網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制的WTO法律問(wèn)題探析——以2014年中國(guó)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)為中心

黃志雄

(武漢大學(xué)　國(guó)際法研究所，湖北　武漢　430072)

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網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制的WTO法律問(wèn)題探析
——以2014年中國(guó)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)為中心

黃志雄

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢430072)

近年來(lái)，各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制的不斷增多，已經(jīng)開(kāi)始引發(fā)國(guó)家間的貿(mào)易爭(zhēng)端，2014年中國(guó)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)就是一個(gè)突出的事例。各國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的規(guī)制，大量涉及對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，從而有可能在國(guó)民待遇、補(bǔ)貼等方面產(chǎn)生與多邊貿(mào)易規(guī)則的沖突。同時(shí)，作為“非傳統(tǒng)安全”事項(xiàng)的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題也難以達(dá)到WTO安全例外的適用門(mén)檻。我國(guó)在積極加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范時(shí)，應(yīng)當(dāng)最大限度地避免違反WTO規(guī)則，積極主導(dǎo)和參與網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，并推動(dòng)WTO為網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題制定單獨(dú)的例外條款，對(duì)正當(dāng)、必要的網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)切和“數(shù)字貿(mào)易壁壘”加以有效的區(qū)分。

網(wǎng)絡(luò)安全；WTO；多邊貿(mào)易規(guī)則；安全例外；非傳統(tǒng)安全

隨著網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的日益凸顯，各國(guó)越來(lái)越多地加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的法律規(guī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和要求。這些標(biāo)準(zhǔn)和要求，有可能引發(fā)國(guó)家間的貿(mào)易爭(zhēng)端，并產(chǎn)生一系列復(fù)雜的WTO法律問(wèn)題。本文的目的，正是結(jié)合當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制的發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)相關(guān)的WTO法律問(wèn)題進(jìn)行探討，并就我國(guó)政府的應(yīng)有對(duì)策提出初步建議。

一、網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制及其爭(zhēng)議

近幾年特別是2013年“棱鏡門(mén)”事件以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)安全成為一個(gè)在全球范圍內(nèi)備受關(guān)注的問(wèn)題，很多國(guó)家紛紛出臺(tái)相應(yīng)的法律和政策，加強(qiáng)對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全的規(guī)制。這些法律規(guī)制，往往同網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)的跨境流通有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因而不斷引發(fā)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制與多邊貿(mào)易自由化義務(wù)之間的爭(zhēng)議。其中，中國(guó)采取的相關(guān)措施尤其處于爭(zhēng)議的中心。

近年來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范的法律法規(guī)，受到關(guān)注和引發(fā)爭(zhēng)議最大的，是2014年推出的關(guān)于銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的規(guī)定。2014年9月3日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于應(yīng)用安全可控信息技術(shù)加強(qiáng)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀監(jiān)發(fā)[2014]39號(hào)，下稱(chēng)“第39號(hào)文”)，設(shè)定了“到2019年，掌握銀行業(yè)信息化的核心知識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)；……安全可控信息技術(shù)在銀行業(yè)總體達(dá)到75%左右的使用”等總體目標(biāo)，并從指導(dǎo)原則、任務(wù)要求等方面提出了加強(qiáng)自主創(chuàng)新、提升銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全保障能力的指導(dǎo)性意見(jiàn)[1]。2014年12月26日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)應(yīng)用安全可控信息技術(shù)推進(jìn)指南(2014-2015年度)的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)[2014]317號(hào)，下稱(chēng)“第317號(hào)文”)[2]，對(duì)第39號(hào)文中的指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行了細(xì)化，建立了較為詳盡的銀行業(yè)信息技術(shù)資產(chǎn)分類(lèi)目錄和安全可控指標(biāo)(包括規(guī)定符合“安全可控”標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)進(jìn)行源代碼備案)，提出了建立銀行業(yè)安全可控信息技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和安全可控信息技術(shù)實(shí)驗(yàn)室、建立銀行業(yè)信息科技風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和工作機(jī)制、建立銀行業(yè)應(yīng)用安全可控信息技術(shù)示范項(xiàng)目遴選機(jī)制、建立監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制、建立對(duì)信息技術(shù)企業(yè)的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制等保障措施。

這一規(guī)定出臺(tái)后，美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)企業(yè)紛紛對(duì)中國(guó)的做法提出質(zhì)疑。2015年2月以來(lái)，以美國(guó)商會(huì)為首的多個(gè)貿(mào)易團(tuán)體致函美國(guó)國(guó)務(wù)卿約翰·克里等政府高官，要求他們對(duì)中國(guó)擬出臺(tái)的有關(guān)措施作出反應(yīng)；歐洲商業(yè)聯(lián)合會(huì)和“城市英國(guó)”等企業(yè)組織也致信歐盟委員會(huì)，稱(chēng)這些“令人擔(dān)憂的”中國(guó)監(jiān)管規(guī)定“可能會(huì)關(guān)上許多外國(guó)IT企業(yè)進(jìn)入中國(guó)銀行業(yè)IT市場(chǎng)的大門(mén)”，而該市場(chǎng)的規(guī)模高達(dá)4650億美元[3]。此后，包括美國(guó)國(guó)務(wù)卿約翰·克里、商業(yè)部長(zhǎng)彭妮·普里茨克、財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧、貿(mào)易談判代表邁克爾·弗羅曼在內(nèi)的政府高官乃至美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬本人都持續(xù)和密集地對(duì)中國(guó)政府施壓，對(duì)中國(guó)的有關(guān)規(guī)定表示“嚴(yán)重關(guān)切”[4]，認(rèn)為“這些法規(guī)并非關(guān)乎安全。它們的本質(zhì)是保護(hù)主義和對(duì)中國(guó)企業(yè)的偏袒”(美國(guó)貿(mào)易代表邁克·弗羅曼語(yǔ))[5]。

