論法治視域內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系

□農(nóng)云貴（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

論法治視域內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系

□農(nóng)云貴（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成，已成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中堅(jiān)力量。其不僅能夠彌補(bǔ)法律體系的不足，也成為法治政府建設(shè)的第二條進(jìn)路，更能提升社會(huì)整體法治水平。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)雖初具規(guī)模，但仍有著學(xué)術(shù)基礎(chǔ)不足、體系框架缺位、制定質(zhì)量不高等問(wèn)題。對(duì)此，需要法學(xué)界突破國(guó)家法研究的疆域，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)注，還應(yīng)不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，并以行政法體系為參照構(gòu)建內(nèi)容完善、體系科學(xué)、配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

從嚴(yán)治黨；黨內(nèi)法規(guī)；依法治國(guó)；黨內(nèi)法規(guī)體系

在一個(gè)主體多樣、利益多元、開(kāi)放包容的國(guó)家和社會(huì)推行治理，至關(guān)重要的是形成一套和而不同的復(fù)合型規(guī)則體系[1]（P1），國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、組織章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等都在社會(huì)治理活動(dòng)中扮演著重要的角色。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅僅應(yīng)依靠作為“硬法”的法律體系，還應(yīng)激活包括黨內(nèi)法規(guī)、行會(huì)規(guī)約等“軟法”，形成互補(bǔ)共生的多元治理格局。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，不僅是管黨治黨的重器，亦是促進(jìn)國(guó)家法治化的有力推手。黨的十八屆四中全會(huì)明確將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系范疇，賦予了黨內(nèi)法規(guī)體系更為重要的現(xiàn)實(shí)意義，習(xí)近平總書(shū)記亦指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[2]（P104），可見(jiàn)，依托黨內(nèi)法規(guī)體系而形成的“黨規(guī)之治”已成為法治政府建設(shè)以及全面推進(jìn)依法治國(guó)不容忽視的重要力量。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系是具有法屬性的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)勢(shì)集合體

厘清黨內(nèi)法規(guī)的概念是理解黨內(nèi)法規(guī)體系的前提。黨內(nèi)法規(guī)，即指中國(guó)共產(chǎn)黨按照一定原則，根據(jù)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、任務(wù)而確立的規(guī)范黨組織工作和黨員行為，對(duì)全黨具有普遍約束力的行為規(guī)范。在制度層面，被稱為“黨內(nèi)立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”作了清晰的界定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，其包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種形態(tài)。與概念、條文、行為規(guī)范、文本這四種黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)在形態(tài)相比，黨內(nèi)法規(guī)體系屬于抽象形態(tài)，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干黨規(guī)文本的物理集中，而是由所有黨規(guī)規(guī)范按照特定邏輯標(biāo)準(zhǔn)整合而成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)”[1]，只有通過(guò)制度體系，才能把握黨內(nèi)法規(guī)制度的全貌，有效整合黨內(nèi)法規(guī)各制度形成優(yōu)勢(shì)合力推動(dòng)管黨治黨的法治化。概言之，黨內(nèi)法規(guī)體系是指各類規(guī)范相輔相成、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行有序、與時(shí)俱進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一整體。在全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系就是以黨章為核心，以黨內(nèi)法規(guī)為主干，以黨內(nèi)其他規(guī)范性文件為配套措施，以諸多政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和黨內(nèi)慣例、優(yōu)良傳統(tǒng)等等黨的規(guī)矩為原則的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系。

