城市軌道交通PPP模式的實(shí)踐與探索

■ 程天壽??程建剛

城市軌道交通PPP模式的實(shí)踐與探索

■ 程天壽??程建剛

以北京地鐵4號線PPP模式和深圳地鐵4號線BOT模式為例，論述我國城市軌道交通PPP模式的實(shí)踐；從建筑施工企業(yè)視軌道交通PPP模式為必爭之地、軌道交通運(yùn)營企業(yè)轉(zhuǎn)變思路積極參與等方面分析城市軌道交通PPP模式市場環(huán)境變化；創(chuàng)新提出城市軌道交通的“A+B”包PPP模式和B包PPP模式，并從政府層面和社會資本層面對兩種PPP模式進(jìn)行對比分析，從社會資本方角度提出盡快出臺軌道交通PPP模式相關(guān)法規(guī)等建議。

城市軌道交通；PPP模式；北京地鐵；深圳地鐵；社會資本；A+B包；B包

1 我國城市軌道交通PPP模式的實(shí)踐

1.1 北京地鐵4號線PPP模式

2005年，北京地鐵4號線在國內(nèi)首次采用PPP模式建設(shè)，成為城市軌道交通的經(jīng)典案例，引起眾多學(xué)者和業(yè)界的研究與學(xué)習(xí)[1-3]，在此不再贅述。北京地鐵4號線經(jīng)典的交易結(jié)構(gòu)見圖1。

北京是國內(nèi)最早建設(shè)和運(yùn)營地鐵的城市之一，其軌道市場率先向社會資本開放與多種因素有關(guān)，北京地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營分開的治理格局是促成此事的重要條件之一。建設(shè)項(xiàng)目將非經(jīng)營性A包資產(chǎn)從PPP模式范圍中剔除出去，留下B包可經(jīng)營性資產(chǎn)，使京港地鐵公司輕裝上陣，增強(qiáng)了盈利能力，符合城市軌道交通行業(yè)屬性，也為其他城市提供了借鑒。法人治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，香港地鐵持股比例未超過50%，不設(shè)絕對控股方，有利于調(diào)動股東積極性。

圖1 北京地鐵4號線經(jīng)典交易結(jié)構(gòu)

在北京地鐵4號線實(shí)施后，京港地鐵公司先后獲得了北京地鐵14號線和16號線的特許經(jīng)營權(quán)。這兩條線路是在北京地鐵4號線合作模式框架不變的前提下，吸取經(jīng)驗(yàn)并優(yōu)化提升[4]。例如，與北京地鐵4號線相比，下調(diào)A部分租金，象征性的每年收取1萬元；在B部分投資控制方面，采用“多退少補(bǔ)”方式，而非北京地鐵4號線的“工程包干”；政府補(bǔ)貼方面采取“可行性缺口補(bǔ)貼”，即政府補(bǔ)貼主要是彌補(bǔ)約定票價(jià)和實(shí)際票價(jià)之間的差額等。另外，北京地鐵4號線模式被杭州地鐵1號線項(xiàng)目借鑒，合作模式類似，區(qū)別是杭州地鐵集團(tuán)有限公司與香港地鐵均通過設(shè)立子公司的形式進(jìn)行股權(quán)合作，相對北京地鐵4號線模式有所改進(jìn)。

1.2 深圳地鐵4號線BOT模式

深圳地鐵4號線是國內(nèi)首例軌道交通BOT項(xiàng)目[5]。2003年6月中央政府與香港特別行政區(qū)政府共同簽署了CEPA協(xié)議，探索深港合作新模式。深圳地鐵4號線交易結(jié)構(gòu)見圖2。

深圳地鐵4號線軌道交通BOT項(xiàng)目與北京地鐵4號線軌道交通PPP項(xiàng)目相比，其交易結(jié)構(gòu)相似，但內(nèi)容有很大不同。

圖2 深圳地鐵4號線交易結(jié)構(gòu)

（1）深圳地鐵4號線模式中，建設(shè)和運(yùn)營主體為香港地鐵獨(dú)家，而北京地鐵4號線模式則為政府實(shí)際控股的合資公司。從股權(quán)結(jié)構(gòu)上看，深圳地鐵4號線屬于廣義PPP模式，而北京地鐵4號線更符合當(dāng)前階段中央政府對PPP模式的指導(dǎo)方向。

