淺談地熱資源采礦權與土地使用權關系處理

文/吳宇嶸 廈門市地熱資源管理有限公司 福建廈門 361000

淺談地熱資源采礦權與土地使用權關系處理

文/吳宇嶸 廈門市地熱資源管理有限公司 福建廈門 361000

近年來,隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、科學技術進步和人們對地熱資源認識的提高,出現(xiàn)了地熱資源開發(fā)利用的熱潮。重慶、福州、天津、濟南和廈門五市被國土資源部和中國礦業(yè)聯(lián)合會授予“中國溫泉之都”，中國溫泉旅游產(chǎn)業(yè)進入了區(qū)域產(chǎn)業(yè)板塊競合發(fā)展時代。我國近年來地熱資源開發(fā)利用取得了很大成績，但同時還存在一些問題:我國地熱開發(fā)利用總量很少,還不到可利用量的千分之一;絕大多數(shù)地熱開發(fā)利用水平很低,仍然處在自發(fā)、分散和粗放經(jīng)營的階段,甚至個別地方還存在著盲目開采的現(xiàn)象;資源利用單一,浪費嚴重;重開發(fā)輕保護,導致地面下沉和環(huán)境嚴重污染；采礦權與土地使用權脫節(jié)導致矛盾叢生，上述因素不利于地熱資源開發(fā)利用的健康發(fā)展,阻礙了地熱資源的開發(fā)利用進程。

資源采礦權；土地使用權

地熱資源是賦存于地下的自然資源，因此采礦活動不可避免地就要與土地發(fā)生密切的聯(lián)系，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《土地管理法》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源開采權和土地使用權是兩個不同的法律關系，分別由礦產(chǎn)資源法律規(guī)范和土地管理法律規(guī)范進行調(diào)整。《土地管理法》第四條中規(guī)定，工礦用地屬于建設用地范疇。而采礦權人在實施開采礦產(chǎn)資源的作業(yè)時必須要使用土地資源，但因采礦權并不包括地表的使用權，故欲合法地使用土地就得取得以地表為客體的土地使用權，因此就出現(xiàn)了擁有土地使用權與擁有采礦權的權利主體不同的法律沖突。

一、地熱資源采礦權與土地使用權的沖突

地熱資源采礦權人所需的土地使用權可被稱作礦地使用權。它用勘探、開采礦產(chǎn)資源作業(yè)，其客體為國有土地或集體土地的地表。由于礦產(chǎn)資源的有限性及其產(chǎn)地的不可選擇性，決定了礦業(yè)用地確實與一般工業(yè)用地有所不同。傳統(tǒng)上，在各國的礦業(yè)立法中，礦地使用權優(yōu)于其他形式的土地使用權。表現(xiàn)在

（一）通過礦業(yè)立法，賦予采礦權人在許可證范圍內(nèi)進行施工作業(yè)、建筑必要設施和在周邊土地通行、通路權。若采礦權人與原土地使用權者不能就補償問題達成協(xié)議，采礦權人可以向法庭申請裁決，一量按法庭決定的數(shù)額將補償費交給法庭后，無論原土地使用權人同意與否，即可開展工作。

