突發(fā)公共事件的網(wǎng)絡輿情演變及行政問責制實證研究
——基于128個相關樣本數(shù)據(jù)的分析

丁 利雷宇晶

（1．遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧大連116029；2．長春生物制品研究所有限責任公司，吉林長春130062）

突發(fā)公共事件的網(wǎng)絡輿情演變及行政問責制實證研究
——基于128個相關樣本數(shù)據(jù)的分析

丁 利1雷宇晶2

（1．遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧大連116029；2．長春生物制品研究所有限責任公司，吉林長春130062）

本文通過對2003年4月到2014年12月國內(nèi)權威媒體公開報道并在網(wǎng)絡空間形成強大網(wǎng)絡輿論，從而引發(fā)行政官員問責的128個突發(fā)公共事件的研究樣本進行整理和統(tǒng)計，以問責事件領域、問責領導職級、問責處理方式、行政問責渠道、問責領導復出等5個方面作為分析維度，以實證的視角探尋突發(fā)事件網(wǎng)絡輿情的發(fā)展規(guī)律以及行政問責的發(fā)展特點和問題不足，進而為我國突發(fā)公共事件的行政問責制的完善提出路徑選擇和對策建議。

突發(fā)公共事件；網(wǎng)絡輿情；行政問責

當前，我國處在經(jīng)濟高速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型時期，突發(fā)公共事件不斷加劇，并呈現(xiàn)出事件爆發(fā)常態(tài)化、信息擴散放大化以及事件處理復雜化等趨勢，其所帶來的經(jīng)濟損失和社會影響巨大。同時，突發(fā)公共事件的頻發(fā)也給黨的執(zhí)政能力和政府的治理水平帶來了壓力和挑戰(zhàn)。公共事件問責制是針對公務員在公共事件的起因、過程或處理中存在過錯或重大過失，并且證實其負有領導或執(zhí)行責任時的一種責任追究制度［1］。在公共事件中對行政問責制的引入和完善，實現(xiàn)了權力問責向制度問責的轉(zhuǎn)變，能夠?qū)賳T的公權進行事發(fā)前的責任劃分和有效監(jiān)督，減少由官員失職無為所引發(fā)公共事件的風險概率，同時在事發(fā)后依據(jù)嚴格量化的問責運行標準，達成問責的依法推進和信息公開，實現(xiàn)公共事件處置結(jié)果的去形式化。同時，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和網(wǎng)民數(shù)量的激增，社交網(wǎng)絡等新媒體工具應用也越發(fā)廣泛和深入，這使得突發(fā)公共事件的網(wǎng)絡傳播更加快速，公眾的想法意見更易聚集，其所形成的網(wǎng)絡輿論，直接挑戰(zhàn)政府的網(wǎng)絡話語權，對突發(fā)事件后續(xù)的問責追究形成了強大的驅(qū)動力。

目前，國內(nèi)學術界對于突發(fā)公共事件的輿情傳播及問責制度建設方面的研究時間較短，雖然研究成果數(shù)量較多且呈現(xiàn)逐年上升趨勢，但多局限于以定性理論分析為主，以輿情信息傳播及引發(fā)行政問責的公共事件為基礎的實證研究較少；即便部分研究雖以定性分析為主要研究手段，但研究對象往往針對某個代表性案例來進行說明，所得的建議結(jié)論缺乏對整體性的把握和考量；同時研究背景應用指向泛化，脫離地方政務媒體平臺建設實際發(fā)展的背景情況，對機制建設和平臺構(gòu)建缺少現(xiàn)實意義和操作性。本文以我國突發(fā)性公共事件的代表案例為樣本，用實證方法分析對突發(fā)公共事件問責制度在問責程序、實施范圍、處理結(jié)果等方面的引入進行檢驗，進而掌握突發(fā)公共事件輿情的發(fā)展規(guī)律以及行政問責的制度局限和問題不足，以期為突發(fā)公共事件的行政問責制的常態(tài)化建設提供意見支持。

1 研究方法及研究對象選取

本文根據(jù)我國因突發(fā)性公共事件引發(fā)網(wǎng)絡輿情壓力所采取的行政問責實例作為研究對象，采用抽樣定量的內(nèi)容分析法，考察實際行政問責事件中在問責流程、問責內(nèi)容、問責對象、問責效果等維度下呈現(xiàn)出的基本特點和發(fā)展規(guī)律，檢驗突發(fā)性公共事件下行政問責的實施效果，從而通過對樣本案例的統(tǒng)計分析達成對相關問題的研究。

