公共治理變革：幾個基本維度的思考

文 劉家明

（嘉應學院，廣東梅州 514015）

公共治理變革：幾個基本維度的思考

文 劉家明

（嘉應學院，廣東梅州 514015）

公共治理變革需要從力場、時空、方式等維度進行根本思考。根據(jù)力場分析綜合框架，從多種視角、多個層面重構公共治理變革的動力系統(tǒng)，尋求強制變遷型、權益驅動型、危機驅動型、精神驅動型等變革模式的組合互補。在空間上將全面創(chuàng)新與重點突破相結合，遵循發(fā)展——學習——變革——發(fā)展的持續(xù)變革模式。公共治理變革的力場和時空邏輯決定了變革的基本路徑：學習型變革與放權社會

公共治理 治理戰(zhàn)略 治理變革

人類社會的每一個進步，無不是治理變革與創(chuàng)新的結果。整個人類的文明史，就是一部公共治理變革的歷史?？缭綒v史，聯(lián)系現(xiàn)實，從根本上思考公共治理變革的力場、時空、路徑等基本維度，是一種對歷史和社會負責的態(tài)度。

一、公共治理變革：動力維度

任何變革都是促進變革和抑制變革之間的相互作用，是促進因素與抑制因素二者此消彼長的過程。因此，要使變革成為可能，必須分析哪些是動力因素，哪些是阻力要素，需要在在力場分析的基礎上構建變革的動力驅動模式。公共治理變革更不例外，因為傳統(tǒng)的壓力型變革主導模式，只能造成“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治標不治本的結局。下面進行治理變革的力場分析框架。

影響我國公共治理結構的宏觀變量，主要包括：全球化的沖擊（國際組織、國際分工與競爭、外交政策、國際政治與經(jīng)濟環(huán)境），經(jīng)濟發(fā)展及轉型（經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟總量與結構、市場化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟一體化、知識經(jīng)濟與信息化），社會發(fā)展及轉型（包括人口總量及結構、社會文化傳統(tǒng)、社會輿論、社會倫理與公民意識、社會組織化程度），政治文化與發(fā)展邏輯（包括政治意識形態(tài)、政治體制、行政體制、民主與法治建設、執(zhí)政黨）。這些宏觀變量既可能成為動力因素，也可能成為阻力因素。具體到某一公共部門的治理變革，其動力可能來自上級的命令或國家政策、組織內(nèi)外的激勵機制、合同契約；可能來自部門面臨的各種危機和挑戰(zhàn)；也可能源自部門高層的公共行政精神或組織內(nèi)外的文化氛圍或潮流；也或者是部門獲利響應、個人成就導向使然。當然，更可能是上述動力因素的某種組合。

來自宏觀環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的各種動力、阻力因子詳見圖1：公共治理變革力場分析的綜合框架，主要用箭頭表示。箭頭方向表示力場的方向，箭頭長短或面積大小大體上表示力量強弱；其中實線箭頭表示既成事實或一時難以改變的力場，虛線箭頭表示可以改變的力場，因此意味著可以用來減少阻力或增強動力。該分析模型僅具有一般性和框架性，具體到某種公共治理變革，其動力與阻力的來源、方向、力量大小均有所不同，視具體情況而定。

從圖1總體上可以看出，公共治理的變革動力整體上呈現(xiàn)出抽象性、模糊型等特征，而阻力卻往往具有體制或意識形態(tài)的剛性等特征，變革的難度可想而知。為此，有必要從多種視角、多個方面重構與增強公共治理變革的動力。在推進公共治理變革時，尋求強制變遷型、權益驅動型、危機驅動型、精神驅動型等變革模式的組合互補，相互融通以增加改革的合力。

圖1 公共治理變革力場分析的基本框架

二、公共治理變革：時空維度

（一）空間維度：全面創(chuàng)新與重點突破相結合

宏大的、系統(tǒng)的、持續(xù)的公共治理變革，不僅僅是政府組織機構的改革或是治理策略、方法工具的重新選擇，也是相關體制、機制、法律和政策的調整，更是治理理念與心智模式等治理文化和意識形態(tài)的轉換；還涉及不同治理主體間互動關系、權力場域、功能地位等治理格局的調整和公共價值、相關利益的重新配置，必然對政治、經(jīng)濟、社會、文化等宏觀領域產(chǎn)生廣泛性、深遠性的影響。無論是國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會等領域的公共事務治理還是迎接全球化的挑戰(zhàn)與國際事務的治理，都要把握它們之間的聯(lián)系和發(fā)展趨勢，堅持全面創(chuàng)新與重點突破的原則，將全球治理和地方治理相結合，宏觀調控與微觀治理相結合，掌舵與服務并重，政府的元治理與社會多元化的合作治理相結合。