一些美國(guó)官員還表示，美國(guó)正在研究是否能就這些法規(guī)在世界貿(mào)易組織(WTO)起訴中國(guó)，聲稱(chēng)這可能會(huì)成為一起“里程碑式的案件”[6]。在2015年3月18-19日舉行的WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘委員會(huì)會(huì)議上，美國(guó)、歐盟、加拿大、日本等成員聯(lián)手提出這一問(wèn)題，認(rèn)為中國(guó)的有關(guān)法規(guī)超出了規(guī)制商業(yè)銀行領(lǐng)域信息和通信技術(shù)設(shè)備的通行做法，要求中國(guó)根據(jù)WTO《貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》對(duì)其目的和根據(jù)加以解釋[6]。2015年4月16日，上述成員又在WTO與貿(mào)易有關(guān)的投資措施(TRIMS)委員會(huì)上發(fā)難，認(rèn)為該措施為銀行業(yè)信息和通信技術(shù)設(shè)備設(shè)置了若干當(dāng)?shù)爻煞忠?，因而違反了WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施》的有關(guān)規(guī)定[7]。

面對(duì)西方國(guó)家的質(zhì)疑和施壓，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在2015年2月12日下發(fā)了《關(guān)于<銀行業(yè)應(yīng)用安全可控信息技術(shù)推進(jìn)指南(2014-2015年度)>(銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕317號(hào))的相關(guān)說(shuō)明》，對(duì)第317號(hào)文作出了如下說(shuō)明：(1)源代碼備案具體工作還在研究中，備案方式和流程將在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后實(shí)施；(2)在銀行業(yè)范疇以?xún)?nèi)，關(guān)于隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段只要求供應(yīng)商提供軟件的知識(shí)產(chǎn)權(quán)證明或合法來(lái)源證明；(3)相關(guān)要求不存在國(guó)別差別[8]。2015年4月17日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)向有關(guān)媒體證實(shí)：中方有關(guān)部門(mén)在聽(tīng)取各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上，正對(duì)指南相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行“修訂和完善”，同時(shí)已經(jīng)將此情況通知有關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)[9]。這就意味著，原定于2015年4月1日開(kāi)始實(shí)施的上述銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)已經(jīng)被暫時(shí)“叫?！薄?/p>

不過(guò)，上述銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)引發(fā)的爭(zhēng)議并非個(gè)例。事實(shí)上，隨著中國(guó)政府日益重視加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制，此類(lèi)問(wèn)題已經(jīng)在中國(guó)和主要西方國(guó)家之間多次產(chǎn)生。

1．中美有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)審查措施的紛爭(zhēng)。近幾年特別是2010年“谷歌退出中國(guó)事件”以來(lái)，美國(guó)政府一直以限制互聯(lián)網(wǎng)言論自由和違反WTO規(guī)則、影響外國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入為由，對(duì)中國(guó)政府實(shí)施的一些互聯(lián)網(wǎng)審查措施進(jìn)行批評(píng)，甚至威脅要將有關(guān)措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。中國(guó)則主張這些互聯(lián)網(wǎng)審查措施是維護(hù)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全所需要的措施；中國(guó)依法管理互聯(lián)網(wǎng)，有關(guān)措施符合國(guó)際通行做法和中國(guó)的相關(guān)國(guó)際義務(wù)[10]。

2．中國(guó)在 2003年推出了自主研發(fā)的無(wú)線局域網(wǎng)安全標(biāo)準(zhǔn)WAPI，有關(guān)主管部門(mén)不久后發(fā)布公告，擬從2004年6月起作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實(shí)施，但在美國(guó)的交涉和阻擾下，該安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施被無(wú)限期推遲。

3．自2004年以來(lái)，我國(guó)有關(guān)部門(mén)積極醞釀出臺(tái)信息安全產(chǎn)品認(rèn)證制度，對(duì)重要的信息安全產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制性認(rèn)證，凡列入強(qiáng)制性認(rèn)證目錄的產(chǎn)品，未經(jīng)認(rèn)證合格的不得出廠、進(jìn)口、銷(xiāo)售、使用[11]。但是，由于美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)的反對(duì)，該項(xiàng)制度隨后僅在政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)嵤?/p>

4．2007年，公安部等四部委聯(lián)合下發(fā)《信息安全等級(jí)保護(hù)辦法》，明確規(guī)定第三級(jí)以上信息系統(tǒng)應(yīng)使用由我國(guó)生產(chǎn)且產(chǎn)品的核心技術(shù)、關(guān)鍵部件具有我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息安全產(chǎn)品。美國(guó)等一些西方國(guó)家同樣對(duì)該保護(hù)辦法表示反對(duì)[12]。

5．我國(guó)《商用密碼管理?xiàng)l例》規(guī)定：進(jìn)口密碼產(chǎn)品以及含有密碼技術(shù)的設(shè)備或者出口商用密碼產(chǎn)品，必須報(bào)經(jīng)國(guó)家密碼管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；任何單位或者個(gè)人不得銷(xiāo)售或使用境外的密碼產(chǎn)品[13]。美國(guó)一再對(duì)我施壓，要求完全放開(kāi)對(duì)商用密碼的管理。

6．美國(guó)要求我國(guó)在信息安全標(biāo)準(zhǔn)方面等同采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)我國(guó)自行制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。此外，美產(chǎn)業(yè)界還主張我國(guó)推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)向WTO 通報(bào)，并要求參與中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的起草[14]。

7．2014年5月，中國(guó)政府宣布將推出網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，以維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全、保障中國(guó)用戶合法利益。該項(xiàng)制度規(guī)定：將從安全性和可控性等方面對(duì)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的重要信息技術(shù)產(chǎn)品及其提供者進(jìn)行審查，以防止產(chǎn)品提供者利用提供產(chǎn)品的方便，非法控制、干擾、中斷用戶系統(tǒng)，非法收集、存儲(chǔ)、處理和利用用戶有關(guān)信息；對(duì)不符合安全要求的產(chǎn)品和服務(wù)，將不得在中國(guó)境內(nèi)使用[15]。美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)此表示關(guān)注。

此外，我國(guó)正在制定的《反恐怖主義法》中關(guān)于要求電信和互聯(lián)網(wǎng)公司允許有關(guān)部門(mén)訪問(wèn)敏感信息的規(guī)定，也受到西方國(guó)家質(zhì)疑[16]。

當(dāng)然，除了中國(guó)外，美國(guó)等其他許多國(guó)家也紛紛制定各種法律和政策，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的審查和規(guī)制。對(duì)此，本文第四部分還將涉及。