其中，案例選取應遵循以下的原則：一是樣本收集渠道，通過網(wǎng)絡渠道對信息的收集更加便于對相關案例進行準確的檢索定位，具有快速便捷、成本低廉的特點，同時為了保證網(wǎng)絡信息源的準確性和權威性，本文主要通過對人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)和中國青年網(wǎng)這5家權威政務類網(wǎng)絡信息平臺作為案例收集渠道。二是樣本時間跨度，源于中國行政問責的實踐肇端于2003年發(fā)生的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件即非典疫情。此后，中央政府又相繼開展了對突發(fā)公共事件的個案要案進行問責，許多地方政府也做了不同程度的政策回應，同時這也帶來了學術界對行政問責研究的井噴式發(fā)展，相關論文數(shù)量呈現(xiàn)出大幅遞增的趨勢。因此，本文的事件跨度定位從2003年4月到2014年12月這段期間發(fā)生的突發(fā)性公共事件。三是樣本內(nèi)容篩選分類。為保證樣本事件的完整性，本文選取問責中對涉及的黨政部門或領導干部有明確的處理意見和方式的事件，便于更好檢驗行政問責的實效性?；谝陨显瓌t標準，本文共選取128個相關問責事件作為分析樣本群體，通過對指標內(nèi)容的歸納分析，進而為相關研究提供意見支持。

2 突發(fā)公共事件中網(wǎng)絡輿情引發(fā)行政問責樣本分析

信息通訊技術的發(fā)展和政治民主功能的強化，使突發(fā)性公共事件下的網(wǎng)絡輿情傳播速度廣度越發(fā)迅猛，社會影響范圍也越發(fā)巨大，作為政府積極回應性的行為表現(xiàn)，其輿情引發(fā)的行政問責也呈現(xiàn)出上升趨勢和嚴厲態(tài)勢。通過對突發(fā)公共事件網(wǎng)絡輿情引發(fā)的行政問責作為實例樣本進行統(tǒng)計，以問責體系要素和程序流程劃分為5個分析維度，用以考察突發(fā)公共事件網(wǎng)絡輿情的傳播規(guī)律特點及對公共事件本身產(chǎn)生的作用效果。

2.1 問責事件領域和問責領導職級特點分析

2006年初國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》［2］，根據(jù)發(fā)生過程、機制機理將突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件這4個類別領域。本文以此為問責事件領域分類依據(jù)，在此基礎上通過問責事件案例進行提取，發(fā)現(xiàn)事故災害、社會安全領域的樣本數(shù)量比例占到總數(shù)量的72.6%，且上升速度逐年加快，與其他領域指標的權重相差過大，比較分析的結(jié)果會產(chǎn)生對其他領域分析結(jié)果的從眾性和泛化性趨勢，因此對事故災難、社會安全事件領域分別進行細化，其中事故安全領域包括工業(yè)安全事故、礦業(yè)安全事故、交通運輸事故和環(huán)境污染事故，社會安全領域分為群體性事件以及信息金融安全，由此本文對問責事件共分為8個領域來進行分析。在事件中問責領導職級分布也較為廣泛，每個領導職級都有涉及，并且?guī)缀趺總€突發(fā)公共事件均有多人被行政問責，因此為了便于統(tǒng)計，本文從省部級到鄉(xiāng)科級以及普通公務員由高到低將問責領導劃分為9個職級類別，并且均以被問責的最高職級為統(tǒng)計樣本。

我們對兩者進行交叉統(tǒng)計分析，見表1所示，在128件突發(fā)公共事件的行政問責樣本中，被問責的領導干部共有208人，其中縣處級領導干部人數(shù)最多，為90人，占到總數(shù)的43.27%；省部級領導最少，為12人，占總數(shù)的5.77%，其余分別為：廳局級領導34人，鄉(xiāng)科級45人，其他行政工作人員27人，分別占問責領導干部總?cè)藬?shù)的16.35%、21.63%和12.98%。通過統(tǒng)計分析可以反映出縣處級領導干部往往是突發(fā)公共事件的直接負責人或事故責任的直接承擔者，對所發(fā)生的重大突發(fā)公共事件具有不可推卸的責任，國家對縣處級領導干部的問責也最為廣泛和嚴厲。同時，我們對縣處級領導干部的問責數(shù)量根據(jù)年度劃分也可以看到，問責人數(shù)成逐年上漲的趨勢，其上升速度快于其他領導職級。

