澳大利亞、新西蘭海洋資源開發(fā)與保護之啟示

羅成書 戎良 柯敏

澳大利亞、新西蘭海洋資源開發(fā)與保護之啟示

羅成書 戎良 柯敏

隨著新型海洋戰(zhàn)略格局的呈現(xiàn)，海洋環(huán)境新壓力、海洋戰(zhàn)略新格局等帶來的新挑戰(zhàn)新要求也急需加快破題。作為世界最發(fā)達的海洋國家，澳大利亞及新西蘭所經(jīng)歷的發(fā)展階段及碰到的問題，也是浙江正在面臨的棘手問題。其所采取的管理措施和積累的經(jīng)驗值得浙江借鑒學(xué)習

習近平總書記的“經(jīng)略海洋”戰(zhàn)略思想，內(nèi)涵豐富，立意深刻。就浙江這樣的沿海省份而言，除了海權(quán)、國防等國家層面的范疇，重點是如何科學(xué)開發(fā)和保護海洋資源的問題。浙江省管轄海域面積26萬平方公里，海岸線總長6700公里，灘涂資源面積近400萬畝，面積500平方米以上海島2878個，海洋資源居全國前列，開發(fā)前景廣闊，海洋經(jīng)濟全國領(lǐng)先。但同時，海洋環(huán)境新壓力、海洋戰(zhàn)略新格局等帶來的新挑戰(zhàn)新要求也急需加快破題。作為世界最發(fā)達的海洋國家，澳大利亞及新西蘭所經(jīng)歷的發(fā)展階段及碰到的問題，也是浙江面臨的棘手問題。其所采取的管理措施和積累的經(jīng)驗值得浙江借鑒學(xué)習。

兩國海洋資源開發(fā)和保護進入全新階段

（一）澳大利亞及新西蘭海洋資源總體情況

澳大利亞。澳大利亞東臨太平洋，西臨印度洋，海岸線2萬多公里。澳大利亞的海洋生物種類豐富，海區(qū)自然風光秀美，海岸極少遭遇人為圍墾、填海、破壞和污染，超過85%的人口居住在距海岸50公里以內(nèi)。沿岸和近岸海域大致可分四種功能區(qū)類型：一是港口，是人口集中居住的區(qū)域，也是文化、商業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，如悉尼港、墨爾本港，都是澳大利亞最大的港口，也是兩個最大的城市；二是海洋旅游區(qū)，開發(fā)海洋旅游業(yè)和娛樂業(yè)，如帆船、游釣、潛水、沖浪、劃船、娛樂性捕魚、沙灘度假等，都非常發(fā)達；三是海區(qū)野生動物保護區(qū)，對海區(qū)野生動物在海洋活動依法進行保護，達到保護特定種類的目的，如海龜保護區(qū)、鮑魚保護區(qū)、小企鵝保護區(qū)等；四是海洋自然保護區(qū)，嚴禁人為圍墾、填海、污染、濫捕，保持海洋特定的自然環(huán)境和生物資源及生物的多樣性。

新西蘭。新西蘭位于太平洋西南部，領(lǐng)土由南島、北島兩大島嶼組成，以庫克海峽為分隔，南島鄰近南極洲，北島與斐濟及湯加相望，其海岸線長達1.5萬公里。新西蘭的海洋延伸到明確指示的法定大陸架，其面積是陸域面積的20多倍，其中包括海岸帶水域、領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟區(qū)，是全球第四海岸管制捕魚區(qū)。新西蘭的海床是由崎嶇的山脈、多洞穴的溝渠以及廣闊的水下平原混和而成，其河口海岸有顯著改善水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)健康的功能作用，擁有非常多樣的海岸及海洋生態(tài)系統(tǒng)和物種。新西蘭管理海洋資源的開發(fā)，以保持海洋的環(huán)境健康并滿足利益相關(guān)者的需求為發(fā)展導(dǎo)向，全國9.5%的海域面積是各類海洋保護區(qū)。