二、網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制與多邊貿(mào)易規(guī)則的潛在沖突

各國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的規(guī)制，大量涉及對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，從而有可能產(chǎn)生與多邊貿(mào)易規(guī)則的沖突。下文著重結(jié)合2014年中國(guó)有關(guān)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的規(guī)定，試就貨物貿(mào)易中的國(guó)民待遇、補(bǔ)貼問(wèn)題和服務(wù)貿(mào)易中的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾和國(guó)民待遇問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要討論[17]。

1.貨物貿(mào)易中的國(guó)民待遇問(wèn)題

在中國(guó)和其他國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制中，為了達(dá)到“安全可控”的目的，常常使用各種措施推動(dòng)“自主創(chuàng)新”。在實(shí)踐中，這往往體現(xiàn)為對(duì)外國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的不信任和對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的優(yōu)先考慮，因而常常會(huì)涉及是否違反國(guó)民待遇的問(wèn)題。

服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)民待遇問(wèn)題將在下文討論。對(duì)貨物貿(mào)易而言，國(guó)民待遇主要體現(xiàn)在GATT1994第3條，該條款禁止使任何進(jìn)口產(chǎn)品相對(duì)于本國(guó)產(chǎn)品而言受到歧視。其中，第3.4條規(guī)定：“任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r，在有關(guān)影響其國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、分銷(xiāo)或使用的所有法律、法規(guī)和規(guī)定方面，所享受的待遇不得低于同類(lèi)國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇?！币酝欣呀?jīng)確立，一項(xiàng)違反該條款的措施需符合三個(gè)條件：第一，所涉及的進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品屬于“同類(lèi)產(chǎn)品”(like products)；第二，被訴措施構(gòu)成“影響國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、分銷(xiāo)或使用”的“法律、法規(guī)和規(guī)定”；第三，進(jìn)口產(chǎn)品所享受的待遇低于或差于同類(lèi)國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇[18]。而且，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的歧視既包括法律上的歧視(de jure discrimination)，也包括事實(shí)上的歧視(de facto discrimination)。

以中國(guó)的銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)定為例，第39號(hào)文規(guī)定的指導(dǎo)原則包括“優(yōu)先應(yīng)用開(kāi)放性強(qiáng)、透明度高、適用面廣的技術(shù)和解決方案，優(yōu)先選擇愿意在核心知識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行合作的機(jī)構(gòu)，避免對(duì)單一產(chǎn)品或技術(shù)的依賴(lài)”；任務(wù)要求包括“建立以安全可控、自主創(chuàng)新為導(dǎo)向的制度體系，……有序推進(jìn)整體架構(gòu)自主設(shè)計(jì)、核心應(yīng)用自主研發(fā)、核心知識(shí)自主掌握、關(guān)鍵技術(shù)自主應(yīng)用等重點(diǎn)工作：掌握關(guān)鍵技術(shù)的選擇權(quán)，擺脫在關(guān)鍵信息和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)我患夹g(shù)和產(chǎn)品的依賴(lài)”[19]。第317號(hào)文規(guī)定,“安全可控要求基于該類(lèi)別技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的開(kāi)放性、適用面和透明度制定，重點(diǎn)考察其安全性、兼容性是否經(jīng)過(guò)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)，考察其知識(shí)產(chǎn)權(quán)、研發(fā)生產(chǎn)的自主程度，考察其技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識(shí)轉(zhuǎn)移程度和其提供方的持續(xù)服務(wù)能力”(第9段)；“重要信息系統(tǒng)可控率是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠自主掌握的重要信息系統(tǒng)數(shù)量與重要信息系統(tǒng)總量之比?！匾畔⑾到y(tǒng)可控是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠掌握重要信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)原理、設(shè)計(jì)架構(gòu)、源代碼等核心知識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)，擁有該系統(tǒng)完備可用的資料，具有自行開(kāi)展系統(tǒng)維護(hù)的能力”(第21段)[20]。

從國(guó)民待遇的角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)政府很難為上述“自主創(chuàng)新”和“安全可控”要求提供有足夠說(shuō)服力的解釋。在2015年3月18-19日舉行的WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘委員會(huì)會(huì)議上，美國(guó)提出的質(zhì)疑之一就是：“中國(guó)能否排除以下可能性，即外國(guó)研發(fā)的技術(shù)能夠比自主研發(fā)的技術(shù)提供更好的安全解決方案[19]？”而且，即使我國(guó)能夠以上述規(guī)定沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和外國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品實(shí)行差別待遇(因而不構(gòu)成“法律上的歧視”)作為抗辯，其他國(guó)家也完全有可能主張：它們作為“影響國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、分銷(xiāo)或使用”的“法律、法規(guī)和規(guī)定”，客觀上使進(jìn)口產(chǎn)品所享受的待遇低于或差于同類(lèi)國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇，因而構(gòu)成了“事實(shí)上的歧視”，違反了國(guó)民待遇原則。

2.補(bǔ)貼問(wèn)題

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)SCM協(xié)定)，在GATT1994第6條(反傾銷(xiāo)稅和反補(bǔ)貼稅)、第16條(補(bǔ)貼)以及東京回合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》的基礎(chǔ)上，從多方面對(duì)國(guó)際貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼制度進(jìn)行了發(fā)展及強(qiáng)化，它構(gòu)成了WTO關(guān)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼的基本規(guī)則。該協(xié)定第1條對(duì)“補(bǔ)貼”作出了較為明確的定義：如果存在一項(xiàng)“由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助”并“由此給予某種優(yōu)惠”，則被視為該協(xié)定所指的補(bǔ)貼。在這一定義基礎(chǔ)上，該協(xié)定將補(bǔ)貼按照所謂的“交通燈”方案確立了不同地位：首先，出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼第一次被明確列為“紅燈補(bǔ)貼”即“禁止性補(bǔ)貼”，這類(lèi)補(bǔ)貼的使用本身是違法的(第3條)；其次，其他絕大部分補(bǔ)貼如果具有該協(xié)定第2條所指的“專(zhuān)項(xiàng)性”，則構(gòu)成“黃燈補(bǔ)貼”即“可訴性補(bǔ)貼”，這類(lèi)補(bǔ)貼的使用本身不被禁止，但一旦它們對(duì)其他WTO成員的利益造成“消極影響”，則受影響的成員可以通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制或國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼程序?qū)で缶葷?jì)(第5-7條)；再次，研發(fā)補(bǔ)貼等三類(lèi)特定的補(bǔ)貼被列為“綠燈補(bǔ)貼”即“不可訴補(bǔ)貼”，在符合本協(xié)定各項(xiàng)規(guī)定的范圍內(nèi)可以合法使用(第8條)。但是，這一類(lèi)別已于2000年起失效。