表1 各領域問責事件中被問責的行政領導干部職級分布情況

就問責事件領域而言，在這128件問責事件中礦業(yè)安全事故引起的領導干部問責數(shù)量最多，為43件，占總數(shù)的20.67%，其次是公共衛(wèi)生事件，為39件，占總數(shù)的18.75%。統(tǒng)計結(jié)果在一定程度上反映出當前我國在經(jīng)濟發(fā)展過程中，缺乏對工礦業(yè)的安全生產(chǎn)和以食品安全為重點的公共衛(wèi)生安全的監(jiān)督管理，導致這類領域突發(fā)公共事件的高發(fā)，同時也表明我國在這些領域中正加大問責力度，減少此類事件的發(fā)生發(fā)展。

2.2 問責處理方式分布狀況

為了更加便于對突發(fā)公共事件中的問責處理結(jié)果進行統(tǒng)計分析，本文在對代表性的地方政府部門問責制度法規(guī)性文件中的問責處理結(jié)果進行歸納的基礎上，參照結(jié)合所收集的案例樣本的處理結(jié)果進行分類整合，最終按照處理方式由高到低的嚴厲程度劃分為非常嚴厲、嚴厲、中等和輕微4個等級。其中非常嚴厲的處理方式等級中包含免職、撤職、責令辭職、停職檢查、引咎辭職以及開除黨籍。嚴厲的處理方式等級包括行政降級、記大過、黨內(nèi)嚴重警告及調(diào)離工作崗位，中等的處理方式等級為行政記過、黨內(nèi)警告、行政警告。輕微的處理方式包括書面檢查、責令道歉、誡勉督導、警示提醒和通報批評。

如表2所示，通過對領導問責處理方式進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，領導干部受到非常嚴厲和嚴厲這兩個處理方式等級的數(shù)量最高，分別是69件和61件，占到問責總數(shù)的33.17%和29.33%，在中等和輕微處理方式登記的數(shù)量較少，分別是42件和36件，占到問責總數(shù)20.19%和17.31%，這說明了國家黨政部門對突發(fā)性公共事件的重視程度較高，對行政領導干部的問責呈現(xiàn)出嚴厲的態(tài)勢。同時，通過與問責領域類型方面進行交叉統(tǒng)計，我們可以看到，我國在礦業(yè)安全、交通運輸、環(huán)境污染和公共衛(wèi)生事件這4個領域類型中的問責范圍較為廣泛且問責力度較大，這說明當前我國在這4個領域出現(xiàn)的重大事故率高，出現(xiàn)人員生命財產(chǎn)損失大，關乎社會公眾切身利益緊密，表現(xiàn)出處理等級程度較高的行政領導問責處理力度。

表2 各領域問責事件中被問責的行政領導干部處理方式分布情況

行政領導問責處理的整體和分類情況按照時間序列進行統(tǒng)計，如圖1分布情況可以發(fā)現(xiàn)，在整體處理情況中，領導干部被問責的曲線分布依據(jù)其波動狀態(tài)可以分為兩個階段，第一階段為2003－2007年，曲線波動較為震蕩，其中在2004年和2006年兩次出現(xiàn)較高的波峰，領導被問責數(shù)量均達到了峰值23件，在2003年、2005年和2007年問責數(shù)量較少，其中2003年為13件、2005年為15件，2007年更是下降到整體問責數(shù)量的最低點7件。這可以反映出，2003年我國政府以“非典”事件的問責處理為契機，針對當時存在的政府部門責任履行監(jiān)督機制缺失的狀況，中央開始大力推行行政問責建設［3］，但由于當時在頂層設計上沒有出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，在問責處理過程中存在著很多隨意性和人治色彩，很多地方政府往往是對中央推行問責的一種制度回應，較易出現(xiàn)問責的滯后性和臨時性，并且實施過程往往是一種非常態(tài)化的風暴式問責，問責處理后會在一定階段保持平靜，恰如圖1所示，在2003－2007年間，問責曲線表現(xiàn)出階段性的強烈震蕩，上一年的問責處理數(shù)量較多會產(chǎn)生警示威懾作用，導致第二年問責數(shù)量的迅速下降。第二階段2007－2014年，領導干部問責數(shù)量曲線分布較為平穩(wěn)，分別為7件、12件、13件、14件、16件、18件、20件和25件，呈現(xiàn)出逐年穩(wěn)步上升特點。這大致體現(xiàn)出我國2007年發(fā)布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對我國突發(fā)事件應對以及后續(xù)事件問責工作已劃入法制化軌道，促進和規(guī)范了問責內(nèi)容、問責對象、問責程序和問責效果等方面，為之后行政問責的常態(tài)化、制度化發(fā)展提供了導向。

