行政法維度下出版物版權(quán)保護多元化機制研究*

□文|賈志敏

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行政法維度下出版物版權(quán)保護多元化機制研究*

□文|賈志敏

［摘要］行政保護是出版物版權(quán)保護的主要方式，其法律依據(jù)是以《著作權(quán)法》為主的相關法律，涉及以版權(quán)管理機關為主的多個行政管理部門。在實際運行過程中，其存在著法律規(guī)定、管理體制不完善等問題。對此，應該按照行政法的邏輯，從行政管理關系、行政機關之間的關系以及對行政執(zhí)法權(quán)力的限制等方面進行治理，以建立行政處罰和行政裁決并重、行政保護和司法保護均可發(fā)揮自身優(yōu)勢的多元化保護機制。

［關鍵詞］行政法 出版物版權(quán) 版權(quán)保護 多元機制

根據(jù)《著作權(quán)法》的相關規(guī)定，我國對出版物的版權(quán)保護實行的是行政保護和司法保護兩種方式并存的制度。然而，在具體實踐中，由于行政保護較司法保護具有專業(yè)能力更強、經(jīng)驗更豐富、行政執(zhí)法效率更高等優(yōu)點，一直作為出版物版權(quán)保護的主要方式而存在。自國家1985年設立國家版權(quán)局開始，我國對出版物版權(quán)的行政保護已有30年的歷史，作出了較大貢獻。然而，隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)有以行政保護為主的出版物版權(quán)保護方式存在的問題日益顯現(xiàn)，因此從行政法維度下對其進行深入分析至為關鍵，以構(gòu)建出版物版權(quán)保護的多元機制。

一、出版物版權(quán)行政保護的必要性

目前，我國出版物版權(quán)保護存在諸多問題，亟待建立以行政保護為主的多元化保護機制。由于版權(quán)具有公權(quán)特征，以及我國在版權(quán)保護上保持行政保護這一傳統(tǒng)，因此，對出版物版權(quán)實行行政保護具有現(xiàn)實必要性。

1.出版物版權(quán)的公權(quán)特征

知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性決定了出版物版權(quán)在本質(zhì)上屬于私權(quán)的有機組成部分，這是得到學界廣泛認可的共識的。［1］然而，知識產(chǎn)權(quán)同典型的私權(quán)如物權(quán)存在著根本上的差別。民法中的物權(quán)屬于傳統(tǒng)意義上的私權(quán)，其在不同的社會形態(tài)和歷史時期都具有基本相同的特征，并為民間約定俗成的道德所包括，各國民法對其的規(guī)定實際是對這一道德的承認，因此在形式上基本大同小異。而包括出版物版權(quán)在內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)只是在近現(xiàn)代因為相應國家的法律才得以創(chuàng)制，因此同國家對公權(quán)力的行使有著非常密切的聯(lián)系。我國的出版物版權(quán)保護是隨著相關法律尤其是《著作權(quán)法》的出臺而建立并逐漸完善的。因此，出版物版權(quán)保護某種意義上是國家意志或國家公權(quán)的體現(xiàn)，而不是因為民間約定俗成的道德得到相應法律承認的結(jié)果。［2］正是因為出版物版權(quán)保護具有的這種公權(quán)特征，只有對其進行行政保護才能最大程度地貫徹相應的國家意志。

2.我國出版物版權(quán)的行政保護傳統(tǒng)

在1990年《著作權(quán)法》正式頒布以前，我國的出版物版權(quán)保護事實上就只有國家版權(quán)局統(tǒng)一管理下的行政保護，而且《著作權(quán)法》的頒布本身還是在國家版權(quán)局的大力推動下才最終出臺。根據(jù)《著作權(quán)法》及相關法律的規(guī)定，出版物版權(quán)行政保護的歸口機構(gòu)是國家和地方兩級版權(quán)管理機構(gòu)，包括國家版權(quán)局和各省級行政區(qū)的版權(quán)管理機構(gòu)。與此同時，還包括文化、新聞出版與廣播影視、工信、工商、公安、海關等行政部門。從法律上進一步肯定了我國出版物版權(quán)行政保護的必要性。［3］在出版物版權(quán)保護的實踐中，由于行政保護存在專業(yè)性強和高效率的優(yōu)勢，已成為我國出版物版權(quán)保護的傳統(tǒng)和最大特色之一，在出版物版權(quán)保護的過程中發(fā)揮著司法保護難以替代的作用。