（二）海洋資源開發(fā)與保護進入“環(huán)保導(dǎo)向”階段

隨著國家戰(zhàn)略需求的轉(zhuǎn)變，及公民環(huán)保意識的崛起，澳大利亞及新西蘭海洋資源開發(fā)和保護經(jīng)歷了不同發(fā)展階段。以澳大利亞為例，大致可分為三個階段：

“軍事導(dǎo)向”階段（1901－1994年）。這一時期的海洋戰(zhàn)略以爭奪戰(zhàn)略性海區(qū)和通道為主，海洋資源開發(fā)利用多出于國家安全與軍事的目的。為了實現(xiàn)海洋資源協(xié)調(diào)開發(fā)利用，根據(jù)聯(lián)邦國家的政治體系的特點，澳大利亞實施海洋綜合管理。從行政上明確聯(lián)邦政府與各州、領(lǐng)地之間的海洋管轄權(quán)限。在聯(lián)邦政府與各州、領(lǐng)地之間合理劃分海洋管理權(quán)，以實現(xiàn)海洋資源的合理、有序利用。澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府于1979年頒布了《海岸和解書》。

“經(jīng)濟導(dǎo)向”階段（1994-2012年）。澳大利亞于1994年10月批準加入《聯(lián)合國海洋法公約》及公約第十一部分《執(zhí)行協(xié)定》，成為公約締約國。澳大利亞對海洋的爭奪和控制轉(zhuǎn)變成了以經(jīng)濟利益為主，開發(fā)海洋、發(fā)展海洋經(jīng)濟成為了國家戰(zhàn)略。這一階段，澳大利亞加快了海洋立法速度。1998年，澳大利亞頒布了《澳大利亞海洋政策》。除了加入的有關(guān)國際條約和簽訂的雙邊或多邊協(xié)定外，澳大利亞已經(jīng)頒布了大約600多部與海洋有關(guān)的法律法規(guī)，在海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護方面處于國際領(lǐng)先地位。

“環(huán)保導(dǎo)向”階段（2012年至今）。2012年6月，澳大利亞宣布正式啟動全球最大的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)計劃，海洋資源開發(fā)與保護進入了新時期。新的聯(lián)邦海洋保護區(qū)環(huán)抱澳大利亞國土，受保護的海洋總面積達到310萬平方公里；海洋保護區(qū)的數(shù)量從27個（包括大堡礁海洋公園）增至60個，覆蓋澳大利亞聯(lián)邦1/3以上的水域。新的聯(lián)邦海洋保護區(qū)成為世界上最大的海洋保護區(qū)體系，同時也是對商業(yè)捕魚影響最小的海洋保護區(qū)。

兩國海洋資源開發(fā)和保護管理的經(jīng)驗借鑒

從澳大利亞、新西蘭等國家的思路對策來看，其成功經(jīng)驗主要有以下幾個方面：

實施綜合協(xié)調(diào)管理機制。澳大利亞海洋管理機制主要基于聯(lián)邦政府和州政府之間合理的分工與協(xié)作。針對海洋經(jīng)濟快速發(fā)展給澳大利亞帶來的矛盾與問題，例如海洋環(huán)境污染、漁業(yè)資源衰退、海洋管理部門之間的沖突加劇、聯(lián)邦政府在海洋產(chǎn)業(yè)管理過程中管理的缺失與分散等，澳大利亞政府將海洋政策提升到國家戰(zhàn)略高度，并于2003年成立了海洋管理委員會，通過提升戰(zhàn)略高度、調(diào)整政策、制定行動方案扭轉(zhuǎn)了這一局面，使海洋經(jīng)濟的發(fā)展成為具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)，并保持世界領(lǐng)先地位。澳大利亞運用的綜合管理模式有助于實現(xiàn)不同涉海組織間、管理組織間的協(xié)作，有效避免了多頭多層管理而致使管理結(jié)構(gòu)混亂分散、管理權(quán)威喪失、管理效率低下、權(quán)責不清的問題。