在中國(guó)的銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)中，多項(xiàng)規(guī)定有可能構(gòu)成SCM協(xié)定所規(guī)制的補(bǔ)貼。例如，第39號(hào)文規(guī)定：“從2015年起，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)安排不低于5%的年度信息化預(yù)算，專(zhuān)門(mén)用于支持本機(jī)構(gòu)圍繞安全可控信息系統(tǒng)開(kāi)展前瞻性、創(chuàng)新性和規(guī)劃性研究，支持本機(jī)構(gòu)掌握信息化核心知識(shí)和技能?！辫b于在此前的“美國(guó)對(duì)華反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查案”中，中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行被WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定為SCM協(xié)定第1條意義上的“公共機(jī)構(gòu)”[20]，因此，上述國(guó)有商業(yè)性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供的不低于5%的年度信息化預(yù)算，有可能符合SCM協(xié)定第1條所指的“由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助”，從而構(gòu)成該條下的補(bǔ)貼，并且符合該協(xié)定第2條所指的專(zhuān)向性，即只有特定企業(yè)才能獲得相關(guān)補(bǔ)貼；如果其他國(guó)家可以證明該補(bǔ)貼對(duì)其利益造成“消極影響”，就可以援引SCM協(xié)定有關(guān)可訴性補(bǔ)貼的規(guī)定，通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制或國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼程序?qū)で缶葷?jì)。

另外，第317號(hào)文規(guī)定：“建立銀行業(yè)應(yīng)用安全可控信息技術(shù)示范項(xiàng)目遴選機(jī)制，為促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分享，每年開(kāi)展一次示范項(xiàng)目遴選，對(duì)確立為示范項(xiàng)目的項(xiàng)目成果進(jìn)行分類(lèi)，示范項(xiàng)目可按照分類(lèi)提升相關(guān)研究投入的折算系數(shù)，示范項(xiàng)目相關(guān)的技術(shù)成果納入下一年度優(yōu)先推廣范圍，并由戰(zhàn)略聯(lián)盟或技術(shù)實(shí)驗(yàn)室根據(jù)項(xiàng)目研發(fā)投入情況給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?！备鶕?jù)這一規(guī)定進(jìn)行的技術(shù)成果推廣和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，也完全可能構(gòu)成SCM協(xié)定下的可訴性補(bǔ)貼甚至進(jìn)口替代補(bǔ)貼。

3.服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇問(wèn)題

與WTO的相關(guān)貨物貿(mào)易協(xié)定相比，GATS的一大特點(diǎn)是它采取的“積極清單”(positive list)自由化模式：WTO各成員只是在它們通過(guò)具體承諾表，按照GATS第1條第2款所規(guī)定的“跨境提供”、“境外消費(fèi)”、“商業(yè)存在”和“自然人存在”等4種服務(wù)貿(mào)易提供方式，針對(duì)某一服務(wù)行業(yè)承諾了具體義務(wù)后，才需要在該行業(yè)遵守關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的規(guī)定[21]。當(dāng)然，對(duì)于載入承諾表的部門(mén)，有關(guān)成員仍可針對(duì)不同的服務(wù)提供方式，在承諾表中列入有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的條件和限制。

仍以中國(guó)的銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)為例，GATS一共涵蓋12個(gè)服務(wù)貿(mào)易部門(mén)、143個(gè)子部門(mén)，其中第1個(gè)部門(mén)(專(zhuān)業(yè)服務(wù))下的子部門(mén)2.2(計(jì)算機(jī)及其相關(guān)服務(wù))列有3個(gè)小項(xiàng)，分別是“與計(jì)算機(jī)硬件安裝有關(guān)的咨詢(xún)服務(wù)”、“軟件實(shí)施”(包括系統(tǒng)和軟件咨詢(xún)服務(wù)；系統(tǒng)分析服務(wù)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)服務(wù)；編程服務(wù)；系統(tǒng)維護(hù)服務(wù))和“數(shù)據(jù)處理服務(wù)”(包括輸入準(zhǔn)備服務(wù)；數(shù)據(jù)處理和制表服務(wù)；分時(shí)服務(wù))。這也正是外國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)企業(yè)所從事的主要業(yè)務(wù)。在中國(guó)加入WTO時(shí)所達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易具體承諾表》(下稱(chēng)“《中國(guó)承諾表》”)中，對(duì)以“自然人存在”方式提供的上述服務(wù)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇方面都有程度不同的限制[22]，但對(duì)以“跨境提供”、“境外消費(fèi)”、“商業(yè)存在”三種方式提供的服務(wù)，則除了在“軟件實(shí)施”類(lèi)服務(wù)以及“數(shù)據(jù)處理服務(wù)”下的輸入準(zhǔn)備服務(wù)下，對(duì)“商業(yè)存在”要求“僅限于合資企業(yè)形式，允許外資擁有多數(shù)股份”外，都作出了“沒(méi)有限制”的表述。因此，至少對(duì)于外國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全企業(yè)以合資企業(yè)形式(如惠普中國(guó)公司)在中國(guó)市場(chǎng)提供的網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)而言，根據(jù)上述承諾，不應(yīng)受到市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇方面的任何限制。但是，由于中國(guó)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)的實(shí)施，其他國(guó)家可能主張，外國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)提供商未能享有與中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)提供商相同的待遇，從而構(gòu)成對(duì)《中國(guó)承諾表》中有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇承諾的違反。