二、出版物版權(quán)行政保護存在的問題

多年來，我國對出版物版權(quán)實行行政保護，是基于當時語境下作出的制度選擇，促進了我國出版事業(yè)的繁榮和發(fā)展。然而，隨著社會的發(fā)展變化，這種行政保護模式的弊端日益顯現(xiàn)。

1.行政保護的法律規(guī)定不完善

出版物版權(quán)行政保護法律規(guī)定的不完善主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，行政保護局限于對部分侵權(quán)行為的處罰。根據(jù)《著作權(quán)法》的規(guī)定，出版物版權(quán)的行政保護包括行政管理和行政處罰兩方面的內(nèi)容。由于行政管理涉及的版權(quán)登記和版權(quán)交易價格標準的確定所需的行政資源不多，現(xiàn)實中的出版物版權(quán)行政保護局限于對侵權(quán)行為的行政處罰上，而且這種處罰還必須以侵權(quán)行為“同時損害公共利益”為前提，關于出版物版權(quán)的民事爭議以及刑事處罰等，則屬于司法保護的內(nèi)容。這種對出版物版權(quán)行政處罰的法律規(guī)定，大大限制了具有專業(yè)和效率優(yōu)勢的行政機關可能發(fā)揮的作用。［4］其次，缺乏可操作性強的具體實施辦法，《著作權(quán)法》只有關于出版物版權(quán)行政保護的一般原則性條款，《著作權(quán)行政處罰實施辦法》雖然對出版物版權(quán)的行政處罰的具體類型、行政處罰的管轄和適用條件以及處罰程序等進行了比較詳細的規(guī)定，但對非常重要的侵權(quán)認定標準、處罰數(shù)額確定等缺乏明確的、操作性強的具體實施辦法，在具體執(zhí)法中只能依靠執(zhí)法人員根據(jù)具體情況自由裁量，從而大大增加了行政執(zhí)法的不確定性。而且，相關行政處罰中并不包括責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證照等較嚴厲的處罰措施，從而使出版物版權(quán)行政保護措施的威懾力、機動性和有效性都受到很大的限制。

2.行政管理體制不完善

雖然《著作權(quán)法》明確規(guī)定對出版物版權(quán)行政保護的歸口機構(gòu)是國家和地方兩級版權(quán)管理機構(gòu)，但其并沒有排除其他行政機構(gòu)對出版物版權(quán)保護的行政管理權(quán)力，更沒有明確指定由哪一個機構(gòu)負責出版物版權(quán)行政保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。因此，根據(jù)相關法律規(guī)定，同出版物版權(quán)行政保護相關的行政機關還有文化、新聞出版與廣播影視、工信、工商、公安、海關等部門。［5］這一體制主要存在以下兩大問題。第一，職責劃分不明確。多部門管理并不一定會導致管理上的無序，但前提是不同的管理機關之間職責劃分明確，在管理的過程中互不干擾。但事實上，與出版物版權(quán)行政保護相關的一系列行政管理機關的行政管理職能互相重疊交叉的情況相當嚴重。如對于網(wǎng)絡出版物版權(quán)的管理，文化部負責管理“文藝類產(chǎn)品網(wǎng)上傳播”，國家新聞出版廣電總局則負責管理“互聯(lián)網(wǎng)出版活動”，如果某一文藝類產(chǎn)品在網(wǎng)絡上出版，兩個部門都有權(quán)對此出版物進行管轄。［6］這種職責劃分的不明確甚至明顯重疊的行為，必然造成對同一管理對象的多頭管理，從而產(chǎn)生不必要的管理上的混亂。第二，部門間協(xié)調(diào)性差。在存在多個行政部門同時擁有出版物版權(quán)保護的行政管理權(quán)力的情況下，《著作權(quán)法》及相關法律并沒有指定對這些部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體機構(gòu)，從而導致各部門執(zhí)法時各自為政，重復執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，浪費寶貴的執(zhí)法資源。在出版物侵權(quán)形勢日益嚴峻的情況下，部門間缺乏協(xié)調(diào)必然導致對出版物版權(quán)行政保護效率的降低，從而使行政執(zhí)法力量更加捉襟見肘。

三、版權(quán)保護的多元機制構(gòu)建路徑

我國在出版物版權(quán)行政保護方面存在行政保護的法律規(guī)定不完善、行政管理體制不完善等問題。因此，從行政法的角度審視出版物版權(quán)行政保護存在的深層次原因是解決問題的關鍵所在，可以有效破解當前保護瓶頸。

