“三規(guī)”引領(lǐng)下的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制探析

文/周志炫 廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院 廣東廣州 510000

“三規(guī)”引領(lǐng)下的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制探析

文/周志炫 廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院 廣東廣州 510000

土地儲(chǔ)備規(guī)劃作為創(chuàng)新型的規(guī)劃，可指導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作的開展。土地儲(chǔ)備工作是將城市發(fā)展戰(zhàn)略從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重要途徑，是規(guī)劃落地性工作，故土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)主動(dòng)與“三規(guī)”銜接協(xié)調(diào)，落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)城市發(fā)展方向，以提高土地儲(chǔ)備工作的預(yù)見性、策略性和可實(shí)施性，維護(hù)土地供應(yīng)市場(chǎng)穩(wěn)定。

土地儲(chǔ)備規(guī)劃；編制；“三規(guī)”

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，“土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為?！蓖恋貎?chǔ)備是城市規(guī)劃落地和實(shí)施的重要途徑，有助于落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)城市整體空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，保障公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的土地供應(yīng)，維護(hù)土地供應(yīng)市場(chǎng)穩(wěn)定。為尋找節(jié)約集約背景下土地資源有效配置的路徑 ，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備在城市發(fā)展中的引領(lǐng)、保障及調(diào)控作用，需開展土地儲(chǔ)備規(guī)劃工作，為土地儲(chǔ)備的有序推進(jìn)提供指導(dǎo)作用。

土地儲(chǔ)備規(guī)劃需以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱“三規(guī)”）為依據(jù)，加強(qiáng)城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備規(guī)劃之間的信息溝通，為土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行和城市規(guī)劃的實(shí)施提供良好平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府土地經(jīng)營(yíng)、管理和城市空間布局優(yōu)化的雙贏。

“三規(guī)”引領(lǐng)是指以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)土地儲(chǔ)備的規(guī)模、空間和重點(diǎn)。編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃時(shí)，通過(guò)主動(dòng)與上層次規(guī)劃進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)，提高土地儲(chǔ)備工作的預(yù)見性、策略性，有利于土地儲(chǔ)備工作的順利開展。

1、土地儲(chǔ)備存在的問(wèn)題

1.1 “項(xiàng)目導(dǎo)向”型的被動(dòng)儲(chǔ)備

土地儲(chǔ)備主要以重點(diǎn)項(xiàng)目的需求為依據(jù)，包括土地的需求量及空間布局等，呈現(xiàn)先有項(xiàng)目后有土地的“被動(dòng)”特征，在主動(dòng)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)土地市場(chǎng)方面略顯不足。

1.2 缺乏規(guī)劃的有效引導(dǎo)

一是空間布局與城市發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)不足。為完成土地儲(chǔ)備“量”的要求，土地儲(chǔ)備呈現(xiàn)易儲(chǔ)則儲(chǔ)的特點(diǎn)，空間布局零散，缺乏對(duì)土地的整體統(tǒng)籌，與城市規(guī)劃銜接不足，發(fā)展方向與城市發(fā)展戰(zhàn)略銜接不足。二是與規(guī)劃的建設(shè)用地銜接不足，造成部分儲(chǔ)備的土地不能開發(fā)建設(shè)。儲(chǔ)備地中部分土地在控規(guī)和土規(guī)中沒有建設(shè)用地規(guī)模，通過(guò)調(diào)整相應(yīng)的規(guī)劃方可，但規(guī)劃的調(diào)整耗時(shí)較長(zhǎng)，對(duì)政府資金造成一定的損失。

1.3 公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地儲(chǔ)備滯后

近年來(lái)，土地出讓金成為政府財(cái)政收入的重要來(lái)源之一，故土地儲(chǔ)備多注重經(jīng)營(yíng)性用地的儲(chǔ)備，對(duì)教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等土地呈現(xiàn)滯后的態(tài)勢(shì)。

2、土地儲(chǔ)備影響因素分析

土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制工作，將包括全區(qū)儲(chǔ)備用地的現(xiàn)狀摸查、儲(chǔ)備范圍、儲(chǔ)備地塊分析、收儲(chǔ)計(jì)劃等內(nèi)容，為未來(lái)的土地儲(chǔ)備工作做引導(dǎo)。廣州市番禺區(qū)在分析全區(qū)土地資源保護(hù)、城區(qū)發(fā)展方向及速度、市政和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)情況、土地成本等要素的基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃期需要儲(chǔ)備地塊的數(shù)量、布局和時(shí)序。

2.1 城市發(fā)展方向

城市發(fā)展方向影響城市功能的變化及各類用地的地域分布規(guī)律和價(jià)格趨勢(shì)。為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)的作用，土地儲(chǔ)備工作需要順應(yīng)城市發(fā)展方向規(guī)律，研究城市土地利用擴(kuò)展的空間模式，優(yōu)化土地資源配置。