公共治理的全面創(chuàng)新是以各領域的重點事務為突破口，以學習型創(chuàng)新、持續(xù)創(chuàng)新為基本模式，將體制內(nèi)變革、體制本身的改革與體制外創(chuàng)新相結合，制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結合，自上而下與自下而上的變革相結合，從而實現(xiàn)體制內(nèi)外、不同時空的全方面轉換。后工業(yè)化的社會革命是全方位的，無論是它的觀念形態(tài)還是實踐形態(tài)，都將進入一個全新的歷史時期，而公共行政的變革則是其突破口，這場變革的基本目標是建構合作的社會及其道德的制度［1］。推進行政體制范圍內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分設的改革，以事業(yè)單位改革為重點，加快公共服務體系建設，加快建立公共職責的制度保障，加強政府自身的法治政府、高效政府、廉政政府、透明政府、責任政府建設，是當前行政管理體制改革的基本任務。在此基礎上，推動順應市民社會演變的社會治理變革和以適應社會公共需求轉型為主線的社會體制改革，主要包括：加快推進收入分配體制改革，發(fā)揮民間組織在滿足公共需求、化解社會矛盾的重要作用，注重公民社會的“安全閥”建設。

回應全球化的挑戰(zhàn)，我國的公共治理應強化依法治理，培育和扶持非政府組織等治理主體，加強對全球化運作和國際組織、國際規(guī)則的研究，積極推動走出去戰(zhàn)略和國際治理經(jīng)驗的消化吸收與本土化。在政治領域，將重點放在廉政治理、法治與民主建設，以黨內(nèi)民主和基層民主為切入點，積極推動政治現(xiàn)代化、民主化。在經(jīng)濟社會領域，治理改革的重點內(nèi)容是社會公正、社會和諧、公共服務與生態(tài)平衡，將多元突破口放在住房、失業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會民主和福利事務，加強社會資本和倫理道德建設，積極推動綠色治理、公共危機治理、社區(qū)治理的轉型，加強政府能力建設與公共服務的治理變革。根據(jù)城市化發(fā)展與地方政府治理轉型互為動力、互為目標與相輔相成、互相促進的關系，將城市化與城市病治理、基層社區(qū)治理與地方政府治理相結合，積極推動城市化進程中的地方政府與基層社區(qū)的治理轉型，在城市化進程中強化公共服務與社會管理等本質職能，實現(xiàn)治理體制機制的超越與創(chuàng)新，以更好地促進城市化發(fā)展。［2］此外，公共治理及其變革要吸收互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術和其他科技成果，以信息化治理作為重要治理手段，提高基于信息資源和信息能力的治理能力。

最后，我們還可以從人力資本配置的視角來看待政府治理的性質及其變革。人力資本相對價格的變化及人力資本觀的變化也是影響公共治理變革的重要因素。人既是治理的主體與客體，還是治理的資源和基本的經(jīng)濟要素，人口數(shù)量、結構及其地理分布，人力資本的價值實現(xiàn)與勞動力成本，人力資源在各行業(yè)的配置及其產(chǎn)權交易，是影響治理變遷的、尚未發(fā)掘的重大因素。人力資本市場的失靈也需政府為主、市場化導向的合作網(wǎng)絡的治理?？梢栽囅耄坪剖幨幍墓珓諉T考試大軍和極其龐大的、由社會精英構成的執(zhí)政黨隊伍，即大量的精英型人力資本涌入政治事務和分配領域，對公共治理及其變革有何隱喻？對政府與社會間的分權制衡與權力格局有何影響？

（二）時間維度：持續(xù)變革

社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和客觀環(huán)境的不斷變化，是公共治理持續(xù)、持久變革的基本背景和動力。正如學者毛壽龍所言，中國政府治道變革的基本歷程，是一個復雜的結構化過程，治道變革具有無休止的變革過程的基本特征。［3］

