城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性調(diào)適*

湯 玉 權(quán)

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【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問(wèn)題研究】

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性調(diào)適*

湯 玉 權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是“鄉(xiāng)政村治”，基本符合我國(guó)國(guó)情。然而，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出及實(shí)施，這一治理結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)性也越發(fā)明顯。由此，改革這種鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要和迫切。構(gòu)建一種“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)撤、村派、組治”的新型治理結(jié)構(gòu)，有利于更好地服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。但構(gòu)建這種新的治理結(jié)構(gòu)需要解決好四個(gè)方面的問(wèn)題，即法理依據(jù)問(wèn)題、人員安置問(wèn)題、財(cái)政負(fù)擔(dān)與來(lái)源問(wèn)題、“村派”機(jī)構(gòu)與“組治”之間的關(guān)系問(wèn)題。

鄉(xiāng)政村治；城鎮(zhèn)化進(jìn)程；治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是“鄉(xiāng)政村治”，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，鄉(xiāng)以下的行政村建立村民自治組織——“村民委員會(huì)”，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。多年的實(shí)踐表明，這種農(nóng)村治理的基本構(gòu)架是符合我國(guó)國(guó)情的。然而，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出及實(shí)施，對(duì)農(nóng)村基層行政管理模式和城鄉(xiāng)發(fā)展體制提出了新的要求，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)日益顯現(xiàn)出不適應(yīng)性。由此，探討一種新的能夠更好地適應(yīng)和服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，就顯得尤為必要。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的弊端

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要同步改革一些現(xiàn)行的行政管理體制，在基層，則需要對(duì)現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的改革。這是由新型城鎮(zhèn)化的基本特征和“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的弊端所決定的。

1.新型城鎮(zhèn)化的三個(gè)基本特征

(1)不遺棄農(nóng)村。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化有三種基本形式：身體城鎮(zhèn)化、身份城鎮(zhèn)化和生活城鎮(zhèn)化。①農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的市民化有四種不同的形式：一是不改變戶籍、持有居住證享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的城鎮(zhèn)常住人口市民化。二是農(nóng)業(yè)人口改變戶籍、落戶城鎮(zhèn)的市民化。三是就地就近城鎮(zhèn)化的市民化。四是在城中村改造過(guò)程中，村民變市民的市民化。其中，針對(duì)就地就近城鎮(zhèn)化的市民化形式而言，由于這類(lèi)農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)城鎮(zhèn)化了，又能與家人生活在一起，實(shí)際上也是一種生活城鎮(zhèn)化的形式。此種城鎮(zhèn)化由于沒(méi)有“留守兒童、留守婦女、留守老人”的問(wèn)題，從而成為當(dāng)前社會(huì)代價(jià)最小、市民幸福感最高的城鎮(zhèn)化方式。從生活城鎮(zhèn)化這種代價(jià)最小的形式來(lái)看，城鎮(zhèn)化并不必然要遺棄農(nóng)村，而是可以在新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民足不出村就能享受到城里人的生活水平和公共服務(wù)。這既是新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，也是新農(nóng)村建設(shè)最好的結(jié)果。

(2)重視對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)。由于新型城鎮(zhèn)化并不意味著遺棄農(nóng)村，并非單純地將農(nóng)民趕到城市，那么，城市的公共設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，使城鄉(xiāng)公共設(shè)施與公共服務(wù)一體化、均等化，也就成為新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。所謂城鄉(xiāng)一體化，就是要改變過(guò)去城鄉(xiāng)在生產(chǎn)、生活方式上的巨大差距，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的一體化，改革創(chuàng)新人口、戶籍、土地等城鄉(xiāng)管理體制，重點(diǎn)促進(jìn)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、社保等基本公共服務(wù)的均等化，使城鄉(xiāng)居民都能夠安居樂(lè)業(yè)、幸福和諧，公平地享受改革發(fā)展的成果。②這就需要地方政府?dāng)U大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的范圍和種類(lèi)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使公共服務(wù)由城市延伸到農(nóng)村，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在社保、醫(yī)療、教育等方面的差距，而這反過(guò)來(lái)也能為新型城鎮(zhèn)化提供動(dòng)力和保障。