堅持依法依規(guī)發(fā)展海洋經(jīng)濟。目前，澳大利亞在海洋領(lǐng)域已建立了比較健全的法律制度，約有600多部國內(nèi)法律與海洋有關(guān)。這些法律法規(guī)包括海洋生物多樣性保護、漁業(yè)水產(chǎn)、近岸石油和礦產(chǎn)、海洋環(huán)境污染、海洋旅游、海洋建設(shè)工程和其他工業(yè)、海洋運輸、藥業(yè)、生物技術(shù)和遺傳資源、能源利用、土著人和托雷斯群島居民的責任和利益、自然和文化遺傳等方面。健全的法律法規(guī)體系為澳大利亞海洋經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境，保障海洋經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，切實協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護的關(guān)系。

充分發(fā)揮規(guī)劃政策指引作用。1997年發(fā)布的《澳大利亞海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》，旨在統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)部門和政府管轄區(qū)內(nèi)的海洋管理政策，為海洋的可持續(xù)利用提供一個框架，并為規(guī)劃和管理海洋資源及其產(chǎn)業(yè)提供依據(jù)。1998年發(fā)布的《澳大利亞海洋政策》，核心是維護生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，為規(guī)劃和管理海洋開發(fā)利用提供了法律依據(jù)。1998年發(fā)布的《澳大利亞海洋科技計劃》，為澳大利亞領(lǐng)海、毗連區(qū)的環(huán)境、資源保護和可持續(xù)使用研究制定了基本的科學(xué)行動計劃。這一系列發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的制定，進一步明確了海洋經(jīng)濟的發(fā)展政策與思路，為海洋經(jīng)濟的高質(zhì)量和和可持續(xù)發(fā)展指明了方向。

十分注重海洋環(huán)境保護。面對海洋環(huán)境惡化和漁業(yè)資源日益枯竭的問題，澳大利亞政府出臺了綜合性的以保護生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的政策框架，各州政府采取了諸如制定各地區(qū)海洋計劃、對各地區(qū)海洋環(huán)境狀況進行摸底、加強對商業(yè)活動和休閑活動環(huán)境影響的評估等措施。新西蘭政府致力于保護整個范圍內(nèi)自然海洋棲息地和生態(tài)系統(tǒng)，2000年政府發(fā)布生物多樣性戰(zhàn)略，確保從大尺度范圍上保護代表新西蘭海洋生物多樣性的棲息地和生態(tài)系統(tǒng)。2002年新西蘭保護部發(fā)布了“為保護海洋建立社區(qū)支持,保護海洋中的特殊場所”戰(zhàn)略，說明了如何增加海洋保護區(qū)的意識以及和他人合作達到保護新西蘭海洋生物多樣性的目的。通過保護環(huán)境、建立海洋公園、大力發(fā)展海洋旅游業(yè)，既促進了漁民增收，又實現(xiàn)了海洋經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

浙江海洋資源開發(fā)和保護面臨的新態(tài)勢

近年來，浙江海洋經(jīng)濟迅速發(fā)展，據(jù)初步統(tǒng)計，2015年，浙江海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出和增加值分別達到20881億元、6180億元，占GDP比重達14.41%。但同時，海洋管理及資源環(huán)境面臨的壓力也前所未有。