我國傳統(tǒng)的政府治理變革基本延續(xù)這樣一種循環(huán)模式：危機——組織人事變動——改革——人事變動——改革——保守——危機，即危機驅動組織與人事變革，新官員在上任壓力、政治抱負的驅動下，實施治理改革。如果改革成功，發(fā)生人事升遷，原來推行的治理變革可能在更大范圍內(nèi)擴散；如果改革失敗導致官員調離，則可能發(fā)生下一屆新官員觸動的新一輪治理變革。隨著時間的推移和官位、秩序的穩(wěn)定，組織進行墨守成規(guī)階段，直至不適應環(huán)境而發(fā)生新的危機。如此循環(huán)往復，看似具有連續(xù)性和循環(huán)性，實際是一種斷續(xù)的、被動的政府改革。

這種嚴重依賴“新官上任三把火”的激情變革和投機性變革，它不可能真正持續(xù)。原因在于：首先，這是一種依靠官員個人發(fā)起的單中心變革，必然是一種體制內(nèi)的變革，官僚體制本身具有抵觸變革的原生態(tài)要素；只有改革獲得了成功，推行改革的官員獲得了升遷和上級的認同、支持，此類改革才能持續(xù)并在更廣的范圍內(nèi)推廣，以上級的認同和支持作為合法性來源，這顯然具有偶然性和隨意性。第二，危機引發(fā)組織人事變動，新任官員為解決危機，實施變革以尋求新的解決之道，但如果危機非常嚴重、復雜，超出了新官的承受力和判斷力，新官只能選擇口號化、花瓶式、走過場式的象征性變革或創(chuàng)新。最后，新官員可能因不了解實際，使得改革缺乏可行性，實施后不久夭折或不了了之；或者盲目求新求異，好大喜功，盲目或有意停止已經(jīng)運行良好的措施、制度，結果破壞了政策的穩(wěn)定性，造成重復建設和資源浪費，使變革成為一項政績或面子工程，結果“人走改革止，新人新改革”。

為解決政府治理變革或創(chuàng)新的口號化、形象化、意識形態(tài)化等誤區(qū)，實現(xiàn)持續(xù)的公共治理變革，應該遵循經(jīng)濟社會發(fā)展和社會需求的源驅動模式：發(fā)展——學習——變革——發(fā)展——學習——變革。這是一種主動性、持久性變革模式。首先，發(fā)展過程中總會遇到新的情況、產(chǎn)生新的問題、面臨新的挑戰(zhàn)，永不停滯的經(jīng)濟社會發(fā)展本應該成為公共治理持續(xù)變革的源動力。其次，發(fā)展過程中，往往伴隨有社會自發(fā)的適應和無意識的學習過程，引發(fā)公民社會中碎片化的、自治性的變革或創(chuàng)新，這種自組織的變革力量在民間基層自發(fā)地永存。第三，學習過程還可以是不同部門、不同行業(yè)間的變革經(jīng)驗擴散，或主動的學習、比較與借鑒，或摸著石頭進行改革試驗和學習，或在政府與其他部門、群體間的參與互動、溝通與合作中學習。第四，發(fā)展給變革帶來物資基礎和人力資源，同時引發(fā)更高層次以及更加多元化、人性化、柔性化的復雜需求，發(fā)展中的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)、新經(jīng)驗被習得，致力于進一步發(fā)展的變革勢在必行。如此實現(xiàn)從發(fā)展到變革再到新發(fā)展、新變革的循環(huán)，才能真正做到生生不息，源源不斷。

為了使上述變革模式有效地付諸實施，以實現(xiàn)公共治理在時間維度的持續(xù)變革，應該從以下幾個方面著手解決。首先，是健全政府的學習機制和知識管理模式，構建學習型社會和學習型政府，為治理改革與創(chuàng)新創(chuàng)建良好的環(huán)境。第二，建設合理的政府變革的激勵和評價機制，提高官員的素質和能力，寬容和支持真正為增進公共價值而努力的改革創(chuàng)新者，批評、懲罰那些為謀私利的改革投機者。第三，不斷完善社會利益訴求機制、社會參與治理渠道、社會需求表達路徑和社會問題甄別機制，構建適應社會、響應社會、滿足社會、引領社會的公共治理永久變革模式。最后，建立起公共治理變革或創(chuàng)新的社會評價機制，社會公眾對政府的治理變革或創(chuàng)新的價值最有發(fā)言權，且通過評價機制，可使政府官員及時全面地了解社會需要，從而提高改革和創(chuàng)新的可行性。［4］