（2）深圳地鐵4號線模式中，特許公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)的內(nèi)容為4號線二期工程“A+B”包，而北京地鐵4號線模式中僅為B包。因此，政府對項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式也不盡相同。

（3）從補(bǔ)貼方式上，原本深圳市政府就深圳地鐵4號線沿線290萬m2建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)，擬與香港地鐵簽署土地配置協(xié)議，因未被批準(zhǔn)，采用了現(xiàn)金補(bǔ)貼形式。2011年8月18日，香港鐵路有限公司軌道交通（深圳）有限公司聯(lián)合香港鐵路有限公司物業(yè)（深圳）有限公司通過“招、拍、掛”方式，以掛牌底價(jià)獲得龍華車輛段上蓋土地的開發(fā)權(quán)，應(yīng)該說得到了部分土地補(bǔ)貼。而北京地鐵4號線模式則未就土地做過安排。

1.3 小結(jié)

城市軌道交通PPP模式除北京地鐵14號線、16號線外，幾乎都起自2005年前后，表現(xiàn)出一些較明顯的特征。一是國內(nèi)軌道交通市場開放度不高，潛在的社會資本參與主體相對較少；二是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策以擴(kuò)大投資、拉動內(nèi)需為基調(diào)，地方政府通過融資平臺可以解決軌道交通投資問題，實(shí)施PPP模式的動力不足；三是實(shí)施PPP模式的城市（北京、深圳、杭州）本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)，其目的誠然有解決軌道交通投資壓力的意圖，但更主要是對城市軌道交通投融資模式進(jìn)行探索和創(chuàng)新；四是PPP模式項(xiàng)目的潛在社會資本方很少有內(nèi)地企業(yè)，幾乎全部是港資和外資參與，如香港地鐵、新加坡地鐵、西門子、威立雅等，國內(nèi)地鐵產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)尚未啟動市場布局。

2 城市軌道交通PPP模式市場環(huán)境變化

2.1 建筑施工企業(yè)視軌道交通PPP模式為必爭之地

PPP模式的推廣對建筑施工市場產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，因?yàn)樵谡鲗?dǎo)的傳統(tǒng)投資模式下，無需招商而直接招標(biāo)，并且工程招標(biāo)可劃分若干標(biāo)段，因此施工企業(yè)中標(biāo)機(jī)會較多。但在PPP模式下，政策允許施工企業(yè)作為社會投資人參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，地方政府為了節(jié)約時(shí)間、簡化程序，往往把招商和招標(biāo)合二為一，如果施工企業(yè)未能通過招商進(jìn)入特許經(jīng)營公司，就幾乎等同于錯(cuò)失了工程施工合同。

按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第（三）項(xiàng)規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。大型建筑施工企業(yè)通過參與PPP模式特許經(jīng)營公司，以有限金額的股權(quán)投資為代價(jià)，換取少則數(shù)十億、多則數(shù)百億規(guī)模的軌道交通工程施工合同，在這種巨大利益驅(qū)使下，施工企業(yè)比任何投資者都有參與的積極性。在實(shí)踐中，這種“兩招并一招”的做法已被多數(shù)政府部門接受。

2.2 軌道交通運(yùn)營企業(yè)轉(zhuǎn)變思路，積極參與

在國家政策推動下，各地軌道交通PPP模式項(xiàng)目呈爆發(fā)式增長，相對而言市場上優(yōu)秀的運(yùn)營企業(yè)稀缺。面對供需結(jié)構(gòu)失衡的狀況，國內(nèi)較早開展軌道交通運(yùn)營的企業(yè)開始市場試水，較典型的有深圳市地鐵集團(tuán)有限公司、北京京港地鐵公司、重慶軌道交通集團(tuán)有限公司等。國內(nèi)軌道運(yùn)營企業(yè)對PPP模式項(xiàng)目的積極參與，改變了過去香港地鐵一家獨(dú)大的市場格局。