海域資源儲備余量有限。浙江省海洋開發(fā)以資源開發(fā)和初級產(chǎn)品生產(chǎn)為主，產(chǎn)品附加值較低，資源利用比較粗放，開發(fā)強度偏高。填海造地和深水岸線的需求和使用強度日趨增長，截止到2015年底，全省已開發(fā)利用海域127000公頃，占海域面積（內(nèi)水和領(lǐng)海）的2.9%。全省6700公里的海岸線，超過40%的海岸線已被開發(fā)利用，其中2200公里大陸岸線的實際利用率已超過60%。大規(guī)模圍填海一方面給海洋生態(tài)環(huán)境保護和海域使用管理帶來了巨大壓力，另一方面造成近岸過度開發(fā)嚴重，可利用岸線、灘涂空間和淺海生物資源日趨減少，海洋后備資源不足。

海域開發(fā)方式較為粗放。“十二五”期間，海洋經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，尤其是沿海工業(yè)和濱海城市的快速發(fā)展，造成填海造地和深水岸線的需求和使用強度日趨增長，海域填海造地后擱置拋荒、岸線資源“多占少用、占而不用、未批先用”等現(xiàn)象時有發(fā)生，與大面積海涂圍墾相匹配的經(jīng)濟效益還未有效顯現(xiàn)。全省存量圍填海，由于近年市場環(huán)境變化、企業(yè)投資信心不足等原因，閑置率較高。

海域使用結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化?！笆濉逼陂g，浙江省海域使用集中在漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運輸用海和造地工程用海四類用海，占比高達90%以上，其中漁業(yè)用海近一半，大多數(shù)用于養(yǎng)殖，但隨著近海海水質(zhì)量的不斷惡化，閑置現(xiàn)象較為普遍；其次為以船舶制造為主的工業(yè)用海，由于經(jīng)濟形勢和行業(yè)景氣度影響，船舶制造廠處于大面積停產(chǎn)或在建船廠停工擱置的局面，其它工業(yè)用海項目開工率和運行情況也不樂觀。而現(xiàn)代海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，浙江海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動能、新經(jīng)濟還處于培育階段。

海域生態(tài)環(huán)境問題較為突出。隨著海域開發(fā)強度的持續(xù)加大，生態(tài)環(huán)境問題也日益突出?！?015浙江省環(huán)境狀況公報》顯示，在對浙江近岸海域所實施監(jiān)測的5.7萬平方公里海域中，有54.8%的海域海水為劣四類，19.7%、16.5%和3.7%海域海水為二、三、四類，一類海水的海域僅為5.3%。浙江省近岸海域水質(zhì)富營養(yǎng)化狀況依然明顯，2015年66%以上的海域呈現(xiàn)富營養(yǎng)化狀態(tài)。海洋生物資源棲息地不斷萎縮，一些重要鳥類、海洋經(jīng)濟魚類、蝦、蟹和貝藻類生物產(chǎn)卵場、育肥場或越冬場逐漸消失，許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡。

海域使用管理有待完善。隨著海域使用管理法的實施，海域使用逐步走向有序、有度、有償使用階段，但違法用海情況依然存在；海域使用審批、經(jīng)營性用海招拍掛出讓、海域使用權(quán)登記等制度仍需進一步完善；海洋綜合管理協(xié)調(diào)機制、海洋聯(lián)合執(zhí)法機制有待進一步建立；涉海規(guī)劃未能科學(xué)實施，電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、海域使用監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)等信息化管理系統(tǒng)還未能對實際工作形成強有力的支撐。

浙江海洋資源開發(fā)和保護的思路與建議

隨著海洋強國、21世紀海上絲綢之路、長江經(jīng)濟帶等海洋相關(guān)的國家戰(zhàn)略相繼出臺，舟山江海聯(lián)運服務(wù)中心、綠色石化等海洋新戰(zhàn)略協(xié)同推進，浙江省統(tǒng)籌整合海洋資源步伐加快，海洋開發(fā)環(huán)境已發(fā)生巨大變化，新型海洋戰(zhàn)略格局已呈現(xiàn)。但同時，浙江海洋生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)，海洋資源環(huán)境壓力日益加大。如何合理有序管理全省海洋資源開發(fā)和保護，推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，將面臨巨大挑戰(zhàn)。結(jié)合澳大利亞和新西蘭經(jīng)驗，我們提出以下幾點建議。