(二)采礦權人不補償由于礦業(yè)經(jīng)營或因知道有礦存在而使土地增值的部分。對補償數(shù)額有的有具體的規(guī)定或無具體的數(shù)額規(guī)定，在協(xié)商不成的情況下，由法庭或政府部門決定。目前，我國《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)用地尚未作為重要問題加以規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法實施細則》原則作出使用土地按有關法律法規(guī)辦理。礦產(chǎn)資源的自然屬性決定了礦業(yè)用地非同一般的工業(yè)用地，采礦權的取得也不以取得土地使用權為前提。取得采礦權后，使用土地與原土地使用者協(xié)商不成時，如何解決這一沖突？有學者認為，礦地使用有優(yōu)先權。這是由于礦產(chǎn)資源的自然屬性及稀缺有限性所決定。礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所必須占用的土地位置，具有先定性，其位置是以礦藏所在的位置為轉移，與任何個人的意志無關。并且絕大部分礦產(chǎn)資源是非再生性資源，數(shù)量有限，而且礦業(yè)在整個國民經(jīng)濟中具有特殊的重要地位，其作為人類生產(chǎn)和生活的重要物質(zhì)源泉，經(jīng)濟發(fā)展不可能離開礦業(yè)活動。因此，只采礦權人不違背國土綜合開發(fā)利用的原則，不違背法律規(guī)定，按通常的標準交付土地補償費，原土地使用權人均不得拒絕采礦權人作為礦區(qū)用地的正當要求。也有人認為，采礦權與土地使用權是物權之間的一般關系，不存在誰的效力優(yōu)先問題。如采礦權先成立并在有效期間，土地使用權不得在礦區(qū)或勘查區(qū)上產(chǎn)生，損害采礦權和礦地使用權，在此，貫徹不相容物權之間先成立者效力優(yōu)先的規(guī)則。如國有土地使用權先成立，采礦權后產(chǎn)生，礦區(qū)或工作區(qū)須占用存在國有土地優(yōu)勝權的地表時，應如何協(xié)調(diào)它們之間的效力沖突？在一般情況下，由當事人雙方解決。經(jīng)協(xié)商同意終止國有土地使用權，改設礦區(qū)土地使用權，采礦權人賠償國有土地使用權人的損失。在港口、機場、國防工程設施圈定的區(qū)域，重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設施、城鎮(zhèn)市政工程設施附近一定距離以內(nèi)的區(qū)域，鐵路、重要公路兩側一定距離以內(nèi)的區(qū)域，重要河流、堤坎兩側一定距離以內(nèi)的區(qū)域等（礦產(chǎn)資源法第20條），采礦權和礦區(qū)土地使用權不得取代國有土地使用權，除非國務院授權的有關部門同意。除上述區(qū)域以外，如果國計民生、國家戰(zhàn)略決定，采礦權必須產(chǎn)生，礦區(qū)或工作區(qū)必須占用存在國家土地使用權的地表，那么國有土地使用權必須終止，礦區(qū)土地使用權取而代之，效力優(yōu)先。

（三） 處理好礦地使用權與土地使用權的關系是個十分重要的現(xiàn)實問題，而問題的產(chǎn)生在于計劃經(jīng)濟時期，采礦權主體單一，大都可冠以“國家利益、公共利益”，通過無償劃撥而取得土地使用權。在社會主義市場經(jīng)濟時期，隨著礦業(yè)制度的改革，采礦權主體呈現(xiàn)多樣化，行使采礦權的目的可能是為了某單位或個人利益，故取得礦地使用權的方式必然呈復雜化。新修訂的《土地管理法》取消了以往分級限額審批制度，改為土地用途管制制度，將土地片用總體規(guī)劃、占用農(nóng)用地、征地的審批權賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理。采礦權的審批管理部門為國務院、省市（地）、縣人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，實行四級管理。由于主體不一致而且取得采礦權并不以取得土地使用權為前提這一事實，就不可避免的會出現(xiàn)取得了采礦權， 不一定必然就能取得土地使用權的復雜情況。

所以采礦需要使用土地的要按照建設用地的要求辦理審批手續(xù)。在取得采礦權后，必須還要依法通過公開招牌掛等方式取得土地使用權，并辦理建設用地的審批登記手續(xù)，取得建設用地土地使用權，才能進行礦產(chǎn)資源開采。根據(jù)《物權法》第一百三十六條規(guī)定，新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。據(jù)此規(guī)定，土地使用權人應該在有償?shù)臈l件下為采礦權人的活動提供便利。但在實踐中，往往會由于利益的沖突造成很大的困難。例如作為廈門島內(nèi)唯一的溫泉資源，鐘宅溫泉地熱采礦權早于1989年由廈門輝宏達發(fā)展有限公司取得，但由于未取得土地使用權，其溫泉項目遲遲未開發(fā)；直至2011年取得土地使用權后，凱悅溫泉才真正得以開發(fā)運營。類似案例在各地大量存在，或造成地熱資源的閑置浪費，或造成土地被侵占，地熱資源采礦權與土地使用權的矛盾急需得到解決。