圖1 按照時間序列的行政領導問責處理方式的整體和分類分布情況

在分類領導問責處理情況中，非常嚴厲和嚴厲這兩類問責處理等級由于在整體數(shù)量中的比重較大，因此其曲線分布與整體情況相類似，也大致體現(xiàn)了國家對突發(fā)公共事件問責制的重視程度以及在制度化推進中對領導干部問責處理的嚴厲性。中等和輕微的處理方式每年的問責數(shù)量均不大，且每年變化幅度較小，筆者認為可能是源于網(wǎng)絡新聞媒體對此類事件的報道范圍力度較小，其中等和輕微的處理方式一直是黨政部門對領導干部常態(tài)使用的懲罰力度，使無論2003年非典事件刮起的問責風暴還是2007年出臺的突發(fā)事件應對法所帶來的變化影響不大。

2.3 行政問責發(fā)起來源渠道的分布情況

突發(fā)事件下行政問責的來源渠道各不相同，為了對網(wǎng)絡輿情引發(fā)行政問責和行政主體部門發(fā)起行政問責這兩者之間進行比較，更好的分析輿情演變規(guī)律及對行政問責產(chǎn)生的作用影響，本文將問責來源渠道根據(jù)行政問責主體具有的內(nèi)部性和外部性的特點大致劃分為同體問責和異體問責兩類渠道，其中同體問責渠道包括上級政府部門、上級黨委部門兩類，異體問責渠道包括新聞媒體和公眾個體兩類。

通過對問責發(fā)起來源的類別數(shù)量進行統(tǒng)計，如表3所示，上級政府部門為主要的發(fā)起者，數(shù)量為55件，占到總數(shù)的42.97%，其次是上級黨委部門，發(fā)起問責的事件數(shù)量為31件，占到總數(shù)的24.22%，兩者構(gòu)成同體問責的來源渠道，其事件數(shù)量共為86件，占比為67.19%。新聞媒體和公民個體的數(shù)量相對較少，其中新聞媒體發(fā)起事件數(shù)量為19，公民個體發(fā)起的事件數(shù)量為23，分別占總數(shù)量的14.8%和17.97%，兩者組成的異體問責數(shù)量為42件，僅占到總數(shù)的32.71%。這反映出當前我國同體問責即由國家政府行政體制內(nèi)部發(fā)起的部門，是突發(fā)公共事件的主要問責主體，承擔著對事件進行相關資料收集、計量定性及信息發(fā)布的重要作用，異體問責仍然是作為同體問責的一種補充，究其原因，可能源于行政問責法律與制度的不完善、新聞媒體責任模糊、公民問責意識淡漠或相關的監(jiān)督體系欠缺等。

表3 行政問責發(fā)起來源渠道分布情況

本文又對問責發(fā)起來源事件數(shù)量按照單位時間序列進行統(tǒng)計，如圖2所示，可以發(fā)現(xiàn)同體問責的曲線分布情況以2007年為分界點，2003－2007年同體問責曲線震蕩激烈，分別是2003年的6件、2004年的12件、2005年的7件、2006年的9件以及2007年的1件。2007年之后到2014年，同體問責數(shù)量的曲線較為平順，且成逐年略微提升的態(tài)勢。異體問責曲線分布與同體問責相比較為平穩(wěn)，從2009年之后更是大致表現(xiàn)為均衡提高，且問責數(shù)量的增長率高于同體問責，甚至在2012－2014年，每年的異體問責數(shù)量僅比當年的同體問責少一件。這大致可以說明，網(wǎng)絡信息時代下公眾政治參與和意見表達的方式更加便捷廣泛，對突發(fā)公共事件的信息收集和問責發(fā)起易形成較為強大獨立的網(wǎng)絡話語權，這對政府內(nèi)部為主導的傳統(tǒng)問責方式形成了補充和勢壓，成為了發(fā)展較為迅速的問責方式渠道，這也契合了我國倡導的保障公眾“知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”的施政理念，為緩解突發(fā)公共事件所帶來的社會矛盾和利益沖突起到了積極的實施效果。

