建設(shè)部門審核同意后，按建設(shè)部門確認(rèn)的改造區(qū)域紅線圖框定的面積，由縣財(cái)政給予每平方米100元的獎(jiǎng)補(bǔ)。此外，為配合危舊房改造用于安置老年人而興建的老年公寓，完成后經(jīng)單項(xiàng)驗(yàn)收的，縣財(cái)政根據(jù)建筑面積給予每平方米300元的獎(jiǎng)補(bǔ)。

農(nóng)村危舊房改造實(shí)行“不下指標(biāo)，村級(jí)自愿，先改造后補(bǔ)助”的原則。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村危舊房改造呼聲高、實(shí)施難度大的實(shí)際，為確保財(cái)政資金得到合理、有效使用，武義縣對(duì)農(nóng)村危舊房改造工作實(shí)行“動(dòng)態(tài)管理”，建立退出機(jī)制，先完成先獎(jiǎng)補(bǔ)。2015年全縣啟動(dòng)5個(gè)村的危舊房改造，盤(pán)活宅基地31 729平方米，可以滿足130多戶農(nóng)戶的建房需求。

2.主要問(wèn)題

(1)村莊規(guī)劃不完善農(nóng)民建房隨意性大，建房布局混亂，沿鄉(xiāng)村公路“一字長(zhǎng)蛇型”、村莊周圍“攤大餅式”建房現(xiàn)象普遍。以前編制的村莊規(guī)劃大多數(shù)是村莊整治規(guī)劃，規(guī)劃的理念與深度也有所欠缺，難以規(guī)范農(nóng)民建房。

(2)置換建房指標(biāo)落地難由于土地利用總體規(guī)劃偏重于城市建設(shè)，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)預(yù)留的用地空間明顯不足，農(nóng)村的建設(shè)留用地和代置換地大多集中在城郊結(jié)合部和工業(yè)區(qū)，大部分行政村幾乎無(wú)建設(shè)留用地和代置換地，一些村莊農(nóng)保率達(dá)到100%。很多村有開(kāi)展舊村改造的意愿，但在本村找不到集中安置的建設(shè)留用地或代置換地。

(3)缺失統(tǒng)一的搬遷安置政策雖然武義縣出臺(tái)了農(nóng)房改造政策，但缺乏相對(duì)統(tǒng)一的搬遷安置政策，全縣各地搬遷安置政策五花八門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、重點(diǎn)項(xiàng)目之間很不平衡。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的搬遷安置政策，安置兌現(xiàn)的面積越來(lái)越大，拆遷戶所補(bǔ)的差價(jià)越來(lái)越少，需要資金平衡的地塊比例越來(lái)越高，土地利用效益降低。

(4)舊村改造申報(bào)存在盲目性大部分村干部對(duì)舊村改造積極性較高，村干部和群眾欲通過(guò)舊村改造來(lái)改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)民的收入水平，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但有相當(dāng)一部分村干部對(duì)舊村改造概念不清，以為舊村改造就是政府投資，至于如何改造、改造資金的籌措及村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、農(nóng)民收入水平、是否需要新占耕地等問(wèn)題沒(méi)有認(rèn)真分析和研究，盲目地申報(bào)舊村改造。

3.對(duì)策建議

(1)立足實(shí)際，切實(shí)做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃根據(jù)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)、功能定位、旅游資源開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)、民俗旅游接待優(yōu)勢(shì)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及村莊地理位置等，做好綜合開(kāi)發(fā)、合理和節(jié)約利用土地資源的規(guī)劃。只有規(guī)劃好，才能克服隨意性和盲目性，從而節(jié)約資金，節(jié)省時(shí)間，優(yōu)化配置資源，提高資金和土地利用率。規(guī)劃編制絕不能脫離目前農(nóng)民的生活水平、經(jīng)濟(jì)承受能力以及住宅狀況，要有利于促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為舊村改造創(chuàng)造有利條件。