三、WTO安全例外的適用問(wèn)題

如果一國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制被認(rèn)定違反多邊貿(mào)易規(guī)則下的有關(guān)義務(wù)，該國(guó)能否援引WTO的安全例外規(guī)定成功加以抗辯？

安全例外體現(xiàn)在WTO的多個(gè)協(xié)定中，特別是1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(“GATT1994”)第21條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第14條之二以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(“TRIPS協(xié)定”)第73條等幾個(gè)被冠以“安全例外”標(biāo)題的條款[23]。其中，由1947年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(“GATT1947”)第21條脫胎而來(lái)的GATT1994第21條產(chǎn)生最早，堪稱(chēng)WTO安全例外條款的立法淵源。隨著烏拉圭回合以后WTO的管轄范圍從GATT時(shí)期的貨物貿(mào)易領(lǐng)域延伸到服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，在相關(guān)協(xié)定中相應(yīng)地出現(xiàn)了GATS第14條之二和TRIPS協(xié)定第73條等新的安全例外條款。由于上述幾個(gè)條款立法目的和具體措辭基本相同，本文以GATT第21條為研究重點(diǎn)[24]。

GATT第21條，其規(guī)定如下：

“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：

1.要求任何締約方提供其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其基本安全利益的任何信息；或

2.阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動(dòng)：

(1)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動(dòng)；

(2)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)，及與此類(lèi)貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動(dòng)；

(3)在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動(dòng)；或

3.阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國(guó)憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)。”

上述三款中，第1、2款所針對(duì)的是一締約方為維護(hù)其“基本安全利益”(essential security interests)而采取的行動(dòng)，是以保障國(guó)家安全為目的的例外；第3款針對(duì)的則是為維護(hù)國(guó)際和平與安全而采取的行動(dòng)，是一項(xiàng)旨在保障國(guó)際和平與安全的例外。其中，援引第1款的條件最為寬泛(援引國(guó)認(rèn)為如披露某些信息將違背其基本安全利益)，但反過(guò)來(lái)該款所允許采取的行為范圍則最為狹窄(僅限于拒絕提供特定信息，而不包括對(duì)特定進(jìn)口或出口的限制)，在實(shí)踐中的重要性和爭(zhēng)議性都相對(duì)較小。第3款雖然授權(quán)締約方采取包括進(jìn)口或出口限制在內(nèi)的“任何行動(dòng)”，但根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定，各締約方采取的行動(dòng)應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)依據(jù)《憲章》第七章對(duì)威脅國(guó)際和平與安全的特定國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁為前提，而且該款也沒(méi)有第1、2兩款中都出現(xiàn)了的“其認(rèn)為”(it deems)一語(yǔ)。在此情況下，圍繞第3款的爭(zhēng)議也不大。

相比之下，第2款不僅篇幅最長(zhǎng)，而且結(jié)構(gòu)也最為復(fù)雜。該款一方面較為寬泛地授權(quán)締約方采取“其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行動(dòng)”，另一方面規(guī)定這些行動(dòng)的采取應(yīng)以存在“與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)”、“與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)”和“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”等三種情形為前提。就大多數(shù)國(guó)家采取的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制而言，如果需要援引第21條安全例外作為抗辯，最重要的是證明存在“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”。

那么，WTO安全例外條款究竟能否用于抗辯一國(guó)為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全(或其他非傳統(tǒng)安全)而采取的違反WTO義務(wù)的行為？特別是，一國(guó)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的需要是否符合該條第2款有關(guān)“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”的規(guī)定？由于WTO安全例外有關(guān)措辭的模糊性和WTO相關(guān)判例的缺乏，對(duì)這一問(wèn)題的回答還有著較大的不確定性。不過(guò)，筆者認(rèn)為，如果從WTO安全例外條款的起草背景和WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中所推崇的“文本解釋方法”來(lái)看，除了類(lèi)似2007年4月愛(ài)沙尼亞在全國(guó)范圍內(nèi)受到的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊和2010年伊朗核設(shè)施受到的“震網(wǎng)”病毒攻擊等極少數(shù)事例外[25]，一國(guó)基于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全(或其他非傳統(tǒng)安全)理由所采取的措施(包括中國(guó)的銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī))都難以構(gòu)成“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，從而無(wú)法根據(jù)第21條第2款采取“其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動(dòng)”。

這一狀況，實(shí)際上揭示了WTO安全例外條款的一個(gè)困境：在二戰(zhàn)后基于以軍事安全為中心的傳統(tǒng)安全觀而起草的這一條款，正面臨著如何適應(yīng)冷戰(zhàn)結(jié)束后非傳統(tǒng)安全事項(xiàng)興起帶來(lái)的挑戰(zhàn)。包括網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的大多數(shù)新型非傳統(tǒng)安全事項(xiàng)具有爆發(fā)方式復(fù)雜、影響范圍廣泛、治理難度增大等特點(diǎn)：其威脅作用既是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，也有一個(gè)“爆發(fā)臨界點(diǎn)”，在沒(méi)有到達(dá)這個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)常為人們所忽視，而一旦爆發(fā)又可能會(huì)向傳統(tǒng)安全轉(zhuǎn)化，造成難以彌補(bǔ)的損失[26]。2013年“斯諾登事件”暴露了信息化時(shí)代國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的脆弱性，無(wú)論是軍事背景下的“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”還是各種非軍事的黑客網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義都受到各國(guó)的高度關(guān)注。但盡管如此，在達(dá)到其“爆發(fā)臨界點(diǎn)”之前，這類(lèi)非傳統(tǒng)安全事項(xiàng)通常仍很難達(dá)到WTO安全例外的適用門(mén)檻。