深圳市地鐵集團(tuán)有限公司是國內(nèi)市場化經(jīng)營程度較高的地鐵企業(yè)，在二期工程之初開始探索通過“軌道+物業(yè)”模式開展準(zhǔn)市場化經(jīng)營和可持續(xù)性發(fā)展。2011年開始布局“走出去”戰(zhàn)略，并提出通過整合地鐵產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，組成“軌道交通BOT聯(lián)合體”，共同為目標(biāo)城市提供軌道投資、建設(shè)、運(yùn)營等一攬子服務(wù)，這個(gè)思路與現(xiàn)階段軌道交通PPP模式的發(fā)展方向不謀而合。

2.3 金融機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)企業(yè)成為軌道交通PPP模式項(xiàng)目的新成員

傳統(tǒng)建設(shè)模式下，金融機(jī)構(gòu)（銀行）只能參與項(xiàng)目的配套融資，無法參與股權(quán)投資，PPP模式給金融機(jī)構(gòu)（基金、保險(xiǎn)、信托等）創(chuàng)造了投資空間。受國有資產(chǎn)投資監(jiān)管等約束，國內(nèi)地鐵企業(yè)（全部為地方國企或國有控股）的域外軌道交通PPP模式項(xiàng)目股權(quán)投資路徑不夠通暢，難以滿足PPP模式的基本投資要求。同時(shí)，國內(nèi)地鐵企業(yè)普遍虧損，面臨無力投資的尷尬局面。而建筑施工企業(yè)參與PPP模式項(xiàng)目意圖明確，雖然投資權(quán)限較寬松，但投資意愿不強(qiáng)烈。金融機(jī)構(gòu)作為財(cái)務(wù)投資人參與PPP模式項(xiàng)目特許經(jīng)營公司，較好地解決了這一矛盾。在國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行壓力下，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變得越來越稀缺。城市軌道交通PPP模式項(xiàng)目，這種投資大、期限長、收益穩(wěn)定的資產(chǎn)很快受到金融機(jī)構(gòu)等投資者的追逐。

房地產(chǎn)企業(yè)同樣能在軌道交通PPP模式項(xiàng)目中找到切入點(diǎn)。雖然并非每個(gè)城市都具備實(shí)施條件，但“軌道+物業(yè)”的發(fā)展理念已得到“政商”各界的普遍認(rèn)可。城市軌道交通的天然屬性決定了沿線物業(yè)存在價(jià)值升值。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，城市土地資源越來越稀缺。房地產(chǎn)企業(yè)通過參與軌道交通PPP模式項(xiàng)目而獲得土地開發(fā)先機(jī)，不僅成功避開了激烈的土地舉牌競價(jià)，而且可以通過軌道交通項(xiàng)目與開發(fā)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)平衡實(shí)現(xiàn)避稅效應(yīng)。目前，較早采取行動的房地產(chǎn)企業(yè)有萬科股份有限公司、綠地集團(tuán)有限公司等。

2.4 社會資本參與PPP模式項(xiàng)目的形式以聯(lián)合體為主

與以往不同，現(xiàn)階段軌道交通PPP模式市場參與主體更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，往往以聯(lián)合體形式參與。比較典型的組合形式：“A+B”部分的PPP模式項(xiàng)目采用“建設(shè)企業(yè)+運(yùn)營企業(yè)+財(cái)務(wù)投資人（基金）”或“建設(shè)企業(yè)+運(yùn)營企業(yè)+地產(chǎn)開發(fā)商”；只建B部分的PPP模式項(xiàng)目采用“運(yùn)營企業(yè)+財(cái)務(wù)投資人（基金）”或“運(yùn)營企業(yè)+裝備制造企業(yè)+財(cái)務(wù)投資人（基金）”等。

3 城市軌道交通PPP模式創(chuàng)新探索

根據(jù)軌道交通PPP模式市場的新變化，結(jié)合實(shí)踐提出兩種較典型的交易結(jié)構(gòu)模型，并對其中關(guān)鍵的問題展開探討。