(3)將中小城鎮(zhèn)和小城市作為建設(shè)的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%。在此期間，由于人口過(guò)度向大城市集中，在帶動(dòng)大城市快速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了一系列的“城市病”問(wèn)題，例如交通擁堵、環(huán)境污染、城市管理成本居高不下等，因其難以根治而飽受詬病。當(dāng)前及今后要建設(shè)的新型城鎮(zhèn)化，需要轉(zhuǎn)換思路，由過(guò)去的建設(shè)大城市為主轉(zhuǎn)向重點(diǎn)建設(shè)中小城市，發(fā)揮中小城市的要素集聚效應(yīng)，使其逐步成為農(nóng)村富余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移的主要載體。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略表述也定調(diào)在“要增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”上，并提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”等重大決策，由此可以看出中小城鎮(zhèn)的發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要地位。

2.“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)弊端日益凸顯

新型城鎮(zhèn)化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村將成為重要的建設(shè)場(chǎng)域，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚帶動(dòng)能力和村級(jí)的公共服務(wù)水平提出了新的要求。然而從現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，要適應(yīng)這樣的要求還較為困難。

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚能力太弱難以帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。對(duì)于鄉(xiāng)一級(jí)(在此主要是指鄉(xiāng)政府駐地集鎮(zhèn))而言，由于其人口規(guī)模小、工商業(yè)基礎(chǔ)薄弱，加之基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，難以發(fā)揮其吸納就業(yè)和人口集聚的功能。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)現(xiàn)行行政管理層級(jí)中的一級(jí)政府，其設(shè)立目的是為了在農(nóng)村社會(huì)貫徹國(guó)家意志，同時(shí)服務(wù)于廣大農(nóng)民。但由于是最低一級(jí)政府，其權(quán)限最小、職能最弱，尤其是鄉(xiāng)政府，雖然和鎮(zhèn)政府都屬同一級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，但鄉(xiāng)政府在政策導(dǎo)向、財(cái)政撥款等方面要略劣于鎮(zhèn)政府，在對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的公共服務(wù)水平和服務(wù)能力上難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求。

(2)村民自治不到位導(dǎo)致政府公共服務(wù)難以落地。一方面，“鄉(xiāng)政村治”格局下建制村村委會(huì)的實(shí)際定位模糊，影響了農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)施。城鎮(zhèn)化意味著公共服務(wù)需要下沉，最終都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再經(jīng)由建制村村委會(huì)組織實(shí)施或協(xié)助實(shí)施。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中難以厘清，呈現(xiàn)出“附屬行政化”和“過(guò)度自治化”兩種傾向?！案綄傩姓钡慕Y(jié)果是村委會(huì)日常工作中更多的是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)，與村務(wù)聯(lián)系不緊密，村民實(shí)際需要的公共服務(wù)難以提供；“過(guò)度自治化”則是指由于建制村往往包含了若干個(gè)自然村或村小組，人口規(guī)模大，特別是經(jīng)過(guò)“合村并組”后的建制村，其地域面積更大，人口更多，單靠幾個(gè)村委會(huì)干部，不僅人手不夠，服務(wù)資源缺乏，而且無(wú)法深入接觸村民，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)難以下沉到村民。另一方面，“鄉(xiāng)政村治”格局下各自然村或村小組之間容易發(fā)生利益矛盾，公共服務(wù)難以落實(shí)到村小組。現(xiàn)實(shí)中村莊公共服務(wù)更多的是以建制村為單元來(lái)考慮，這就很難照顧到各自然村或村小組的利益。同時(shí)，由于各自然村或村小組的利益不盡相同，關(guān)切點(diǎn)也不盡一致，在利益競(jìng)爭(zhēng)時(shí)便容易發(fā)生矛盾，如面對(duì)一項(xiàng)扶貧資金，A村(小組)希望用于修路，B村(小組)則希望用于修建飲水工程，結(jié)果就有可能使項(xiàng)目無(wú)法落地。

二、“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)改革的構(gòu)想

在提出新的治理結(jié)構(gòu)之前，我們有必要先行檢視一下十余年來(lái)學(xué)界提出的一些關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的主張。這些圍繞著縣、鄉(xiāng)、村治理結(jié)構(gòu)的討論，分別形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”“鄉(xiāng)公所制”“鄉(xiāng)政自治”“鄉(xiāng)治、村政、社有”“鄉(xiāng)派村治”“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等觀點(diǎn)，歸納起來(lái)主要有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”“鄉(xiāng)派”模式和加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)三種改革路徑。下面分別對(duì)這三種路徑展開(kāi)敘述與討論。