四、啟示與前瞻

從上文的討論不難看到，在以往的國(guó)際貿(mào)易議程中沒(méi)有受到關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)被越來(lái)越多地提出，并將在未來(lái)變得日益重要[27]。這是因?yàn)?，在過(guò)去幾年中，網(wǎng)絡(luò)安全正在迅速成為一項(xiàng)全球性議題。例如，根據(jù)斯諾登提供的解密檔案，美國(guó)國(guó)家安全局和英國(guó)政府通信總部曾侵入全球最大的 SIM 卡制造商金雅拓公司，并竊取了用于保護(hù)手機(jī)通信隱私的加密密鑰，以便對(duì)全球移動(dòng)電話通信進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)。不僅如此，美國(guó)國(guó)家安全局還被爆出在多個(gè)品牌的電腦硬盤(pán)中植入間諜軟件，而這些品牌幾乎覆蓋了整個(gè)硬盤(pán)市場(chǎng)，這意味著全世界絕大多數(shù)的電腦都有可能受到這種軟件的秘密攻擊[28]。因此，中國(guó)政府有理由認(rèn)為，在關(guān)涉經(jīng)濟(jì)安全的銀行業(yè)等重要領(lǐng)域加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制是基于真正和正當(dāng)?shù)陌踩枰?/p>

盡管引發(fā)爭(zhēng)議的中國(guó)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)目前處于暫停狀態(tài)，這并不意味著有關(guān)國(guó)家加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制的趨勢(shì)會(huì)放緩。就中國(guó)而言，隨著中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的成立和《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的加快制定，網(wǎng)絡(luò)安全保障的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本完成，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范將成為我國(guó)的基本政策和工作重點(diǎn)之一。例如，中國(guó)有關(guān)主管部門(mén)正在從安徽、江蘇等試點(diǎn)省份開(kāi)始，全面推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)以及若干戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)辦公系統(tǒng)的安全可控和國(guó)產(chǎn)化工程[29]。據(jù)媒體報(bào)道，上述銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法規(guī)正在由有關(guān)部門(mén)進(jìn)行修訂，有可能在不久后再度實(shí)施[30]。無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)保監(jiān)會(huì)在2015年10月9日發(fā)布的《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息化監(jiān)管規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》，同樣對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息化產(chǎn)品的安全可控、自主研發(fā)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等提出了一系列要求[31]。這些緊鑼密鼓的發(fā)展足以表明，網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制與多邊貿(mào)易規(guī)則之間的潛在沖突并未消弭；相反，這一問(wèn)題有可能變得更為迫切和棘手。

我國(guó)自2001年加入WTO以來(lái)，高度重視WTO義務(wù)的履行，2014年還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》，規(guī)定國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)制定的有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)符合《世界貿(mào)易組織協(xié)定》及其附件和后續(xù)協(xié)定、《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》和《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》[32]。筆者認(rèn)為，就網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題而言，在尊重和遵守WTO規(guī)則的前提下致力于維護(hù)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全，這是符合我國(guó)的長(zhǎng)期和根本利益的。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮從以下幾個(gè)方面著手，妥善處理網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制與多邊貿(mào)易規(guī)則之間的潛在沖突。

綜上所述，由于新興產(chǎn)業(yè)的融資具有行業(yè)不對(duì)稱(chēng)性、多階段性和公司治理平衡等特征，如何利用政府引導(dǎo)基金滿足新興產(chǎn)業(yè)的融資需求和公司治理需求，最終推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，成為高質(zhì)量發(fā)展背景下政府引導(dǎo)基金投資的關(guān)鍵目標(biāo)。因此，本文進(jìn)一步對(duì)的政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行探討，分析不同模式解決現(xiàn)有問(wèn)題的有效性和局限性。

第一，加強(qiáng)研究和論證，在制定有關(guān)法規(guī)時(shí)最大限度地避免違反WTO規(guī)則

雖然加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制具有毋庸置疑的正當(dāng)性和必然性，但在難以成功援引WTO安全例外的情況下，我國(guó)采取的有關(guān)措施仍應(yīng)當(dāng)盡量謹(jǐn)慎，最大限度地避免通過(guò)法律法規(guī)和“紅頭文件”的方式強(qiáng)制性實(shí)施“自主創(chuàng)新”等要求，因?yàn)檫@些措施很有可能被其他國(guó)家訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，并被認(rèn)定違反國(guó)民待遇等重要規(guī)則。相比中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)出臺(tái)的法規(guī)，中國(guó)保監(jiān)會(huì)2015年的《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息化監(jiān)管規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》在避免明顯違反WTO規(guī)則方面已經(jīng)有了若干改進(jìn)。例如，該《規(guī)定》第二十一條對(duì)源代碼問(wèn)題的規(guī)定是：“對(duì)合作開(kāi)發(fā)和外包開(kāi)發(fā)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合同約定源代碼所有權(quán)歸屬，確保擁有合理的源代碼使用授權(quán)或者所有權(quán)，嚴(yán)格防范合作開(kāi)發(fā)商或者外包商終止服務(wù)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)?！钡谖迨龡l對(duì)安全可控問(wèn)題的規(guī)定如下：“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)安全可控的硬件設(shè)備和軟件產(chǎn)品，穩(wěn)步推進(jìn)安全可控產(chǎn)品應(yīng)用；積極創(chuàng)造條件，提高關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)的自主研發(fā)水平，不斷增強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息化工作的安全可控能力。”盡管該征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，也有多家國(guó)外商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其內(nèi)容提出了質(zhì)疑，但從WTO爭(zhēng)端解決的角度說(shuō)，我國(guó)在被訴后對(duì)上述條款進(jìn)行抗辯的余地顯然要大得多。

事實(shí)上，盡管美國(guó)等其他國(guó)家也積極采取各種措施維護(hù)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全，但其立法和措施通常較為柔性和隱蔽，往往會(huì)避免通過(guò)強(qiáng)制性立法歧視外國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品。這些國(guó)家的相關(guān)做法主要包括：(1)外資投資審查制度；(2)重要領(lǐng)域或行業(yè)的義務(wù)準(zhǔn)入審批制度；(3)對(duì)重要產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；(4)特定領(lǐng)域使用產(chǎn)品或服務(wù)的審查制度。以美國(guó)為例，美國(guó)對(duì)軍隊(duì)、情報(bào)領(lǐng)域以及涉密部門(mén)設(shè)置了強(qiáng)制性網(wǎng)絡(luò)安全審查程序，而在其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施(重點(diǎn)行業(yè))領(lǐng)域，并未設(shè)置強(qiáng)制性網(wǎng)絡(luò)安全審查制度。不過(guò)，為了確保重點(diǎn)行業(yè)供應(yīng)鏈安全，美國(guó)采取了一系列超常規(guī)的措施，包括以個(gè)人(如議員)而非組織名義對(duì)重點(diǎn)行業(yè)采購(gòu)國(guó)外產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)案加以干預(yù)、抹黑競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的中國(guó)企業(yè)、制造“中國(guó)黑客威脅論”等，使得美國(guó)政府對(duì)聯(lián)想電腦的采購(gòu)計(jì)劃夭折，中興、華為等中國(guó)企業(yè)徹底退出美國(guó)的通信設(shè)備市場(chǎng)[33]。從避免在WTO敗訴和更有效地維護(hù)本國(guó)利益而言，這些國(guó)家的立法和措施有值得我國(guó)借鑒之處。