作為促進(jìn)中國(guó)法治化最重要的本土資源，黨內(nèi)法規(guī)體系無(wú)疑具有“法”的屬性和一般特征。傳統(tǒng)的法學(xué)教科書(shū)都將法與國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為“法離不開(kāi)國(guó)家……沒(méi)有國(guó)家就不可能有法”[3]（P48）。然而，這種“國(guó)家——控制”的法范式[4]對(duì)法的理解仍停留在國(guó)家壟斷公權(quán)力的管理法和高權(quán)行政的時(shí)代，無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)公共行政的興起。因此，在公共治理和社會(huì)管理日益壯大，國(guó)家公權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)代社會(huì)，有學(xué)者開(kāi)始對(duì)“法”的定義作了反思和修正：“法是體現(xiàn)公共意志的、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠公強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范體系”[4]（P12）。按照此定義，黨內(nèi)法規(guī)體系完全符合“法”的屬性和一般特征。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系雖不是由國(guó)家制定，但應(yīng)屬于國(guó)家認(rèn)可的規(guī)范。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨地位和性質(zhì)的特殊性決定了其黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，《憲法》明確確立了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位[5]，且黨代表著最廣大人民的根本利益，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國(guó)家事務(wù)。因此，黨內(nèi)法規(guī)不僅被國(guó)家所認(rèn)可，而且還具有極強(qiáng)的公共性的色彩。由此可知，黨執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家所依據(jù)的“法”規(guī)范不僅包含國(guó)家法律，還應(yīng)包括管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)。其次，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施雖不依靠國(guó)家強(qiáng)制力，但卻依靠黨組織的紀(jì)律處分機(jī)制以及黨員自身的自律來(lái)保障實(shí)施。黨歷來(lái)重視紀(jì)律建設(shè)，在目前頒行的黨內(nèi)法規(guī)中，約有20%屬于紀(jì)律性的黨內(nèi)法規(guī)[1]（P3-4），且要求黨員嚴(yán)格自律并模范的遵守黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。因此，嚴(yán)密的紀(jì)律處分和自律機(jī)制為黨內(nèi)法規(guī)得到有效執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的保障。再次，黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍具有普遍性。與一般的社團(tuán)規(guī)約不同，黨內(nèi)法規(guī)適用于8700萬(wàn)黨員及約500萬(wàn)個(gè)基層組織，其規(guī)范范圍之廣，數(shù)量之多，顯然已具有法的普遍性特征。最后，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)而形成的“黨規(guī)之治”治理成效顯著。當(dāng)前，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，中央持續(xù)強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，取得了顯著的成績(jī)。2015年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)281.3萬(wàn)件（次），處置問(wèn)題線索53.4萬(wàn)件，立案33萬(wàn)件，結(jié)案31.7萬(wàn)件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分33.6萬(wàn)人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理1.4萬(wàn)人，初步形成“不敢腐”的格局[6]。綜上可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性和特征，又因其規(guī)范對(duì)象的特殊性而使得其“不完全是社會(huì)法和軟法，還有部分具有一定國(guó)家法和硬法因素”[7]。

二、全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要意義

依法治國(guó)必先依規(guī)治黨，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治必先完善黨內(nèi)自治。黨的十八屆四中全會(huì)將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，這標(biāo)志著黨運(yùn)用制度力量加強(qiáng)自身現(xiàn)代化建設(shè)的重要努力，也預(yù)示著中國(guó)的法治體系呈現(xiàn)出開(kāi)放、多元及相互配合的國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的二元結(jié)構(gòu)，依托國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)形成的“國(guó)法之治”與“黨規(guī)之治”已成為通向法治國(guó)家的“雙軌”。在全面依法治國(guó)背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中堅(jiān)力量。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有力補(bǔ)充

