對加強城市管理行政執(zhí)法的思考
——以福建南平為例

范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

對加強城市管理行政執(zhí)法的思考
——以福建南平為例

范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

城市管理行政執(zhí)法主體在城市管理中發(fā)揮著重要的作用，立足于福建省南平市城市管理主體即行政執(zhí)法局的概況，從城市管理行政執(zhí)法主體的角度出發(fā)，分析城市管理行政執(zhí)法中存在的問題，從明晰執(zhí)法主體權責關系、規(guī)范執(zhí)法程序、完善執(zhí)法保障等探索加強城市管理行政執(zhí)法的方式。

城市管理;行政執(zhí)法;執(zhí)法行為

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，“人進城”成為大趨勢，對城市管理工作提出了更高的要求。在南平“管好城”的具體實踐中，城市管理行政執(zhí)法工作得到了重視，取得了一些成效，但依然存在管理體制不順、職責編制不清、執(zhí)法人員素質(zhì)較差等問題。因此，從城市管理行政執(zhí)法上著手，加強城市管理的軟環(huán)境建設，對提升城市整體水平具有非常重要意義。

一、南平市城市管理行政執(zhí)法的基本慨況

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

城市管理行政執(zhí)法是在城市管理活動中作為行政執(zhí)法主體的行政機關，行使相對集中行政處罰權，以提高行政執(zhí)法效率和城市管理水平。各行政執(zhí)法機關作為城市管理的主體，合理地行使行政處罰權，在城市管理過程中發(fā)揮著非常重要的作用。目前，中國各城市主要負責城市管理綜合執(zhí)法的部門是城市管理行政執(zhí)法局，簡稱“城管局”或“執(zhí)法局”。

（二）南平市城市管理行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

城市不僅是生產(chǎn)空間，更是生活空間，老百姓的生活起居、衣食住行都與城市息息相關。城市建設管理的水平對廣大群眾的生活品質(zhì)和幸福感有直接的影響。目前南平市城鎮(zhèn)常住人口約139萬，城鎮(zhèn)戶籍人口110萬，常住人口城鎮(zhèn)化率53.4%。因此，在“人進城”的背景下，解決好“管好城”的問題十分緊迫。

南平城市管理行政執(zhí)法局作為城市管理的主體，成立于2010年12月，在延平區(qū)四鶴、紫云、梅山、水東、水南、黃墩等6個街道的行政區(qū)域開展相對集中的行政處罰權工作。目前，南平城管局為市住建局直屬機構，主要承擔城市市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市園林綠化及市政和公用事業(yè)等方面的管理。除城管局之外，住建、工商、衛(wèi)計、環(huán)保、食藥監(jiān)、公安、消防等職能部門根據(jù)各自職能，也承擔著部分城市管理行政執(zhí)法的職能。各執(zhí)法主體部門在城市管理的過程中，面對各種紛繁復雜的問題，就如何提升城市管理水平、為公眾提供全方位的服務、增強群眾對城市的歸屬感和幸福感，成為迫切需要解決的問題。

二、城市管理行政執(zhí)法中存在的問題

（一）執(zhí)法主體體系尚未理順

一是城管局執(zhí)法主體地位不明確。國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）規(guī)定：“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內(nèi)設機構或者下設機構；集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執(zhí)法部門，獨立履行規(guī)定的職權，并承擔相應的法律責任”。而目前南平城管局執(zhí)法現(xiàn)狀與這條規(guī)定不符。南平城管局為市住建局下屬的副處級行政機關，根據(jù)相關管理規(guī)定，它不具備獨立的執(zhí)法主體資格，但在實踐中，它又在中心城區(qū)行使相對集中的行政處罰權。二是各職能部門權責不清晰。各城市管理的職能部門在行政執(zhí)法過程中存在各自為政的情況，沒有“擰成一條繩”，執(zhí)法合力尚未形成。有的職能部門對城管工作不夠重視、配合不夠；有的職能部門在市場準入方面把關不嚴、降低門檻。如目前存在的早餐屋、海西書報亭等，已經(jīng)設立并開始經(jīng)營，但因缺乏后續(xù)監(jiān)管，占道經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等成為影響城市環(huán)境的突出問題。各街道、社區(qū)在城市管理中，有責無權，權責不對等，基層干部的積極性調(diào)動不起來，沒有參與到城市管理中來。