圖2 按照時間序列的同體問責和異體問責渠道分布情況

2.4 問責領導干部的復出情況

為了能夠?qū)嶋H驗證政府啟動問責的目的和初衷，以及深入了解行政問責實施后所帶來的階段性、持續(xù)性效果，本文又進一步對被問責領導干部的復出情況進行了統(tǒng)計。統(tǒng)計樣本對象針對那些受到非常嚴厲等級處罰即免職、撤職、責令辭職、停職檢查、引咎辭職以及開除黨籍的領導干部，統(tǒng)計信息來源則基于對政府網(wǎng)站以及權威網(wǎng)絡新聞媒體報道的人事任命、領導調(diào)任、人員出訪、會議列席、調(diào)研視察等信息，這些信息能夠直接或間接的跟蹤顯示在突發(fā)公共事件后被嚴厲問責的領導干部，他們在一定時期內(nèi)再次復出重新得到任用的相關情況。由于近期問責的領導復出的可能性較小加之信息來源渠道的不足和滯后，統(tǒng)計結(jié)果會產(chǎn)生一定的偏差，但筆者認為可以得到大體趨勢性的判斷結(jié)果。

圖3 問責領導干部復出分布情況

由圖3中左側(cè)的餅狀圖可見，在69個由突發(fā)公共事件被受到非常嚴厲等級問責的領導干部中有36個在一定時期內(nèi)再次復出，所占比例為52%，同時，由于某些復出領導干部的相關信息在網(wǎng)絡渠道沒有報道以及近期被問責的領導干部可能也會在本文所統(tǒng)計的年份跨度之后得到復出，因此可能實際數(shù)量還會適當增加。本文再對領導干部復出的時間跨度進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，在非常嚴厲處理方式等級下的領導干部在3個月到半年復出的數(shù)量為5個，半年到1年復出的數(shù)量為14個，1年到2年復出的數(shù)量為8個，2年以上復出的數(shù)量為9個，在1年內(nèi)復出領導干部比例數(shù)量高于1年后的復出數(shù)量，占到總數(shù)的52.78%。可見，大量領導干部重新復出，其中甚至超過一半的是在短時間內(nèi)復出，這在一定程度上反映出我國問責領導干部復出的相關機制不夠完善，沒有對復出的條件、復出的職位、復出的時間和復出的程序等方面做出更精細化、可操作性的制度規(guī)定［4］，其帶來的影響，一方面表現(xiàn)為復出領導干部不能對失責行為進行深刻反省和檢討，易再次出現(xiàn)違規(guī)行為，久而久之使行政問責制度流于形式，無法起到對領導干部的懲戒和震懾作用；另一方面則是權力部門或領導干部置社會公眾輿論不顧，易產(chǎn)生公眾的失望或憤怒情緒，進而帶來公眾的政治淡漠或誘發(fā)群體性事件的產(chǎn)生。

3 相關思考和建議

通過對2003－2014年128個行政問責相關案例樣本的定量分析統(tǒng)計，揭示了我國突發(fā)公共事件帶來的網(wǎng)絡輿情壓力所引發(fā)的行政問責制度在建設過程中的特點規(guī)律、分布狀況和實施效果，本文希望在對所掌握的樣本統(tǒng)計分析的基礎上能夠?qū)︼@現(xiàn)的相關問題予以重視和深入研究，提出對策性的思考和建議。

3.1 重視把握網(wǎng)絡輿情發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建立體全面的管理體系