1.構(gòu)建行政裁決和行政處罰并重的行政管理體系

構(gòu)建相關多元機制的第一步，是通過立法將行政裁決納入行政管理關系，并對有關行政處罰的相關法律進行完善，從而形成行政裁決和行政處罰并重的行政管理體系。首先，必須將行政裁決納入《著作權(quán)法》規(guī)定的行政管理關系?，F(xiàn)行《著作權(quán)法》將出版物版權(quán)保護的行政管理關系主要限制在對部分侵權(quán)案件行政處罰的范圍內(nèi)，使版權(quán)行政管理機關的作用得不到充分的發(fā)揮。因此有必要將行政裁決納入《著作權(quán)法》規(guī)定的出版物版權(quán)保護的行政管理關系之中。行政裁決不僅能充分發(fā)揮版權(quán)行政管理機關專業(yè)性強、行政程序高效便捷的優(yōu)勢，而且并不排除進入行政裁決程序案件的后續(xù)司法保護，不會構(gòu)成對司法保護權(quán)力的不正當干擾。其次，應當完善《著作權(quán)行政處罰實施辦法》。針對出版物版權(quán)行政保護缺乏可操作性強的具體實施辦法的現(xiàn)狀，有必要對現(xiàn)行的《著作權(quán)行政處罰實施辦法》進行相應的修改，在原有的基礎上增加對侵權(quán)認定標準、處罰數(shù)額確定等具體而詳細的規(guī)定，并將責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證照等較嚴厲的懲罰措施納入到相應的法律條款之中。

2.完善各行政部門協(xié)調(diào)一致的多元管理機制

多元機制的順利構(gòu)建還必須解決行政管理體制中存在的多頭管理、不同執(zhí)法部門間協(xié)調(diào)性差的問題，以使行政機關之間分工明確，通過不同行政機關之間協(xié)調(diào)一致的多元管理達到加強出版物版權(quán)保護的目標。首先，應當明確職責分工。各行政管理機關負責管理的范圍必須互相補充而又互不重疊，且只需對其法定管理范圍負責，從而達成各司其職、各盡其責的有序管理狀態(tài)。其次，由版權(quán)行政管理機關負責統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)?！吨鳈?quán)法》第七條雖然規(guī)定了國家與地方兩級版權(quán)行政管理部門負責對出版物版權(quán)保護的歸口管理，但并沒有賦予其對其他與版權(quán)管理相關的行政機關進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的權(quán)力，這是導致各行政機關間缺乏協(xié)調(diào)的根本原因。建議在《著作權(quán)法》及相關法律中明確規(guī)定國家和地方兩級版權(quán)管理機關負責出版物版權(quán)行政保護的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其中國家版權(quán)局負責國家一級的出版物版權(quán)行政保護的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，地方版權(quán)管理機關負責省一級的出版物版權(quán)行政保護的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。

四、結(jié)語

總之，行政保護是出版物版權(quán)保護的主要方式，從行政法維度對其進行考察并據(jù)以構(gòu)建出版物版權(quán)保護的多元機制具有重要的現(xiàn)實意義。為有效解決出版物版權(quán)行政保護體系存在的問題，必須按照行政法的邏輯，從行政管理關系、行政機關之間的關系，以及對行政執(zhí)法權(quán)力的限制等方面進行努力，以此建立行政處罰和行政裁決并重，各行政管理機關協(xié)調(diào)一致地進行多元管理、行政保護和司法保護均能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的出版物版權(quán)保護多元機制。

（作者單位：內(nèi)蒙古工業(yè)大學人文學院）

參考文獻：

［1］吳漢東.知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)與人權(quán)屬性——以《知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》與《世界人權(quán)公約》為對象［J］.法學研究，2003（3）

［2］李永明，呂益林.論知識產(chǎn)權(quán)之公權(quán)性質(zhì)——對“知識產(chǎn)權(quán)屬于私權(quán)”的補充［J］.浙江大學學報:人文社會科學版，2004 （4）

［3］王華芳.版權(quán)行政保護研究［D］.廣西師范大學，2009

［4］陳秀.數(shù)字時代版權(quán)困境的突破與化解——以行政法學為視角［J］.學術(shù)探索，2013（11）

［5］郭欣.網(wǎng)絡時代版權(quán)行政管理面臨的困境與對策［J］.中國出版，2013（5）

［6］汪曙華.當代中國版權(quán)行政保護體系的核心癥結(jié)及對策［J］.現(xiàn)代出版，2013（4）

*本文系內(nèi)蒙古科技廳科技計劃項目“內(nèi)蒙古知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)機構(gòu)建設與人才培育工程”（20110307）；國家知識產(chǎn)權(quán)局“民間文藝的知識產(chǎn)權(quán)保護研究”（ss14-a-09）