（二）執(zhí)法主體執(zhí)法程序不規(guī)范

“重實體，輕程序”的問題可以說是執(zhí)法過程中普遍存在的問題，這個問題也同樣存在于南平城市管理行政執(zhí)法過程中。執(zhí)法主體，包括職能部門和執(zhí)法人員，也就是具體行為人在執(zhí)法過程中程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面：一是執(zhí)法程序可操作性不高。目前，南平城市管理行政執(zhí)法的主要依據(jù)是1994年出臺的《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》和《福建省城市建設監(jiān)察條例》，這兩項依據(jù)從出臺至今已經(jīng)有20多年的歷史，依據(jù)中的很多規(guī)定已經(jīng)不適用于新出現(xiàn)的一些問題，缺乏指導性、實用性和可操作性，已經(jīng)不能滿足當前城市管理的需要。二是有的執(zhí)法行為不規(guī)范。部分執(zhí)法人員沒有嚴格按照法定程序來進行執(zhí)法，出現(xiàn)了暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、不文明執(zhí)法、執(zhí)法過程不公開透明等問題，這些行為在影響執(zhí)法相對人利益的同時，對整個執(zhí)法隊伍的形象也會產(chǎn)生不良的影響。

（三）執(zhí)法主體執(zhí)法行為缺乏保障

南平市城市管理行政執(zhí)法的過程中，各項保障機制不夠完善，嚴重影響了城市管理的水平。一是相關法律法規(guī)不健全。目前，全國沒有一部獨立完備的城市管理專門法律，使得城管綜合執(zhí)法常常只能“借法執(zhí)法”。如南平城管局在行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的行政處罰權時，它的法律依據(jù)是《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1992年實施）、《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（1994年施行）、《福建省城市建設監(jiān)察條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等條例規(guī)定，各條例規(guī)定頒布實施的時間比較久遠，且比較繁雜，執(zhí)法過程中沒有針對性、專項性的法律依據(jù)。二是執(zhí)法隊伍力量薄弱。南平城區(qū)面積3.84平方公里，而執(zhí)法局在編在崗79人，其中以工代干54人，約占總?cè)藬?shù)的68%，平均年齡46歲，年齡結(jié)構不合理且執(zhí)法力量不足。臨時聘用的130名協(xié)管員，因工資待遇低、無法取得資質(zhì)等問題，人員隊伍不穩(wěn)定。三是執(zhí)法經(jīng)費保障不足。政府財政只核撥了執(zhí)法人員基本支出、公用經(jīng)費等，其他一些專項費用沒有列入預算。如“兩違”整治、執(zhí)法裝備等經(jīng)費未列入財政預算，使得執(zhí)法過程中捉襟見肘，影響了城市管理執(zhí)法工作的開展。

三、對加強和改進城市管理行政執(zhí)法的思考

城市三分建七分管。一個城市形象的好壞，不僅僅取決于它的風格、設施、功能、環(huán)境等硬件，更取決于它的管理、人文等軟環(huán)境。要堅持建管并重的原則，加強城市管理行政執(zhí)法效果，改善整個城市的軟環(huán)境。

（一）明晰執(zhí)法主體權責體系，解決“誰來管”的問題

明確城市管理的執(zhí)法主體，理清各職能部門之間的權責關系，可以說是城市管理行政執(zhí)法過程中要解決的首要問題，也就是明確管理主體，解決“由誰管”、“誰來管”的問題。

1.明確城管局執(zhí)法中主體地位。根據(jù)相關規(guī)定，及時理順城市管理執(zhí)法體系，調(diào)整執(zhí)法局的機構設置，使執(zhí)法局在執(zhí)法過程中可以“名副其實”地行使行政執(zhí)法權，并按照權責對等的原則，讓執(zhí)法主體承擔起相對應的責任。

2.健全聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。城市管理涉及到多個部門，各部門間因職責邊界不清，易互相推諉扯皮。因此，要理順各職能部門權責關系，建立健全聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，形成執(zhí)法工作合力。一是推進綜合執(zhí)法，整合各職能部門的城市管理執(zhí)法職能，建立執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機構，打破各地區(qū)、各部門、各單位的界限，改變目前城管局、執(zhí)法局單打獨斗的現(xiàn)狀，形成城市管理行政執(zhí)法的合力，真正建立起大城管的格局。二是下移執(zhí)法重心。按照屬地管理的原則，根據(jù)各地的實際情況，向各街道派駐執(zhí)法機構，合理配置行政執(zhí)法權，派駐機構業(yè)務工作接受上級城管部門的領導，推進城市管理行政執(zhí)法城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法工作的全覆蓋。

3.建立執(zhí)法主體責任制度。科學合理設置各職能部門間的管理權限和范圍，并以正式的法律規(guī)章形式予以確定，避免各執(zhí)法主體部門出現(xiàn)職權交叉等問題。同時，通過簽訂責任書的形式，明確具體的權利和責任，并將確定的職責落實到每個崗位和每個執(zhí)法人員的身上，做到責任到人、權責清晰，對責任的落實情況進行定期考核和年終考核，確保執(zhí)法責任真正落到實處。