根據(jù)商務(wù)部2014年12月12日公布的《貿(mào)易政策合規(guī)工作實(shí)施辦法(試行)》，國(guó)務(wù)院各部門(mén)應(yīng)在擬定貿(mào)易政策的過(guò)程中進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估，并可就擬定的貿(mào)易政策是否合規(guī)向商務(wù)部征求意見(jiàn)；商務(wù)部對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在貿(mào)易政策擬定過(guò)程中提交的征求意見(jiàn)稿，應(yīng)當(dāng)提出相應(yīng)的書(shū)面意見(jiàn)[34]。這一合規(guī)性評(píng)估機(jī)制的目的，在于不斷提高政府部門(mén)政策制定中的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則意識(shí)，在遵守國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的基礎(chǔ)上更好地維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益。我國(guó)在制定(或修訂)涉及國(guó)際貿(mào)易的網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)和措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該機(jī)制加以充分利用。

第二，著眼全局，積極主導(dǎo)和參與網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定

網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制，與該領(lǐng)域各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求有著十分密切的關(guān)聯(lián)，而這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求是否得到了相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的接納，是評(píng)估各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制在WTO法上是否具有合法性的一個(gè)關(guān)鍵因素[35]。例如，WTO《貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》不僅在其序言中承認(rèn)“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和合格評(píng)定體系能為提高生產(chǎn)效率和便利國(guó)際貿(mào)易作出重大貢獻(xiàn)”，還規(guī)定當(dāng)需要制定技術(shù)法規(guī)并且己有相應(yīng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或者其相應(yīng)部分即將發(fā)布時(shí)，各成員須使用這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或其相應(yīng)部分作為制定本國(guó)技術(shù)法規(guī)的基礎(chǔ)，除非這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或其相應(yīng)部分對(duì)實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)目標(biāo)無(wú)效或不適用(第2.4條)；盡管該協(xié)定并不絕對(duì)禁止各成員采用與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不一致的技術(shù)法規(guī)，但對(duì)此進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制，包括要求各成員須保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粫?huì)給國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙(第2.2條)。另一方面，該協(xié)定規(guī)定：凡是為實(shí)現(xiàn)本協(xié)定所認(rèn)可的某一正當(dāng)目標(biāo)并根據(jù)相應(yīng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定、采用和實(shí)施的技術(shù)法規(guī)，均應(yīng)當(dāng)有理由被認(rèn)為是沒(méi)有給國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙(第2.5條)。

前文述及的我國(guó)無(wú)線局域網(wǎng)安全標(biāo)準(zhǔn)WAPI所經(jīng)歷的坎坷遭遇，恰恰在很大程度上體現(xiàn)了我國(guó)在主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定方面的話語(yǔ)權(quán)缺失。與美國(guó)電氣與電子工程師學(xué)會(huì)(IEEE)制定的802.11i標(biāo)準(zhǔn)(即一般所稱(chēng)WiFi)相比，由我國(guó)自主研發(fā)的WAPI標(biāo)準(zhǔn)，在信息安全加密技術(shù)上有重要的改進(jìn)和一定的優(yōu)勢(shì)。但是，美國(guó)出于其商業(yè)利益，一方面基于“不符合相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”(即美國(guó)802.11i標(biāo)準(zhǔn))等理由反對(duì)中國(guó)政府將WAPI作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實(shí)施，另一方面又一再對(duì)WAPI申請(qǐng)成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)加以阻擾和“封殺”。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，在過(guò)去十多年無(wú)線局域網(wǎng)飛速發(fā)展的背景下，WAPI在國(guó)內(nèi)外的市場(chǎng)拓展至今仍然舉步維艱[36]。

第三，未雨綢繆，推動(dòng)WTO為網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題制定一項(xiàng)單獨(dú)的例外條款

作為一類(lèi)典型的非傳統(tǒng)安全事項(xiàng)，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的凸顯，表明當(dāng)前的國(guó)家安全問(wèn)題正在向“平時(shí)化”(相對(duì)于安全例外條款中所指的“戰(zhàn)時(shí)”而言)和“常態(tài)化”(相對(duì)于安全例外條款中所指的“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”而言)。但是，多邊貿(mào)易規(guī)則(特別是WTO安全例外條款)顯然難以適應(yīng)這一新的形勢(shì)和需要，因而必須加以改進(jìn)和完善。

從法律上看，WTO安全例外條款(如GATT1994第21條)是現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)安全所能夠援引的抗辯，但從性質(zhì)上說(shuō)，具有“平時(shí)化”和“常態(tài)化”特征的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，更接近WTO一般例外條款所指為維護(hù)公共道德、人類(lèi)和動(dòng)植物健康等采取的措施。GATT1994第20條中的一般例外條款如下：“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國(guó)采用或?qū)嵤┮韵麓胧?，但?duì)情況相同的各國(guó)，實(shí)施的措施不得構(gòu)成武斷的或不合理的歧視，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制：(a)為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全所必需的措施；(b)為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施；……”

事實(shí)上，從更加清晰地界定正當(dāng)、必要的網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)切和“數(shù)字貿(mào)易壁壘”(digital trade barrier)之間的合理邊界角度說(shuō)，抗辯一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制所需要解決的兩個(gè)核心問(wèn)題是：第一，該規(guī)制是否屬于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全所必需的措施？第二，該措施的實(shí)施是否將構(gòu)成武斷的或不合理的歧視，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制？WTO一般例外條款以及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制所發(fā)展起來(lái)的相關(guān)判例，為這兩個(gè)問(wèn)題的解決提供了有益的借鑒。因此，中國(guó)作為一個(gè)在網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域都具有重大利益的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)WTO以一般例外條款的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，為網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題制定一項(xiàng)單獨(dú)的例外條款，其核心內(nèi)容如下：