政府是突發(fā)公共事件管理的主體，政府對突發(fā)公共事件網(wǎng)絡輿情的態(tài)度和干預措施對網(wǎng)絡輿情發(fā)展起到關鍵作用［5］。首先，政府部門及官員應加強危機意識，認識網(wǎng)絡輿情在突發(fā)公共事件中所起到的重要作用。通過上文的統(tǒng)計可以看到，近年來由網(wǎng)絡輿情引發(fā)行政問責的事例越發(fā)增加，其2012－2014年統(tǒng)計數(shù)量與同年主體問責的數(shù)量幾乎持平，說明當前網(wǎng)絡輿情引發(fā)行政問責的效果較為明顯，且呈上升態(tài)勢。因此應強化政府對網(wǎng)絡輿情響應速度，及時做到對突發(fā)公共事件中網(wǎng)絡輿情的有效引導和管理，避免網(wǎng)絡輿情擴大化所引發(fā)的群體事件的爆發(fā)加劇。其次，應建立健全一體化、制度化的網(wǎng)絡輿情管理體系。組建相關領導機構(gòu)和專家隊伍，對突發(fā)事件中的網(wǎng)絡輿情進行科學有效的采集、監(jiān)測、處理和疏導，制定可操作化的網(wǎng)絡輿情處理等級標準，加強部門間的協(xié)同合作，實現(xiàn)對突發(fā)事件中所涉及相關部門的信息進行共享整合，便于及時有效對突發(fā)事件進行處理平息。再次，構(gòu)建多樣化的政民網(wǎng)絡輿情溝通渠道。網(wǎng)民是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡輿情的主要參與者和傳播者，政府應掌握了解網(wǎng)民心態(tài)，獲知網(wǎng)民訴求，做到有效溝通，這對網(wǎng)絡輿情的研判、消退起重要的作用。從上文分析結(jié)果可以看到，雖然當前異體問責數(shù)量僅占到問責總數(shù)的32.71%，但近年來其發(fā)展趨勢較為快速。因此，政府部門應充分利用政務網(wǎng)絡平臺及熱門社交媒體對突發(fā)公共事件進行正面及時的報道，不僅要對事件的具體情況進行說明，還要對事后的處理結(jié)果和問責意見進行公開，并在線及時對公眾的網(wǎng)絡意見進行反饋。最后，注重對網(wǎng)民信息素養(yǎng)的培養(yǎng)，建立良好的網(wǎng)絡環(huán)境，重視與網(wǎng)民中意見領袖的溝通和合作，發(fā)揮意見領袖的意見影響和擴散作用，積極正面發(fā)揮信息優(yōu)勢。除此之外，應建立突發(fā)公共事件新聞發(fā)言人制度，培養(yǎng)其對復雜輿情快速作出準確判斷的能力，對網(wǎng)民關注的核心問題進行及時歸納和判斷，引導公眾理性思考。

3.2 明確細化突發(fā)事件問責標準，強調(diào)問責程序的規(guī)范量化

雖然從中央到地方層面均對突發(fā)公共事件的作用影響制定了行政問責的制度體系標準，在一定時期及相關事件領域?qū)賳T失范違規(guī)行為起到了懲戒、監(jiān)督和震懾的作用。但是，目前在突發(fā)事件的具體領域中，相關的問責事由、領導責任認定及問責處理方式等方面仍然缺少明確合理的制度設計，問責標準不一，缺乏實際問責程序的可操作性，導致許多地方問責實施過程中，存在很大的隨意性和差異化，人治色彩濃厚。這些問題通過對相關案例分析也得到了大致性的驗證，例如不同領域事件的問責數(shù)量差別較大、類似事件影響的問責官員責任追究程度不一等方面。

因此，首先應建立一套科學量化的問責標準，應針對我國頻發(fā)的突發(fā)性公共事件根據(jù)不同領域進行分類，每一領域都要具體說明發(fā)生突發(fā)公共事件下所對應的主要責任部門及相關領導干部的責任情況，尤其要正確區(qū)分問責部門集體和部門領導個人之間的責任關系，這有利于問責信息收集的針對性、問責客體的指向性及問責啟動的及時性。同時，問責的每一領域還應按照具體的人員傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響等標準對公共事件的認定性質(zhì)進行細化量化，可分為特別重大、重大、較重大、一般等問責事件等級，針對不同等級情況對問責部門及責任人采取不同處理等級的責任追究方式。其次，應規(guī)范問責程序內(nèi)容和流程，問責主體部門應在問責啟動前對相關信息收集做到及時、廣泛和權威，同時強調(diào)問責主體部門的獨立性和公正性；在問責過程中，嚴格按照制定的相關問責法規(guī)內(nèi)容執(zhí)行，每個環(huán)節(jié)流程都要做到有法可依、有據(jù)可查，實現(xiàn)問責實施過程的行為可追溯性和責任可追究性，避免因利害關系帶來的問責處理結(jié)果的偏失；要提供有效的權利救濟渠道，給予問責部門及行政官員發(fā)表意見的機會，有效保障他們的合法權益；問責結(jié)果發(fā)布要及時有效，由于突發(fā)公共事件帶來的社會影響巨大，公眾對事件問責的關注程度較高［6］，不僅要公布結(jié)果性信息還要對過程性信息進行跟蹤性的發(fā)布，從而構(gòu)建起事件問責啟動快速、問責對象追究明確、問責處理等級嚴格、問責結(jié)果公布及時的突發(fā)公共事件問責制度標準。