（二）規(guī)范執(zhí)法主體執(zhí)法程序，解決“怎么管”的問題

1.培育城管執(zhí)法理念。執(zhí)法理念正確與否對執(zhí)法效果會產(chǎn)生重要的影響。城管作為執(zhí)法行為的主體，首先要樹立正確的行政執(zhí)法理念。執(zhí)法人員要牢記依法履行城市管理的職能是城管部門義不容辭的責任，要堅持以法律為準繩，做到依法辦事、依法行政。

2.規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要注意執(zhí)法方式的運用，改進剛性執(zhí)法，推進柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法、文明執(zhí)法，也就是在堅持依法行政、依法辦事的基礎上，注重維護公民的合法權益。規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，可以通過建立合理的績效考核、督查機制，加強對執(zhí)法人員的監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)行考核程序，充分運用考核結(jié)果，將督查、考核結(jié)果和執(zhí)法人員年終評先評優(yōu)、提拔任用相結(jié)合。

3.加強對執(zhí)法行為的監(jiān)督。對執(zhí)法人員的執(zhí)法過程進行監(jiān)督、加強管理，對執(zhí)法人員依法行政有重要意義。對行政執(zhí)法的監(jiān)督可以從兩個方面著手，即內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是政府內(nèi)部各行政部門對執(zhí)法機關執(zhí)法的監(jiān)督；外部監(jiān)督主要是來自社會外界的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督要完善各項監(jiān)督的規(guī)章制度，政府內(nèi)部各部門對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員情況比較熟悉，使得內(nèi)部監(jiān)督會更有針對性、更加有效，從而強化執(zhí)法人員自覺依法行政的意識。加強外部監(jiān)督，首先要加強社會輿論監(jiān)督，加大新聞媒體對執(zhí)法人員執(zhí)法過程的跟蹤報道，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中維護群眾利益、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的行為，并進行表揚，傳播正能量。同時，加大對違法執(zhí)法、損害群眾利益行為的曝光力度，增強執(zhí)法過程中透明度，讓權力在陽光下運行。其次，鼓勵社會公眾參與到執(zhí)法監(jiān)督中來，暢通群眾表達意見的渠道，確保公眾可以更好地行使監(jiān)督權。

（三）完善執(zhí)法主體執(zhí)法保障，解決“后顧之憂”

1.完善城管執(zhí)法法律法規(guī)。要著力加快城市管理行政執(zhí)法相關法律法規(guī)的立法進程，嘗試建立全國性的《城市管理法》，解決目前城市管理行政執(zhí)法無法可依的問題。同時，堅持依法治市，根據(jù)南平本地情況，用好地方立法權，制定出切實可行的實施細則和管理辦法，加強對執(zhí)法主體執(zhí)法行為的領導和監(jiān)督，實現(xiàn)執(zhí)法程序的規(guī)范化。

2.加強執(zhí)法人員隊伍建設。一是嚴格執(zhí)法隊伍的準入和準出機制。提高城管執(zhí)法隊伍的準入標準，包括正式執(zhí)法人員和協(xié)管員，對正式執(zhí)法人員和協(xié)管員可以設置不同的崗位條件和要求，通過公開、公平的筆試、面試等程序，嚴把執(zhí)法人員準入關口。同時，合理設置執(zhí)法崗位，把執(zhí)法人員的年齡、文化程度、性別等因素和崗位緊密結(jié)合，優(yōu)化執(zhí)法隊伍的結(jié)構。二是注重執(zhí)法人員專業(yè)知識的提升。執(zhí)法人員進入執(zhí)法隊伍后，要加強對執(zhí)法人員專業(yè)知識和業(yè)務知識的培訓。對執(zhí)法人員從業(yè)過程中急需的知識進行摸底調(diào)查，根據(jù)需求合理設置培訓課程、培訓內(nèi)容，采用網(wǎng)絡學習、集中面授、個人自學等方式開展學習，提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和綜合素質(zhì)。

3.保障城管執(zhí)法經(jīng)費支出。要確保執(zhí)法的效果，必須要有經(jīng)費上的支持和保障，地方財政應將城管執(zhí)法經(jīng)費列入預算，保證城市管理執(zhí)法工作的開展。同時，執(zhí)法主體部門要嚴格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”等制度規(guī)定，對沒收的物品和款項建立明細清單，明確管理的責任人，嚴格管理；將行政人員的具體行政行為和機關的經(jīng)濟利益脫鉤，嚴禁對執(zhí)法人員提出預收罰款、定工作量等要求，避免違法行為的發(fā)生。

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