二、地熱資源采礦權與土地使用權矛盾的解決

采礦權和土地使用權的矛盾有以下幾種解決方式：

（一）由土地使用權人和采礦權人共同協(xié)商解決或提請政府協(xié)調(diào)解決。由采礦權人與已取得土地使用權的用地單位通過協(xié)商，簽訂土地使用權轉讓、租賃合同,取得土地使用權。但這種方式往往在實踐中難度很大，一方面，土地使用權人可能坐地起價或要求分享地熱資源開發(fā)的其他利益，造成對土地轉讓和租賃價格等方面的分歧，另一方面，若礦產(chǎn)資源所在土地屬于政府儲備用地，在開發(fā)時序上也可能難以把握，是否能得到臨時利用、是否能規(guī)劃作為地熱開發(fā)項目配套的酒店、住宅等溫泉利用項目用地都存在一定的困難和問題。在此情況下，可能造成土地使用權人私自開采或者造成地熱資源的閑置，若閑置地熱資源存在自冒的情況，還可能造成水土流失、土地鹽堿化等諸多問題。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，具備條件的地熱采礦權與配套的土地使用權捆綁出讓。具備條件的資源，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，將地熱開采設施用地、地熱開發(fā)利用項目用地的土地使用權與地熱資源采礦權相捆綁配套出讓，這樣能較為科學的解決地熱資源采礦權與土地使用權之間的矛盾，使地熱資源及土地資源都能得到妥善的開發(fā)利用、實現(xiàn)開發(fā)價值。但這種方式仍然可能造成采礦權掌控在某一單位手上，無法得到最為合理、科學的分配；風險系數(shù)大，若項目運作出現(xiàn)問題，可能造成地熱資源的閑置、浪費。

（三）由政府統(tǒng)籌開發(fā)地熱資源，將地熱資源采礦權與溫泉用水權分離，形成“集中采水，分片供水、有償使用，合理分配” 的模式。為實現(xiàn)政府對礦產(chǎn)資源統(tǒng)籌管理的要求和地熱資源的集約節(jié)約、有效合理利用，在政府通過國企取得地熱資源采礦權的基礎上，通過“公開配置”的方式實現(xiàn)地熱資源的公平、公正使用，在完成地下熱水資源統(tǒng)一開采后，結合地熱點所在地周邊的土地規(guī)劃利用情況，通過土地礦場資源交易市場，將溫泉用水指標與國有建設用地使用權一起公開合并出讓，明確具體的供應指標、供應方式等，在保證競得人有償使用權利的同時，確保政府對資源利用的統(tǒng)籌管理和調(diào)控。同時通過“有償使用”促進資源的節(jié)約利用，避免過度開采。

三、地熱資源配套對提升土地價值的影響

由于地熱資源的稀缺性與獨特性，地熱資源配套具備對資源所在地地區(qū)形象打造、增加就業(yè)機會及經(jīng)濟貢獻等社會效益之外，對增加土地開發(fā)增值收益，土地出讓收益都具有顯著影響。2006年廈門市以杏林灣地熱點的開發(fā)作為市政配套投資，實踐了溫泉水使用權與土地使用權捆綁掛牌出讓的模式，出讓的兩塊酒店項目土地與同期同區(qū)域相同用途出讓地塊相比，樓面價格高出近1500元/平方米，總價增值近1.4億元。再如：2006年沈陽市新民市興隆堡鎮(zhèn)由于溫泉資源的帶動性開發(fā)，土地價格一路上漲。公開資料顯示，興隆堡鎮(zhèn)的土地價格已經(jīng)由過去的3萬元／畝漲至2010年的30萬元／畝。地熱資源配套大大提升了土地的價值。

吳宇嶸，1978.5，男，民族：漢，籍貫：江蘇，職務：副總經(jīng)理，學歷：本科，單位：廈門市地熱資源管理有限公司，研究方向：房地產(chǎn)與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。