1.學(xué)界現(xiàn)有的三種改革路徑

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這一路徑又有幾種不同的具體結(jié)構(gòu)。如沈延生提出了“鄉(xiāng)治、村政、社有”的結(jié)構(gòu)，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行自治，在村級(jí)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)村公所，農(nóng)村土地屬于村社所有。③溫鐵軍提出了“把鄉(xiāng)政府改成鄉(xiāng)公所”的主張，同時(shí)提出了配套的改革：一是各村落實(shí)自治法，村自治組織直接對(duì)縣；二是鎮(zhèn)改建為自治政府，其自治權(quán)和村民自治的權(quán)利相等。④鄭法提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式，主張將國(guó)家基層政權(quán)收縮到縣一級(jí)，并在村民自治的基礎(chǔ)上，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。⑤黨國(guó)英提出了“大農(nóng)村社區(qū)”模式，主張取消村級(jí)管理層次，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)行“民主選舉，議政結(jié)合，兩委合一”。于建嶸主張?jiān)诔蜂N(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)上實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。

(2)“鄉(xiāng)派”模式?；凇皸l塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，有學(xué)者主張應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將縣級(jí)政府設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，使之成為一個(gè)完備的政府組織。另有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其不能成為一級(jí)完整的政府組織，倒不如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“鄉(xiāng)公所”或“鎮(zhèn)公所”，作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行政府職能。徐勇對(duì)此進(jìn)一步提出了自己理想的結(jié)構(gòu)模型即“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”模式，“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，從國(guó)家體制上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革”；徐增陽(yáng)則提出“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的模式，在鄉(xiāng)設(shè)立縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，在鎮(zhèn)設(shè)立一級(jí)政府。

(3)加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)。有人認(rèn)為，“鄉(xiāng)政村治”是中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式，是新時(shí)期治理農(nóng)村的最好制度安排，主張“加強(qiáng)鄉(xiāng)政，完善村治”；有人則主張“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換；有的主張將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級(jí)，將“村治”局限在自然村之內(nèi)；有的主張實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有”；也有人主張村委會(huì)準(zhǔn)政權(quán)化，賦予村委會(huì)一定的行政強(qiáng)制權(quán)，使村委會(huì)具有一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位。

2.對(duì)三種改革路徑的討論

上述各方案，盡管針對(duì)不同的具體問(wèn)題各有一定的合理性，然而也遭到了一些學(xué)者的批評(píng)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程的角度，上述方案又是否可行呢？我們?cè)囎鞣治觥?/p>

(1)關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。在村民自治仍存在諸多問(wèn)題的當(dāng)前，貿(mào)然實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，不僅容易將村民自治的問(wèn)題帶入鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，而且自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政特別是一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題如何解決？自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的動(dòng)力何在？城鎮(zhèn)化如何統(tǒng)籌實(shí)施？這些都將成為難以忽視的問(wèn)題，因此目前暫不宜實(shí)施。

(2)關(guān)于“鄉(xiāng)派”或鄉(xiāng)公所制?！班l(xiāng)派”雖然能夠解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但作為縣政府的一個(gè)派出辦事機(jī)構(gòu)，只是在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)，其原有的一些職能，如按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、計(jì)劃生育等行政工作”的職能則很難由一個(gè)派出機(jī)構(gòu)來(lái)完成，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)將產(chǎn)生不利的影響。因此鄉(xiāng)公所制對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)也不是一個(gè)好的方向。

(3)關(guān)于“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣級(jí)政府直接對(duì)接農(nóng)村，在當(dāng)前村民自治還難以有效實(shí)行、村莊治理對(duì)政府依賴還比較重的情況下，縣級(jí)政府由于人力、財(cái)力等限制，很難直接、全部對(duì)接農(nóng)村。這種做法將比鄉(xiāng)派更不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，更不利于向農(nóng)村提供公共服務(wù)。