2.2 重要交通系統(tǒng)

城市綜合交通系統(tǒng)布局，尤其是各類型交通可達(dá)性、通達(dá)性直接影響到城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)分布。一般而言，建設(shè)交通設(shè)施，有利于提升土地資源價(jià)值，從而影響到土地儲(chǔ)備的“經(jīng)濟(jì)可盈利性”。番禺區(qū)將打造向北依托中心城區(qū)、南接南沙、西聯(lián)佛山、東延?xùn)|莞的珠三角交通樞紐，構(gòu)筑以軌道公交、道路為主體的多模式一體化綠色交通體系。

2.3 重點(diǎn)功能區(qū)及發(fā)展平臺(tái)

重點(diǎn)功能區(qū)及發(fā)展平臺(tái)是政府近期全力建設(shè)的項(xiàng)目。土地儲(chǔ)備工作可保障重點(diǎn)功能區(qū)及發(fā)展平臺(tái)土地供應(yīng)，推動(dòng)項(xiàng)目的建設(shè)。

3、土地儲(chǔ)備策略

根據(jù)選定重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)域，按照“面-線-點(diǎn)”思路，結(jié)合現(xiàn)狀情況、權(quán)屬情況、歷史審批情況、土規(guī)和城規(guī)情況初步確定儲(chǔ)備地塊。

3.1 重點(diǎn)儲(chǔ)備范圍—“面”

重點(diǎn)儲(chǔ)備范圍主要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)發(fā)展功能區(qū)，包括市級(jí)確定的重點(diǎn)發(fā)展平臺(tái)和區(qū)（縣）級(jí)確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，該區(qū)域?yàn)橥恋貎?chǔ)備的重點(diǎn)區(qū)。儲(chǔ)備思路為成片儲(chǔ)備，為城市發(fā)展主動(dòng)提供土地，引導(dǎo)城市發(fā)展方向， 落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2 策略儲(chǔ)備范圍—“線”

策略儲(chǔ)備范圍主要為軌道交通、重要交通干線及重點(diǎn)水域岸線周邊區(qū)域，主要以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，主要包括地鐵站點(diǎn)半徑500米范圍內(nèi)用地，城際軌道站點(diǎn)800米范圍用地，重要交通干線500米范圍，重要水域邊線500米范圍。儲(chǔ)備思路為盡儲(chǔ)則儲(chǔ)，順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求，注重發(fā)展態(tài)勢(shì)強(qiáng)勁區(qū)域，儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)土地資源，發(fā)揮土地價(jià)值。

3.3 一般儲(chǔ)備范圍—“點(diǎn)”

一般儲(chǔ)備范圍指除上述區(qū)域外的區(qū)域，主要以控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）為依據(jù)，儲(chǔ)備思路為根據(jù)現(xiàn)狀、規(guī)劃、權(quán)屬等分析，優(yōu)先儲(chǔ)備符合“兩規(guī)”、現(xiàn)狀未建、未辦理行政許可的地塊。儲(chǔ)備思路為優(yōu)儲(chǔ)則儲(chǔ)，該區(qū)域儲(chǔ)備的土地一般呈現(xiàn)零散布局的特征，注重公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地的儲(chǔ)備，結(jié)合教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃中的近期建設(shè)規(guī)劃有序儲(chǔ)備。

4 、“三規(guī)”引領(lǐng)的意義

“三規(guī)”引領(lǐng)下的土地儲(chǔ)備規(guī)劃為土地儲(chǔ)備部門與規(guī)劃部門的互動(dòng)反饋提供了便利渠道，有利于提高土地儲(chǔ)備的質(zhì)量和效率。一是及時(shí)與規(guī)劃部門溝通交流，保障獲取最新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等信息，從而保障城市發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)效性以及儲(chǔ)備的土地資源的可開發(fā)利用的有效性。二是將已儲(chǔ)備的土地資源提供給規(guī)劃部門，保障規(guī)劃變動(dòng)時(shí)已儲(chǔ)備土地資源的建設(shè)用地規(guī)模，避免規(guī)劃再次調(diào)整或修編時(shí)導(dǎo)致已有儲(chǔ)備地的建設(shè)用地規(guī)模減少。

結(jié)語(yǔ)：

土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制通過(guò)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃土地儲(chǔ)備的規(guī)模、空間和重點(diǎn)，可落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略，順應(yīng)土地市場(chǎng)需求，降低土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)，減少實(shí)際儲(chǔ)備工作中與相關(guān)部門的摩擦，有利于土地儲(chǔ)備工作順利開展。

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