“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國(guó)采用或?qū)嵤榫S護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全所必需的措施，但對(duì)情況相同的各國(guó)，實(shí)施的措施不得構(gòu)成武斷的或不合理的歧視，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制?！?/p>

筆者認(rèn)為，該例外條款能夠?qū)φ?dāng)、必要的網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)切和“數(shù)字貿(mào)易壁壘”加以有效的區(qū)分，因而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)符合所有國(guó)家的利益。當(dāng)然，由于網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的復(fù)雜性和敏感性，WTO主要成員在短期內(nèi)就這一問(wèn)題達(dá)成共識(shí)并不容易。如果在WTO制定上述例外條款之前，其他國(guó)家正式向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制投訴我國(guó)在銀行業(yè)或其他領(lǐng)域?qū)嵤┑木W(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制，我國(guó)很可能不得不依靠現(xiàn)有的安全例外條款進(jìn)行抗辯。不過(guò)，即便我國(guó)在這種情況下敗訴，通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)安全例外條款的澄清，也可以為我國(guó)投訴其他國(guó)家違反WTO規(guī)則、限制中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)的措施創(chuàng)造條件，并進(jìn)而推動(dòng)WTO體制內(nèi)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制問(wèn)題的討論。

五、結(jié)語(yǔ)

種種跡象表明，在以往的國(guó)際貿(mào)易關(guān)系中并未受到關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，正在成為國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域一個(gè)新的熱點(diǎn)。在戰(zhàn)后多邊貿(mào)易體制的發(fā)展歷程中，各種新議題的產(chǎn)生及其帶來(lái)的挑戰(zhàn)并不鮮見(jiàn)。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的特殊之處在于：第一，國(guó)家安全問(wèn)題直接關(guān)涉一國(guó)的主權(quán)和安全，因而在多邊貿(mào)易體制內(nèi)歷來(lái)具有高度的政治性和敏感性；第二，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題作為新的“非傳統(tǒng)安全”事項(xiàng)，有著很大的復(fù)雜性和爭(zhēng)議性；第三，多哈回合談判的久拖不決表明，當(dāng)前WTO體制自我完善能力正在趨于弱化(在規(guī)則制定層面尤其如此)，通過(guò)WTO規(guī)則的完善來(lái)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制問(wèn)題必將困難重重。盡管如此，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的安全威脅，多邊貿(mào)易體制及其成員必須加以正視，并采取有效措施加以應(yīng)對(duì)。否則，不同國(guó)家對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和市場(chǎng)準(zhǔn)入的不同關(guān)切，將有可能加大國(guó)家間的分歧和摩擦，并對(duì)多邊貿(mào)易體制的良好運(yùn)作構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

在這種情況下，簡(jiǎn)單地把各國(guó)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制的措施歸結(jié)為“數(shù)字貿(mào)易壁壘”或“信息技術(shù)貿(mào)易壁壘”[37]加以打壓，這是有失偏頗和片面的。從根本上說(shuō)，有關(guān)國(guó)家致力于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制，是基于目前國(guó)家間在網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題上互信的缺乏。只要這一狀況不能得到顯著改變，各國(guó)就不可能放棄通過(guò)包括自主創(chuàng)新在內(nèi)的手段來(lái)維護(hù)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)制與多邊貿(mào)易規(guī)則的潛在沖突就難以根除。另一方面，各國(guó)在采取措施加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)正當(dāng)目的與合法手段之間的適當(dāng)平衡加以注意，特別是應(yīng)當(dāng)避免過(guò)多地通過(guò)行政措施來(lái)扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)這一高度全球化的產(chǎn)業(yè)，開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)才是互利共贏、有效維護(hù)各國(guó)安全利益和產(chǎn)業(yè)利益的根本途徑。

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[31] 中國(guó)保監(jiān)會(huì). 對(duì)〈保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息化監(jiān)管規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)〉公開(kāi)征求意見(jiàn)[OL]. http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5208/info3975814.htm，2015-12-27.

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[33] 左曉棟, 王石. 中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的建設(shè)[C]. // 惠志斌, 唐濤. 中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全發(fā)展報(bào)告(2015). 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2015.

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(本文責(zé)編：辛城)

WTO Legal Issues Regarding Cybersecurity Regulations——Focusing on China’s Cybersecurity and Informatization Regulations in 2014

HUANG Zhi-xiong

(Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan, 430072 ,China)

In recent years, the surge of cyber security regulations worldwide has prompted trade disputes among states. One salient example is China’s cyber security and informatization requirements promulgated in 2014. The cyber security regulations adopted by various states contain numerous market access restrictions on relevant products and services, and henceforth may conflict with multilateral trade rules regarding national treatment, subsidies, etc. Meantime, it will be extremely difficult for the issue of cyber security, as a “non-traditional security concern”, to reach the threshold of WTO security exceptions. While actively engaging in cyber security regulations, China should work hard to avoid potential conflict between such regulations and WTO rules, and to play a key role in the making of cyber security international standards. It’s also imperative that China should push for a separate exception for cyber security regulations in the WTO, which will allow for effective distinction to be made between valid, necessary cyber security concerns and the so-called “digital trade barriers”.

cyber security; WTO; multilateral trade rules; security exception; non-traditional security concern

2016-02-23

2016-08-05

2014年司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目重點(diǎn)課題 “網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)與安全的法律問(wèn)題研究” (14SFB1008)； 2015年中國(guó)法學(xué)會(huì)世界貿(mào)易組織法研究會(huì)項(xiàng)目“多邊貿(mào)易規(guī)則與網(wǎng)絡(luò)安全法律問(wèn)題研究”。

黃志雄(1973-)，男，湖南資興人，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地暨首批國(guó)家高端智庫(kù)武漢大學(xué)國(guó)際法研究所珞珈特聘教授，2011國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同中心研究人員。研究方向：國(guó)際公法、網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際法。

D996.1

A

1002-9753(2016)09-0007-11