3.“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)撤、村派、組治”治理模式的構(gòu)想

(1)鎮(zhèn)政。即保留鎮(zhèn)的建制，鎮(zhèn)政府作為一級(jí)基層政權(quán)，管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的行政地位不變。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于需要推行就近就地城鎮(zhèn)化，將鎮(zhèn)建成為綜合實(shí)力較強(qiáng)的中心鎮(zhèn)，將使建制鎮(zhèn)的地位得到進(jìn)一步提升。

(2)鄉(xiāng)撤。鄉(xiāng)由于規(guī)模小、實(shí)力弱，集聚帶動(dòng)作用有限，可予以撤銷(xiāo)，將其并入鄰近的鎮(zhèn)。由此，一方面可以減少鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出，減少人員編制；另一方面可以集中更多資源，增強(qiáng)鎮(zhèn)的規(guī)模與實(shí)力，提高其發(fā)展能力和人口吸納能力。從實(shí)踐看，近年來(lái)各地已有不少鄉(xiāng)被撤銷(xiāo)，也并未造成不良后果，證明是可行的。

(3)村派。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于撤鄉(xiāng)以及鎮(zhèn)的規(guī)模擴(kuò)大，鎮(zhèn)一級(jí)政府需要服務(wù)的對(duì)象和內(nèi)容也在擴(kuò)展，同時(shí)由于鎮(zhèn)管轄的行政村一般都在10個(gè)左右，每個(gè)行政村之下又有若干個(gè)自然村或村小組，鎮(zhèn)政府直接管理和服務(wù)自然村或村小組還較為困難，因而仍需要行政村一級(jí)組織的存在，但照顧到行政村普遍行政化和自然村或村小組利益難均衡的現(xiàn)實(shí)，宜將行政村村委會(huì)改為鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。如廣東省清遠(yuǎn)市將原行政村村委會(huì)改為村黨政服務(wù)中心，作為鎮(zhèn)政府政務(wù)服務(wù)的下沉機(jī)構(gòu)，使村民足不出戶便能辦理有關(guān)事務(wù)，在政治上享受到城鎮(zhèn)化的政務(wù)服務(wù)。

(4)組治。村派后，行政村只負(fù)責(zé)政務(wù)，村委會(huì)將成為政務(wù)服務(wù)場(chǎng)所，村務(wù)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)呢？只能由各自然村或村民小組一級(jí)負(fù)責(zé)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，回歸“自治”。清遠(yuǎn)市在自然村設(shè)置村委會(huì)的實(shí)踐形式就是如此，效果良好。

“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)撤、村派、組治”的治理模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，將有利于集中主要資源發(fā)展和建設(shè)建制鎮(zhèn)，提升鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，增強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)業(yè)人口的吸引力，擴(kuò)大非農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，因而實(shí)際上也是“強(qiáng)鎮(zhèn)”的重要途徑。對(duì)于村級(jí)而言，則有利于行政村組織的定位，真正理順行政村組織與鎮(zhèn)政府、自然村或村小組之間的關(guān)系，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目和資金直接下達(dá)自然村或村小組，也能緩解自然村或村小組之間的利益爭(zhēng)奪和矛盾，使公共服務(wù)更容易落地，使村民在生活方式上更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

三、新結(jié)構(gòu)需要解決的問(wèn)題

“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)撤、村派、組治”的治理模式雖然是為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程而作出的改革方案，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。然而在理論上和實(shí)踐中都將面臨一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步討論和澄清。