加強海洋資源開發(fā)和保護的綜合協(xié)調(diào)。建立有效的海洋綜合管理協(xié)調(diào)機制，探索設(shè)立海洋綜合管理協(xié)調(diào)委員會，有效統(tǒng)籌省海港委、省海洋與漁業(yè)局、省水利廳等涉海機構(gòu)功能，明確職能分工，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快破除“群龍戲?！本置妗＜訌娨?guī)劃管控、環(huán)境保護、海上綜合執(zhí)法、海上軍民融合、海洋權(quán)益維護等方面重大事項的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，落實部門職責，強化相互協(xié)同。積極推進“多規(guī)合一”，加強海域、海島、岸線、灘涂等重要海洋空間的功能定位和開發(fā)導(dǎo)向統(tǒng)一銜接，為海洋項目落地提供有力保障。

繼續(xù)完善浙江海洋管理的立法，強化依法管海。

堅持依法管海原則，加快修訂《浙江省海域使用管理條例》和《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》等法律法規(guī)，細化完善經(jīng)營性用海、用島項目海域、海島使用權(quán)“招拍掛”出讓、使用權(quán)登記以及抵押、流轉(zhuǎn)、融資等權(quán)屬管理制度。加快推進海洋資源產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，構(gòu)建海域評估體系，建立儲備交易平臺，建立健全海洋資源產(chǎn)權(quán)交易市場相關(guān)管理制度，推動海域海島使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承，促進閑散資源在市場調(diào)控機制引導(dǎo)下重新配置、自我盤活。創(chuàng)新試點海域使用動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整機制，基本建立反映市場供求關(guān)系和稀缺程度的資源有償使用制度。探索開展海域的資源資產(chǎn)化管理，建立規(guī)范海域資源資產(chǎn)管理的范圍、內(nèi)容、方法和程序。創(chuàng)新試點海域使用權(quán)證“一證到底”，深化“海域直通車”制度，規(guī)范用海項目憑用海審批手續(xù)和海域使用權(quán)證書辦理基本建設(shè)項目的立項、審批、開工、監(jiān)督、驗收、產(chǎn)權(quán)登記以及轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等相關(guān)程序和要求，真正發(fā)揮海域使用權(quán)的用益物權(quán)功能。完善海域海島使用權(quán)“招拍掛”出讓制度，細化出讓方案、前期論證、出讓方案報批、出讓文件編制、掛牌出讓、填海竣工驗收至換發(fā)土地證等流程，省級盡早出臺相關(guān)操作細則，實現(xiàn)全流程精細化、標準化管理。

建立海洋資源管控制度。組織開展海洋資源調(diào)查監(jiān)測與評價，通過開展常規(guī)調(diào)查、專項調(diào)查和常態(tài)化監(jiān)測，摸清全省海域、海島、海岸線、漁業(yè)等主要海洋空間與生物資源狀況和變化，核實海域使用情況。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，高水平編制海洋主體功能區(qū)規(guī)劃。建立嚴格的自然岸線和海洋保護區(qū)保護制度，探索自然岸線“占補平衡”制度，確保大陸自然岸線保有率不低于35%，著力維護全省海洋生態(tài)功能。

建立海洋生態(tài)損害賠補償制度。制定出臺《浙江省海洋生態(tài)損害賠補償辦法》，進一步明確因無居民海島、海岸線、灘涂資源開發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)損失的補償細則；明確賠償范圍，遏制污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)的違法行為；建立誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)保護長效機制，明確補償范圍、費用征收、使用管理機制。研究建立海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制，加大對海洋生態(tài)環(huán)境、生物資源保護和修復(fù)的支持力度，推進和實施海洋生態(tài)紅線制度，做到開發(fā)和保護并重、污染防治和生態(tài)修復(fù)并舉。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院