三、公共治理變革：路徑維度

（一）戰(zhàn)略模式與學習型變革

公共治理的最優(yōu)境界是無為而治，而實現(xiàn)無為而治的基本途徑在于社會自治，進一步實現(xiàn)和諧、有序的多中心治理格局。顯然，走向無為而治需要四個基本前提：首先，是政治架構和保障體制，主要是政治上的民主治理框架、法治保障體系和平等、制衡的權力格局；其次，是健全的治理機制，包括決策機制、協(xié)商機制、激勵機制、自發(fā)監(jiān)督機制、資源共享及補償機制，等等；第三，是良性的治理文化和治理精神，諸如樂善好施、合作精神、契約精神、公平正義、民主理念與信任感；最后，是治理能力的塑造，諸如資源整合能力、社會動員能力、協(xié)商談判能力、規(guī)劃設計能力、組織協(xié)調能力等。為此，公共治理變革的總體戰(zhàn)略是，首先要解決政治上的可行性，設計在經(jīng)濟上、組織上、技術上等方面具有可行性的治理機制，調動多元主體合作共治的積極性，塑造治理能力上的匹配性。

真正解決我國公共治理中存在的問題，解決政治上的可行性，核心在于構建一個不同治理主體間相互尊重的法權關系。首要的問題是要真正還權于民，實現(xiàn)權力和權利在公民身上的直接同一；第二，核心的問題是要實現(xiàn)體制正義，用體制正義來保證結果正義；第三，關鍵的問題是要構建開放的治理網(wǎng)絡，實現(xiàn)多元主體之間的平等互動。［5］

在治理線路選擇方面，可以三管齊下：一是“治黨”路線（即政黨治理），主要任務是規(guī)范政黨行為，把革命黨改造為執(zhí)政黨，實現(xiàn)文明執(zhí)政，因此要解決的關鍵問題是政治理念的變革、組織基礎的擴大與執(zhí)政方式的變革；二是“治政”路線（即政府治理），以改造政府、限制公共權力、規(guī)范政府行為為主要任務，關鍵在于政府構建模式、政府管理模式、官員治理模式的改革；三是“治民”路線（即社會治理），以放松管制、保障公民權利、規(guī)范社會行為為主要任務，關鍵在于明確界定公民權利并通過憲法和法律加以切實保障，健全自由權利的保障機制，促進社會自治的健康發(fā)展。［6］

根據(jù)筆者在上文構建的公共治理持續(xù)性變革模式：發(fā)展——學習——變革——發(fā)展，如果把最初的發(fā)展作為既定的初始變量，最后的發(fā)展作為因變量，那么自變量包括學習和變革兩個因素。由于學習和變革并不是相互獨立的變量，因此有必要將學習和變革融為一體，形成學習型變革的治理變革方法論。公共治理變革的基本方式是學習型變革，一方面，在學習中變革，以學習促變革；另一方面，通過授權營造社會自主治理變革的環(huán)境，在變革中學習，以變革的擴散學習促進社會治理和政府治理的進一步改革。

（二）放權社會與社會治理變革

分權是政治民主化的過程，也是政治文明的基本標志之一。中國改革開放史可以說也是分權、放權的歷史，不僅一定程度上推進了社會民主、調動人民群眾的生產(chǎn)積極性，而且調動了地方政府和官員干預經(jīng)濟社會的積極性，促進了地方間競標賽式的競爭和中國經(jīng)濟奇跡的出現(xiàn)。放權是以權力的劃分（即分權）為前提的，改革開放中的放權主要以中央和地方的管理權力的劃分和政府與市場間權力的劃分為主要基礎。多次以簡政放權為主導思想的政府行政體制改革，實際上是政府系統(tǒng)內(nèi)部中央的部分行政權對地方政府的放權，使得中央的集權演變?yōu)楸姸喾稚⒒牡胤秸募瘷?。看似權力下放了，實則造成了更多的集權，整個社會處處存在著分散化的、多樣性的集權，其后果很可怕。因為難以監(jiān)督的、分散化的地方集權，造成了地方政府對權力的截留、中央權威的流失以及地方利益沖擊國家利益的問題，下放到地方的權力成為維護利益集團和官員個人利益的工具，成為腐敗的結構性根源，嚴重偏離了公共利益的方向。［7］