1.“鄉(xiāng)撤、村派、組治”的法理依據(jù)問(wèn)題

就目前來(lái)說(shuō)，實(shí)行“鄉(xiāng)撤”“村派”于法無(wú)據(jù)，甚至是有悖于國(guó)家《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律規(guī)定的。但實(shí)際上，一方面，鎮(zhèn)的層級(jí)仍保留；另一方面，撤銷(xiāo)的鄉(xiāng)，也不是其層級(jí)消滅，而是將其并入鄰近的鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)的規(guī)模和實(shí)力增強(qiáng)，起到城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)和輻射作用。這與近年來(lái)各地興起的“合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，只是要從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的角度加快這項(xiàng)進(jìn)程。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)發(fā)展較快的鄉(xiāng)，達(dá)到設(shè)立建制鎮(zhèn)條件的，也可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。而“村派、組治”盡管有點(diǎn)回歸到1998年以前的意味，但又不是完全的回歸，因?yàn)榇藭r(shí)的“村派”不是在行政村成立村公所這樣的管理機(jī)構(gòu)，而是建立黨政服務(wù)站這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是二者的本質(zhì)區(qū)別。而“組治”只是把村民自治的單元下沉到自然村或村民小組，在法律上，《村委會(huì)組織法》并未明確規(guī)定村委會(huì)只能設(shè)在行政村，因此“組治”也并未違反法律規(guī)定。況且2014年中央一號(hào)文件提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”，2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)指出，“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。因此“組治”也符合中央的政策規(guī)定。

2.“鄉(xiāng)撤、村派”的人員安置問(wèn)題

撤鄉(xiāng)之后，原有的屬于公務(wù)員編制的鄉(xiāng)干部如何安置？這是一個(gè)需要嚴(yán)肅對(duì)待的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不解決，將成為鄉(xiāng)村治理新結(jié)構(gòu)的較大阻力。但如上所述，撤鄉(xiāng)主要是要把鄉(xiāng)政府并入鄰近的鎮(zhèn)，因此其工作人員也應(yīng)優(yōu)先分流到鄰近的鎮(zhèn)，無(wú)法安置的再向其他鎮(zhèn)分流。另外，由于行政村組織改成了派出機(jī)構(gòu)，也需要行政服務(wù)人員，這也是分流鄉(xiāng)政府工作人員的有效渠道。而“村派”后，原村委會(huì)人員由于本身不是公務(wù)員，其農(nóng)民身份就好解決得多，村干部根據(jù)意愿在各自的自然村或村小組參選自治組織即可。

3.“村派、組治”的財(cái)政負(fù)擔(dān)與來(lái)源問(wèn)題

“村派、組治”后，將面對(duì)的另一大問(wèn)題是行政村的派出機(jī)構(gòu)人員和“組治”后村干部人員增多帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。截至2014年底，全國(guó)共有鎮(zhèn)20401個(gè)、鄉(xiāng)11111個(gè)、蘇木151個(gè)、民族鄉(xiāng)1019個(gè)、民族蘇木1個(gè)。村委會(huì)58.5萬(wàn)個(gè)，村民小組470.4萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員230.5萬(wàn)人。⑥由于撤鄉(xiāng)后，原有鄉(xiāng)政府的工作人員通過(guò)向鎮(zhèn)、村派機(jī)構(gòu)分流，這部分人員不會(huì)增加額外的財(cái)政支出。而如果村民小組全部設(shè)立村委會(huì)，村委會(huì)成員將是現(xiàn)有的8倍有余，這的確有可能增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。但也要從另外一個(gè)方面來(lái)考慮，由于行政村村委會(huì)取消了，村民自治下沉到村民小組，此時(shí)的村民小組自治組織已完全不需要承擔(dān)來(lái)自鎮(zhèn)政府的政務(wù)，可以實(shí)行真正意義上的自治，其自治可以參照廣西等地的做法，采取理事會(huì)的形式，在黨小組的引導(dǎo)、規(guī)范、帶頭示范、指導(dǎo)和村民(代表)會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)和決策下，負(fù)責(zé)執(zhí)行方面的工作，做好村小組內(nèi)的一些自治事務(wù)，如制定新農(nóng)村建設(shè)工作思路，制定村規(guī)民約，制定矛盾和糾紛調(diào)處辦法，負(fù)責(zé)其他重大事務(wù)的討論和決策等。理事會(huì)成員采取義務(wù)方式履職。這樣，一方面是原村委會(huì)成員和村民小組長(zhǎng)撤銷(xiāo)了，可以節(jié)支幾百萬(wàn)名村組干部的財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面是新結(jié)構(gòu)中村民小組的自治組織成員采取義務(wù)履職方式，不但沒(méi)有增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而削減了財(cái)政支出。即使個(gè)別地區(qū)在自然村一級(jí)建立村委會(huì)需要給村委會(huì)成員部分補(bǔ)貼，也由于行政村村委會(huì)的撤銷(xiāo)，節(jié)省下來(lái)的原村委會(huì)成員以及村民小組長(zhǎng)的開(kāi)支也能夠抵消自然村村委會(huì)成員的大部分財(cái)政支出，財(cái)政負(fù)擔(dān)并不會(huì)很大。