3.1 軌道交通“A+B”包PPP模式（模式一）

模式一中，政府將軌道交通的土建施工（A包）、車輛裝備和運(yùn)營維護(hù)（B包）等打包成一個(gè)PPP模式項(xiàng)目，招募社會投資人與政府指定機(jī)構(gòu)（一般為當(dāng)?shù)剀壍榔髽I(yè)）共同組建PPP模式項(xiàng)目特許經(jīng)營公司，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營。特許經(jīng)營期結(jié)束后，固定資產(chǎn)無償移交給政府。在此，A包不含征地拆遷、管線改遷、綠化遷移等前期工程（所謂A1），一般情況下，前期工程是由政府負(fù)責(zé)投資，并指定部門或企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施。

模式一是一種典型的軌道交通PPP模式，若實(shí)施主體只有1家企業(yè)，就會變成深圳地鐵4號線的BOT模式。但現(xiàn)在市場環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，大型施工“央企”成為市場最活躍的群體。若從“建設(shè)企業(yè)+運(yùn)營企業(yè)+投資基金”聯(lián)合體的組合模式來看，深圳地鐵4號線模式也許并非最優(yōu)選擇，探究其原因：一是建設(shè)企業(yè)在建設(shè)期結(jié)束后就失去了優(yōu)勢，其股權(quán)投資長期不退出損害了其他股東積極性；二是A包、B包資產(chǎn)同時(shí)放在特許經(jīng)營公司中，既影響到特許公司的盈利能力，又讓政府補(bǔ)貼壓力變大。因此，提出軌道交通“A+B”包PPP創(chuàng)新模式（見圖3）。

軌道交通“A+B”包PPP創(chuàng)新模式將PPP模式項(xiàng)目特許經(jīng)營公司一分為二，為政府和社會投資者提供更多的選擇機(jī)會。對政府來說，投資非經(jīng)營性的A包資產(chǎn)投資是政府無法回避的責(zé)任，將A包資產(chǎn)獨(dú)立劃分出來有利于政府根據(jù)中期財(cái)政狀況，靈活選擇購買服務(wù)或是回購股權(quán)，這在長達(dá)30年的軌道交通PPP模式項(xiàng)目中顯得尤為重要。因?yàn)檎徺I服務(wù)雖然減輕了當(dāng)期財(cái)政壓力，但付出的代價(jià)更高，并且整條線路的運(yùn)營效果主要取決于負(fù)責(zé)B包投資的PPP模式項(xiàng)目運(yùn)營公司，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，政府應(yīng)在財(cái)力充裕的情況下盡可能加快A包資產(chǎn)回收。對社會投資者來說，將A包和B包資產(chǎn)劃分，有利于其根據(jù)自身特點(diǎn)靈活選擇加入或不加入資產(chǎn)公司。對于PPP模式項(xiàng)目建設(shè)公司來說，聯(lián)合體全員均要參與，在股權(quán)分配上運(yùn)營企業(yè)相對較小，其參與的意義不在施工管理，而是將運(yùn)營前置并起到監(jiān)督、改善運(yùn)營條件的作用；對PPP模式項(xiàng)目運(yùn)營公司來說，施工企業(yè)可以不直接參與，建議以基金劣后級投資人的身份參與。

3.2 軌道交通B包PPP模式（模式二）

圖3 軌道交通“A+B”包PPP創(chuàng)新模式

模式二中，A包資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，B包資產(chǎn)為PPP模式項(xiàng)目特許經(jīng)營公司投資范圍，經(jīng)營期內(nèi)政府將資產(chǎn)A租賃給特許經(jīng)營公司。但對國內(nèi)地鐵企業(yè)來說，其投資通道并不順暢，需要借助產(chǎn)業(yè)投資基金的資金杠桿。軌道交通B包PPP創(chuàng)新模式見圖4。

圖4 軌道交通B包PPP創(chuàng)新模式

軌道交通B包的PPP創(chuàng)新模式解決了國內(nèi)地鐵企業(yè)參與PPP模式項(xiàng)目所面臨的投資渠道問題，其主要優(yōu)點(diǎn)如下。

（1）通過與產(chǎn)業(yè)投資基金聯(lián)合，依靠基金承擔(dān)大部分股權(quán)投資，運(yùn)營企業(yè)在PPP模式項(xiàng)目特許公司中投資較小，從而降低了運(yùn)營企業(yè)投資難度。