放權涉及兩個基本問題，一是下放或授予的什么權力，是哪些權力，實際上就是要科學地劃分政府與政黨、政府與市場、政府與社會間的功能定位。過去較好地解決了政府與市場間的分權，也一定程度上涉及了黨政間的分權，但很少涉及政府與社會、政黨與社會間的分權，從而在根本上造成了難以監(jiān)督的地方集權。二是向誰放權，這是個方向問題，以權力的劃分為前提。由于過去沒有很好地解決政府、社會間的關系和定位，使得治理變革偏向于中央政府向地方政府的放權，而忽略了向社會大眾、媒體、社區(qū)、非政府組織、非營利組織等治理主體的放權。造成了所謂的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的尷尬現(xiàn)象，使得治理改革只能在行政體制內(nèi)部放權與收權間糾結與徘徊不前。

其實，放權社會、實現(xiàn)社會自治是成熟社會的基本標志，社會體制改革的最終目標是要引導社會走向自治。社會自治是以普遍的實質合作為主要內(nèi)容的社會治理，最具有多主體、多中心網(wǎng)絡合作治理的意味，因此也是公共治理變革的基本方式。社會自治是社會治理變革的起點，服務型社會治理模式的確立，需要從社會自治問題的解決開始。關于社會治理的一切新創(chuàng)意都必然來自社會結構的最基層，社會自治就是在這個基層中直接發(fā)生的社會變革運動，社會自治直接提出了構建新型社會治理模式的要求。［8］而政府需要做的，就是為社會自治創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，創(chuàng)造條件引導和鼓勵社會自治，并通過引導、鼓勵監(jiān)督來提供服務；政府還要學習了解社會治理的規(guī)律、現(xiàn)狀及其需求，為進一步的社會治理變革創(chuàng)造條件，并推進自身的政府體制改革，以順應社會自治的發(fā)展。

社會自治與公民社會的發(fā)展從根本上解決了公共治理變革的動力、方向和持續(xù)性問題。人民群眾具有無窮的創(chuàng)造力，是創(chuàng)新的根本動力，也是變革的最終服務對象和受益者。通過公共治理變革，政府應該更加有效地體現(xiàn)主權在民原則和為民服務宗旨。放權社會、擴大社會參與、維護公民權利能為公共治理變革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，贏得社會的理解和支持。政府治理變革與公民社會建設形成良好的互相增強關系。政府變革和創(chuàng)新理應有助于提高公民的政治參與，增加政治透明度，使公民對社會事務擁有更大的發(fā)言權。從總體上說，公民社會的發(fā)展推動了政府變革和創(chuàng)新。體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公民社會的健康發(fā)展為政府創(chuàng)新設定了明確的目標；公民社會的發(fā)展有利于政府辨別和確定創(chuàng)新的領域和重點；三是公民社會的創(chuàng)新為政府的創(chuàng)新提供了借鑒。［9］

因此，對于公民社會的發(fā)展與社會治理變革，政府一方面要提供信任的、寬松的且富有支持性的政策環(huán)境；另一方面，要保持學習的態(tài)度，從中汲取有價值的東西以推動自身的治理變革。最后，通過制度化渠道將散落在公民社會、基層政府的治理變革和創(chuàng)新提升為法律法規(guī)、制度規(guī)范和政策措施，從而實現(xiàn)這些變革從點到面、從地方到全國的擴散路徑和燎原之勢。這就是推動治理變革的基本策略。

［1］張康之．論后工業(yè)化進程中的社會治理變革路徑［J］．南京社會科學，2009（01）．

［2］郁建興，馮濤．城市化進程中的地方政府治理轉型：一個新的分析框架［J］．社會科學，2011（11）．

［3］毛壽龍．現(xiàn)代治道與治道變革［J］．江蘇行政學院學報，2003（02）．

［4］［9］楊雪冬，陳雪蓮．政府創(chuàng)新與政治發(fā)展［M］．北京：社會科學文獻出版社，2011：347-349，337-338．

［5］王春福．公共治理變革中的理性譜系解析［J］．浙江社會科學，2011（11）．

［6］燕繼榮．治民·治政·治黨——中國政治發(fā)展戰(zhàn)略解析［J］．北京行政學院學報，2006（01）．

［7］［8］張康之．公共行政中的哲學和倫理［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：142-143，239-245．

責任編輯：陳 琳

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C916

：A

：1008-6323（2016）01-0032-04

劉家明，嘉應學院政法學院副教授，中南財經(jīng)政法大學博士生。

2015-12-21

國家社會科學

（項目編號：13BZZ037）。