3.3 加強行政問責主體多元構(gòu)建，突出公民問責的有機結(jié)合

問責主體主要包括同體問責和異體問責兩大類，所謂同體問責是指黨政部門內(nèi)部在突發(fā)公共事件下針對失范違規(guī)的相關行政部門及行政官員發(fā)起實施的問責制度。而異體問責與同體問責的主體不同，主要是指政府部門外部以新聞媒體及公眾為代表的相關主體發(fā)起或?qū)嵤┑膯栘熤贫?。通過之前的相關統(tǒng)計可見，在128件問責事件中異體問責事件數(shù)量較少，共42件，僅占總體數(shù)量的32.71%?？梢?，我國目前異體問責還處在制度體系待完善、程序標準待規(guī)范、公眾意識待加強的探索發(fā)展階段，還沒有充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾的異體問責作用。

因此，首先應在法律層面上給予異體問責在發(fā)起、實施和監(jiān)督等方面的具體法律效力，使異體問責能夠在問責制度體系中真正發(fā)揮實際作用，但同時也要對異體問責進行一定的約束限制，制定相關法規(guī)文件防止新聞媒體、社會公眾出于利益動機驅(qū)使對突發(fā)公共事件問責進行不實散播、虛假投訴等行為。其次，有效推進新聞媒體的問責機制建設。在最大限度保障和發(fā)揮新聞媒體在行政問責的監(jiān)督優(yōu)勢的同時，通過政策引導、制度約束來消除各地新聞媒體監(jiān)督行為不規(guī)范的問題，嚴格審核新聞媒體工作人員資格，制定新聞媒體行業(yè)規(guī)范；積極探索以公共服務和市場經(jīng)營相結(jié)合的發(fā)展道路，既要強調(diào)新聞媒體在維護公眾利益上起到的宣傳和監(jiān)督作用，也要突出以市場為主導的經(jīng)營發(fā)展模式，做到突發(fā)公共事件問責在發(fā)起和宣傳中的權威性、廣泛性和有效性；加強異地媒體對本地政府的監(jiān)督，這樣就消除了地方新聞媒體不敢問責本地政府的現(xiàn)象，使得新聞媒體真正約束政府的違法行為，對政府進行有效問責［7］。最后，強調(diào)公民對行政問責的有效參與。公民參與突發(fā)公共事件行政問責能夠最大范圍行使公民的知情權和監(jiān)督權，政府部門應加大宣傳力度，積極引導公眾參與行政問責的政治熱情；健全信訪機制、改進聽證會制度，使民眾敢于對問責事件進行檢舉曝光，相關部門要對公眾意見進行及時回應。同時，以政府網(wǎng)站、政務微博、政務微信等多種形式的信息技術網(wǎng)絡平臺為載體建立政府與公眾雙向溝通的多樣化渠道［8］，收集公眾反映表達的突發(fā)事件信息，公開行政問責內(nèi)容過程，解答公眾問責的投訴意見，為公眾參與公共事件行政問責提供良性互動溝通的機制保障。