(2)因地制宜，科學(xué)合理選擇舊村改造模式一是拆遷新建模式。對(duì)地處鎮(zhèn)區(qū)邊緣或村級(jí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好且原有住房條件較差的村，以及規(guī)模較小的行政村、自然村、政策性搬遷村可通過(guò)整體拆遷、集中建設(shè)、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新型居住小區(qū)，以促進(jìn)現(xiàn)代化新鎮(zhèn)、新區(qū)、新村的形成。二是整理改造模式。以規(guī)模調(diào)整后的行政村為依托，因村制宜，編制規(guī)劃。對(duì)規(guī)模較大的村莊，采用部分保留、部分遷建的方式進(jìn)行改造，在其周圍擴(kuò)建新區(qū)，吸引周圍自然村向新區(qū)遷移。三是保留治理模式。以村莊環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，對(duì)基礎(chǔ)條件較好的村，重點(diǎn)進(jìn)行村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拆除違章建筑及危房，使整體環(huán)境達(dá)到整齊、干凈、美觀。

(3)拓展用地空間對(duì)城中村、城郊村而言，一是在原有建設(shè)用地范圍內(nèi)開(kāi)展舊村改造的，要通過(guò)合理規(guī)劃，節(jié)約集約利用土地，節(jié)余土地用于資金平衡或公共設(shè)施建設(shè)；二是在新增建設(shè)用地上安置建設(shè)的，按照等量交換原則，原有宅基地由政府征收，政府安排一定的用地指標(biāo)用于舊村改造。對(duì)中心村、基層村而言，用地空間的拓展主要依賴于宅基地整理置換。通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)村宅基地復(fù)墾獲取用地指標(biāo)，在農(nóng)村范圍內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行等量置換，把分散的居民點(diǎn)集中起來(lái)，實(shí)施農(nóng)民居住點(diǎn)縮減與人口集聚，集約節(jié)約用地。

(4)統(tǒng)一舊村改造搬遷安置政策針對(duì)全縣舊村改造搬遷安置政策不統(tǒng)一的現(xiàn)象，及時(shí)推出并強(qiáng)勢(shì)推行“立改套”安置政策，用以規(guī)范集體土地房屋搬遷補(bǔ)償安置，保障舊村改造工作有序進(jìn)行。在新的搬遷安置政策中，一是要提供搬遷補(bǔ)償安置的幾種模式以供選擇。主要有被搬遷房屋建筑面積置換模式、被搬遷房屋建筑占地面積的倍數(shù)置換模式和貨幣補(bǔ)償模式等。二是規(guī)定舊村改造搬遷安置政策的上下限。如以被搬遷房屋建筑面積置換的，應(yīng)該界定安置建筑面積與原房屋建筑面積比例的上限。三是要保障搬遷當(dāng)事人合法權(quán)益，特別是要保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，并在政策上滿足其合理的利益訴求。四是要平衡規(guī)范重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目的拆遷安置活動(dòng)。

(5)拓寬舊村改造融資渠道一要加強(qiáng)金融支持。積極探索確權(quán)登記后的農(nóng)民住房、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和“四荒”地使用權(quán)等抵押融資的有效途徑。二要加大政府投入。統(tǒng)籌用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金，專項(xiàng)安排舊村改造、農(nóng)房改造、農(nóng)村土地綜合整治資金，尤其要加大對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的投入，大幅度提高宅基地復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三要整合涉農(nóng)資金用于舊村改造。把舊村改造與發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、村莊整治、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、萬(wàn)里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效整合相關(guān)項(xiàng)目資金，并制定相應(yīng)的配套政策。四要建立宅基地復(fù)墾指標(biāo)有償使用機(jī)制。宅基地復(fù)墾指標(biāo)在縣域內(nèi)有償調(diào)劑使用，按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則，使用宅基地復(fù)墾指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)上對(duì)宅基地復(fù)墾主體作出補(bǔ)償。五要探索其它舊村改造投融資方式。如實(shí)行村民自愿出資入股本村的舊村改造項(xiàng)目模式等。