政府征地是“低價買高價賣”嗎？

◎張趁心

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政府征地是“低價買高價賣”嗎？

◎張趁心

近年來，土地征收問題成為廣大群眾茶余飯后談論的熱門話題，同時也是令各級政府頭痛的問題，媒體甚至曝光了一些地方在土地征收過程中因為強制拆遷引發(fā)的社會問題。征收前雖然政府按程序進行了公告、公示等，但是部分群眾以補償標準過低為由提出不合理甚至無理要求阻撓拆遷工作，導致拆遷工作緩慢影響項目供地，與此同時也把國土部門推向了風口浪尖；政府認為群眾不配合征收，群眾則認為政府 “低價買高價賣”，中間價格差距太大，損害了個人的利益而堅決抵制。一旦政府實行不規(guī)范強制拆遷則激化矛盾，造成政府和群眾關(guān)系緊張，影響社會穩(wěn)定。那么，從法律的角度怎么解讀政府征地過程中群眾所謂的“低價買高價賣”說法呢？

一、土地征收和買賣不是同一種法律關(guān)系

1.土地征收和買賣的性質(zhì)不同

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）作為國家的根本大法，是母法，具有絕對的權(quán)威，一切子法都是從《憲法》衍生而來，其中第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@說明政府是有權(quán)力對土地進行征收的，土地征收權(quán)是《憲法》賦予政府的一種特殊公權(quán)，并且征收和征用的主體是縣級以上政府，而買賣只限于個人之間，是一種貨幣與不動產(chǎn)之間的自由交易行為。

2.征收和買賣的用地方式不同

什么樣的土地制度決定了土地所有權(quán)的歸屬。征收和買賣土地兩者雖然有相同之處，但是性質(zhì)截然不同，主要體現(xiàn)在所有權(quán)方面。我們國家在新中國成立前采取的是土地私有制，土地所有權(quán)歸個人，管理和使用、處置權(quán)也歸個人；新中國成立后國家采用的土地制度是公有制，也就是國家所有和農(nóng)民集體所有相結(jié)合，國家集體擁有所有權(quán)和管理權(quán)，個人只有使用權(quán)。兩者使用權(quán)方面是一致的，根本區(qū)別在于所有權(quán)方面。

3.征收和買賣的計算補償方式不同

征收的定義是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的行政行為。

土地公有制的性質(zhì)決定了國家有處置集體和國有土地的權(quán)力，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條具體規(guī)定了土地征收中的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費標準及計算方式。

土地征收和買賣有著本質(zhì)的區(qū)別，不同之處在于征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，即土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?，并按照被征收土地的前三年土地產(chǎn)值計算給予經(jīng)濟補償，如果有建筑物則進行造價評估，給予貨幣補償；土地買賣的法律后果只是使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移，所有權(quán)未改變，其建筑物和其他一次性以貨幣的形式作價支付，是一種貨幣和固定資產(chǎn)的交易行為，但是不需要后期經(jīng)濟補償。前者是政府行政行為，后者是個人自由交易行為。

二、土地征收中應該注意的幾個問題

1.公共利益概念模糊不清

公共利益，從字面上理解可稱之為公共的利益。《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

目前各個階層對公共利益的看法各不相同，公共利益的概念和范圍很難界定。群眾認為像修路架橋，建學校、敬老院、醫(yī)院、幼兒園等為廣大群眾提供服務的基礎(chǔ)性設(shè)施為公共利益；政府一般認為是政府需要實施的，像舊城改造、生活小區(qū)、廣場、商場、工廠企業(yè)等建設(shè)為公共利益。土地征用中群眾一旦認為超出以上范圍則強烈抵觸，特別是房地產(chǎn)開發(fā)項目，認為“低價買高價賣”抵觸更加強烈，造成已經(jīng)審批的土地不能征收，當然土地也不能及時供應，導致項目不能落地，影響社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.征收程序不規(guī)范

一些地方政府在征地前雖然按程序進行了公告、公示，但是操作起來卻大打折扣，沒有真正聽取群眾意見，特別是在舉行征地聽證會這個關(guān)鍵步驟上，個別地方違規(guī)操作，越過征地聽證步驟或者象征性地找群眾代表進行聽證，走走形式，聽證代表沒有真正代表群眾發(fā)表合理訴求，實施起來群眾還是抵觸很大。

3.經(jīng)營性用房沒有計算經(jīng)營性收入的損失

經(jīng)營性用房是群眾謀生的手段和主要途徑之一，特別是位于城市郊區(qū)自建的經(jīng)營性用房，一旦土地被征收群眾便失去了生活來源，而政府采取的措施一般是房屋置換或者貨幣補償，沒有真正貫徹落實按被征收土地的原用途給予補償?shù)囊?，而且?jīng)營性用房造價評估要扣除已經(jīng)使用年限，沒有考慮長遠經(jīng)營性收入的損失，房屋置換則需要補償現(xiàn)置換房屋的差價。特別是房地產(chǎn)開發(fā)征收項目，政府只是拿走了土地出讓收益部分，更大的利潤被開發(fā)商拿走，所以群眾認為中間價格差距太大，損害了個人的利益，這也是造成被征收土地的群眾認為政府“低價買高價賣”的根本原因，同時也是群眾強烈抵制的。

4.附屬項目清點補償不透明

土地征收過程中，集體土地上的附屬物清點不透明，像林地、果園清點的面積數(shù)量存在人為虛報或者多報等弄虛作假現(xiàn)象，特別是對坑塘、田間道路的補償費的歸屬問題更是群眾迫切了解的問題，只有通過公示的形式給予公開，才能讓群眾心里明白、打消疑慮。

5.社會保障不完善

耕地是農(nóng)民賴以生存的重要資源，一些政府只重視征收土地而不重視征收后農(nóng)民社會保障問題。在一定程度上農(nóng)民失地就等于失業(yè)，一旦社會保障不到位很容易導致被征收土地對象的生活水平降低，這也是群眾強烈抵制的主要原因之一。

6.補償費發(fā)放的監(jiān)督機制不健全

補償費一般都是政府委托被征收土地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會組織發(fā)放，以儲蓄卡的方式直接發(fā)給個人。但是在實際操作中，由于某些人受利益驅(qū)動，加上監(jiān)督機制不健全，一些經(jīng)辦人暗中克扣、挪用或者截流土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費導致群眾上訪多發(fā)，農(nóng)村最基層的腐敗已經(jīng)成為當前腐敗的高發(fā)區(qū)，媒體頻頻曝光的農(nóng)村基層個人染指土地征收補償費導致出問題的屢見不鮮，應該引起政府和紀檢監(jiān)察部門高度警惕。

土地征收工作牽涉政府的公信力問題，更關(guān)系到群眾生活的方方面面，要實現(xiàn)依法征收、和諧拆遷，破解征地難這個老大難問題，嚴格按照程序依法依規(guī)征用，首先要把群眾的切身利益擺在首要位置，認認真真傾聽被征用土地農(nóng)民的意見和意愿，在充分保障農(nóng)民合法權(quán)利和權(quán)益的基礎(chǔ)上，真正解除失地農(nóng)民的后顧之憂，這樣人民群眾才能擁護政府、配合政府，才能響應政府的決策。

（作者單位：西華縣國土資源局）