（2）為避免股權(quán)偏小帶來的負(fù)面影響，激勵(lì)運(yùn)營企業(yè)做好運(yùn)營服務(wù)，在產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)中設(shè)置分級。運(yùn)營企業(yè)在基金中認(rèn)購劣后級，利用資金杠桿撬動數(shù)倍規(guī)模的優(yōu)先級進(jìn)入，將超額收益與經(jīng)營績效掛鉤，促使運(yùn)營企業(yè)有動力去提升經(jīng)營績效。

3.3 對比分析

從政府層面來看，模式一更適合軌道交通建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)欠缺的城市，政府希望將整條線路的建設(shè)運(yùn)營整體交給社會資本；模式二更適合有一定軌道交通建設(shè)基礎(chǔ)的城市，解決的核心問題更偏重引入競爭和提高效率。

從社會資本層面來看，模式一的投資大、回收期長，項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)偏大，模式二則相反。因此，社會資本宜采用模式二的方式參與項(xiàng)目。模式二中，政府承擔(dān)不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的土建部分投資建設(shè)，是政府對項(xiàng)目的一種實(shí)質(zhì)參與和支持，增強(qiáng)了社會資本的安全感。

4 結(jié)論與建議

目前，軌道交通PPP模式面臨的一些核心難題亟待解決，因此從社會資本方角度提出以下建議。

（1）盡快出臺軌道交通PPP模式相關(guān)法規(guī)，將政府與社會資本置于統(tǒng)一的法律框架下，規(guī)范雙方責(zé)權(quán)利關(guān)系，推動PPP模式朝著法治化方向發(fā)展。

（2）政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，正確看待資本逐利的本性，社會資本只要不是追求暴利，應(yīng)允許和支持其取得合理回報(bào)，并且確保PPP模式政策的穩(wěn)定性，特別是政府對PPP模式項(xiàng)目中的長期財(cái)政預(yù)算制度的安排，應(yīng)盡快實(shí)施。

（3）在社會資本退出問題上，應(yīng)對其有所區(qū)分。實(shí)業(yè)投資者的投資可以貫穿整個(gè)特許經(jīng)營期，類似產(chǎn)業(yè)基金式的財(cái)務(wù)投資者應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施期間設(shè)置適當(dāng)?shù)耐顺龃翱谄凇?/p>

（4）盡快推進(jìn)軌道交通綜合開發(fā)的土地政策落地，在原鼓勵(lì)性政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化細(xì)化土地注入程序，使“軌道+物業(yè)”的良性循環(huán)發(fā)展模式具備實(shí)施條件。

（5）鑒于當(dāng)前軌道交通市場運(yùn)營企業(yè)稀缺，而且運(yùn)營企業(yè)受地方“國資”嚴(yán)格監(jiān)管，對外投資往往要涉及到地方財(cái)政安排資金，此類問題應(yīng)引起PPP模式主管部門的重視，盡快出臺相關(guān)解決政策。

[1] 中國財(cái)政學(xué)會公私合作PPP研究專業(yè)委員會課題組．北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目案例分析[J]． 經(jīng)濟(jì)研究參考，2014(13)：56-61．

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[3] 郭上． 北京地鐵四號線PPP模式案例分析[J]． 中國財(cái)政，2014(9)：32-33．

[4] 郝偉亞，陳宏． 北京地鐵14號線項(xiàng)目：明確政府與社會資本分工的一次探索[N]． 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2015-05-14(8)．

[5] 劉偉． BOT模式在深圳地鐵4號線續(xù)建工程中的應(yīng)用[J]．都市快軌交通，2006(3)：18-20．

程天壽：深圳市地鐵集團(tuán)有限公司，高級經(jīng)濟(jì)師，廣東??深圳，518026

程建剛：深圳前?；A(chǔ)設(shè)施投資基金管理有限公司，經(jīng)濟(jì)?師，廣東?深圳，518026

責(zé)任編輯李鳳玲

F512.3；U231

A

1672-061X（2016）06-0058-04