4.“村派”機(jī)構(gòu)與“組治”組織間的關(guān)系問(wèn)題

鄉(xiāng)村關(guān)系問(wèn)題一直是村民自治實(shí)施以來(lái)難以解決的難題，影響著村民自治的有效實(shí)施。在農(nóng)村實(shí)行“村派、組治”后，原有的鄉(xiāng)村關(guān)系問(wèn)題會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)移到“村派”機(jī)構(gòu)與“組治”組織間來(lái)？這是很有可能的，因而值得討論。就“村派”機(jī)構(gòu)而言，由于是鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，是下派到行政村為村民服務(wù)的，因而其性質(zhì)和定位是明確的，一是執(zhí)行鎮(zhèn)政府政務(wù)，二是履行為村民服務(wù)。作為派出機(jī)構(gòu)，它是不能干涉自然村或村民小組的自治事務(wù)的。這里的“不能”，已由其性質(zhì)和定位所決定，“村派”機(jī)構(gòu)與自然村或村民小組的自治事務(wù)也能夠清晰地劃界而得到保證。屬于鎮(zhèn)政府的事務(wù)，只能由“村派”機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)，“村派”機(jī)構(gòu)直接履職，不能再向“組治”組織轉(zhuǎn)移?！敖M治”組織的職責(zé)，只能是屬于自然村或村民小組的事務(wù)，具體而言就是黨小組引導(dǎo)、提出的而由自然村或村民小組內(nèi)村民(戶主)會(huì)議決策的事項(xiàng)，或由鎮(zhèn)政府或“村派”機(jī)構(gòu)下放的服務(wù)項(xiàng)目。農(nóng)民要辦理政務(wù)的，“組治”組織無(wú)權(quán)履行，農(nóng)民需直接跟“村派”機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系，“村派”機(jī)構(gòu)無(wú)法解決的，再與鎮(zhèn)政府或更高行政機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。由于當(dāng)前沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，計(jì)劃生育工作也相對(duì)容易，因而“村派”機(jī)構(gòu)能夠集中在服務(wù)工作上，與村民和“組治”組織也容易相處。在這樣的背景下，“村派”機(jī)構(gòu)與“組治”組織間的關(guān)系將不難處理。

注釋

①鄧大才：《新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展類(lèi)型與發(fā)展趨勢(shì)》，《中州學(xué)刊》2013年第2期。②楊蔭凱：《新型城鎮(zhèn)化到底新在哪兒》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年1月20日。③沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。④溫鐵軍：《如何進(jìn)行新一輪農(nóng)村改革》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年1月13日。⑤鄭法：《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。⑥《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015年6月10日。

[1]徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

[2]徐勇，吳理財(cái)?shù)?走出“生之者寡食之者眾”的困境——縣鄉(xiāng)村治理體制反思與改革[M].西安：西北大學(xué)出版社，2004.

[3]李學(xué)舉，王振耀，湯晉蘇.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)狀與改革[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994.

責(zé)任編輯：聞 道

The Structural Adjustment of Rural Governance in the Process of Urbanization

TangYuquan

China′s current rural governance structure is "township government and villager governance", it is in line with China′s national conditions. However, its inadaptability is more apparent with the proposal and implementation of the urbanization strategy. Thus, the rural governance structure needs to be reformed urgently. The paper argues that we should build a "town government, township withdrawn, village sent, group governance" model of rural governance structure to better serve and promote the process of urbanization. But it needs to solve the following four problems, namely legal basis, personnel placement, financial burden, capital source, and relationship between "village sent" and "group governance" .

township government and villager governance; urbanization process; governance structure

2015-12-05

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制研究”(10YJC810042)；教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共治理及其啟示”(13JJD810002)；廣西科協(xié)專(zhuān)項(xiàng)課題“廣西農(nóng)村人口就近就地城鎮(zhèn)化的促進(jìn)機(jī)制研究”(科協(xié)〔2015〕Z-13)。

湯玉權(quán)，男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師(南寧 530004)。

C912

A

1003-0751(2016)01-0080-05