3.4 健全行政問責配套制度建設，著重完善官員的復出機制

有效實施突發(fā)公共事件行政問責制是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，要做到整體推進，實現(xiàn)政府權力主體向責任主體的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建民主法治的責任政府建設目標，這離不開相關配套制度的建立和完善。首先，完善問責官員復出機制。通過之前統(tǒng)計可以看到，突發(fā)公共事件中有52%的被問責官員在受到非常嚴厲等級處理后再次復出，這其中一年內(nèi)復出官員比例數(shù)量占到其復出總數(shù)的52.78%。官員“帶病復出”，甚至“帶病提拔”現(xiàn)象較為普遍，這在一定程度上反映出我國行政問責復出機制并不完善，官員復出程序缺乏嚴格規(guī)范和透明公正，制度存在形式化和人治化的特點［9］。因此，應制定嚴格的官員復出標準和程序，對復出的條件、時限、崗位等做出明確的說明，并且要清晰界定同意官員復出的授權部門或責任人，一旦復出官員出現(xiàn)失范違規(guī)行為再次受到問責時，不僅要加重處罰復出官員，相關授權部門或責任人也要進行問責。同時，應完善官員復出的公示制度，所有官員的復出都要公正公開，對擬重新啟用的官員應延長擴大公示的發(fā)布時限和受眾范圍，以便更好地接受公眾的監(jiān)督。其次，完善突發(fā)公共事件的各級政府首長負責制，領導權力在明確責任的嚴格約束下，形成內(nèi)部自上而下的責任壓力和監(jiān)督動力，首長責任制不僅包括對行政領導的問責，也要進一步明確內(nèi)部各級政府部門的職責。再次，完成突發(fā)公共事件應急決策評價與行政問責的有機對接，通過評價標準科學量化、公正準確的評價領導官員在面對突發(fā)公共事件中的決策行為和實施效果，并對決策失誤、決策低效等績效結(jié)果進行分析，啟動對行政官員的責任追究。最后，健全信息公開機制。突發(fā)公共事件的信息公開要突出制度化和常態(tài)化原則，政府應制定相關信息公開制度法規(guī)，明確信息公開的原則、標準、程序以及責任等內(nèi)容；鼓勵各級政府部門通過信息化網(wǎng)絡平臺建立突發(fā)事件信息公開渠道，便于突發(fā)公共事件下政府對公眾的檢舉投訴信息的收集，政府問責結(jié)果信息的及時發(fā)布以及政府和公眾之間的溝通互動，擴大公眾的參與權和知情權，安穩(wěn)公眾負面失控情緒，平息由此誘發(fā)的社會群體性事件的產(chǎn)生發(fā)展。

［1］周美雷．完善我國公共事件行政問責制的思考［J］．領導科學，2009，（2）：23．

［2］國家突發(fā)公共事件總體應急預案［EB/OL］．http：∥news．xinhuanet．com/politics/2006－01/08/content-4023946．html，2006－01－08．

［3］宋濤．公眾參與行政問責活動的實證研究——對2003－2013年403個行政問責案例的分析［J］．福建江夏學院學報，2015，（2）：49－52．

［4］周亞越．被問責官員：無原則復出和復出的原則［J］．北京航空航天大學學報社科版，2012，（5）：4．

［5］李綱，陳 浩．突發(fā)公共事件網(wǎng)絡輿情研究綜述［J］．圖書情報知識，2014，（3）：118．

［6］童兵．突發(fā)公共事件的信息公開與傳媒的宣泄功能［J］．南京社會科學，2009，（8）：40－42．

［7］丁長琴．我國行政異體問責的現(xiàn)狀及制度重構(gòu)［J］．國家行政學院學報，2012，（1）：47－49．

［8］丁利．政務微博網(wǎng)絡輿情傳播規(guī)律與問責指向研究——基于兗州公安微博的實證［J］．現(xiàn)代情報，2014，（12）：53．

［9］黃鳳蘭．“問責官員”復出機制研究［J］．中州學刊，2010，（1）：24－26．

（本文責任編輯：孫國雷）

The Quantitative Analysis of Communication Mechanism of Internet Public Opinion and Administrative Accountability in Public Emergency——According to the 128 Cases of Accountability

Ding Li1Lei Yujing2
（1．College of Political Science and Administration，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China；2．Changchun Institute of Biological Products Company Limited．，Changchun 130062，China）

According to the 128 cases of accountability triggered by public emergency from internet public opinion，which had been reported publicly by authoritative media from April 2003 to December 2014，this paper collected and reorganizes these relatively statistical objects．The analysis is based on five aspects，including fields of administrative accountability，leadership levels of administrative accountability，punitive measures of administrative accountability，gathering resources of administrative accountability and appointment mechanism of accountability officials．By the research perspective of quantitative analysis，this paper proposed communication mechanism of internet public opinion，some characteristics and problems about administrative accountability，and then put forward some corresponding countermeasures and suggestions about the development of administrative accountability in public emergency．

public emergency；internet public opinion；administrative accountability

10．3969/j．issn．1008－0821．2016．02．015

G206.2

A

1008－0821（2016）02－0079－07

2015－10－19

2015年遼寧省社會科學規(guī)劃基金青年項目“地方治理現(xiàn)代化視角下的政務新媒體功能定位和運行機制研究”（項目編號：L15CZZ002），2014年遼寧省教育廳科學研究一般項目“基于網(wǎng)絡民意表達視角的遼寧省行政問責制體系建設研究”（項目編號：W2014123）。

丁 利（1981－），男，講師，研究方向：電子政務、行政問責和電子治理。