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成為國(guó)家和社會(huì)的法治化奠定了重要的基礎(chǔ)，然而，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不能僅依靠國(guó)家法律。國(guó)法固然不可或缺，但也有其治理的疆域，無(wú)法窮盡國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的全部，但這些“法外領(lǐng)域”并非可以為所欲為，仍需要探尋一些國(guó)法之外的規(guī)范來(lái)對(duì)之進(jìn)行有效規(guī)制。這些非正式的“法”規(guī)范與國(guó)家正式的法律規(guī)范互相補(bǔ)充，互相配合，這樣一個(gè)社會(huì)一個(gè)國(guó)家才能夠進(jìn)入真正的、自然的良好法治狀態(tài)[8]。管黨治黨必須首先立足于黨內(nèi)自治，有效的黨內(nèi)自治需要健全完善的“黨法”，這是國(guó)家法律所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。此外，傳統(tǒng)法律體系在具有明確性、穩(wěn)定性等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也表現(xiàn)出僵硬性、滯后性等不足，而黨內(nèi)法規(guī)體系具有更強(qiáng)的時(shí)效性、針對(duì)性，在一定程度上能夠彌補(bǔ)法律體系滯后性及“深度”不足的缺陷，可以更好地規(guī)制法律所不及的更多領(lǐng)域，特別是在問(wèn)題復(fù)雜、形勢(shì)嚴(yán)峻的黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐敗斗爭(zhēng)等方面，更需要依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)前，國(guó)家法律中對(duì)相關(guān)政治活動(dòng)及其運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定的一些事項(xiàng)，就以黨內(nèi)法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)。如2002年中共中央頒布、2014年重新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定了選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的原則和要求，選拔任用條件等，這雖是黨內(nèi)法規(guī)，但對(duì)國(guó)家政治生活及其運(yùn)行有著較大且直接的影響。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)體系在矯正法律體系失靈方面發(fā)揮著重要的作用，通過(guò)填補(bǔ)法律體系空白、彌補(bǔ)法律體系不足、豐富法律體系細(xì)節(jié)等方式大大拓展了法治化的疆域，更可以與社會(huì)主義法律體系實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，合力推進(jìn)國(guó)家法治化的進(jìn)程。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系是法治政府建設(shè)的第二條進(jìn)路

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”，法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)的核心環(huán)節(jié)亦離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，如此則不能忽略黨內(nèi)法規(guī)體系在法治政府建設(shè)進(jìn)程中的重要作用。各級(jí)政府的公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部除了在行政過(guò)程中扮演著行政主體的角色外，還有一個(gè)重要的身份即中共黨員，據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%以上的公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部屬于中共黨員[9]（P67），因此，他們?cè)谑┱^(guò)程中不僅應(yīng)遵守行政法的規(guī)定，還應(yīng)受到黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制。另外，“黨委”作為各地方的“一把手”，在日常行政管理過(guò)程中具有關(guān)鍵作用，尤其在行政監(jiān)察、公務(wù)員升遷、重大行政決策等領(lǐng)域更是突出，如在重大行政決策領(lǐng)域，黨委往往是幕后真正的決策者，因此，亟需黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨委及相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)作出重大行政決策進(jìn)行規(guī)范，并建立相關(guān)監(jiān)督追責(zé)措施。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委十八屆六中全會(huì)上指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督。健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”[10]，可見(jiàn)，依靠黨內(nèi)法規(guī)體系而形成黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制已成為國(guó)家監(jiān)察體系的核心部分，將有力推動(dòng)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。因此，進(jìn)行社會(huì)公共治理需要多元化的治理路徑，建設(shè)法治政府的“法”不僅僅限于行政法等國(guó)家法律，還應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)體系。在全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系已成為法治政府建設(shè)的第二條進(jìn)路。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的助推器

黨內(nèi)法規(guī)體系在推動(dòng)管黨治黨法治化的同時(shí)，也具有極強(qiáng)的“外溢效應(yīng)”，即提升社會(huì)整體法治化水平。為達(dá)成公民自治和建立“有限政府”的目標(biāo)，國(guó)家逐漸讓渡部分公共權(quán)力給社會(huì)，激活了各種社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織等NGO、NPO,它們?nèi)〈丛床粩嗟叵蛏鐣?huì)提供“公共產(chǎn)品”。但是，這種社會(huì)公權(quán)力如果沒(méi)有必要的法律管控，也會(huì)侵害到社會(huì)共同體成員的權(quán)利和自由。因此，為了防止社會(huì)公權(quán)力濫用、腐敗和對(duì)社會(huì)共同體成員權(quán)利的侵犯，新行政法應(yīng)為社會(huì)公權(quán)力行使設(shè)定界限、程序和責(zé)任以外，還應(yīng)引導(dǎo)其積極進(jìn)行“自治”[11]。黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨內(nèi)自治的規(guī)范體系，其重大意義不僅限于中國(guó)共產(chǎn)黨自身，它還具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，有利于促進(jìn)廣大社會(huì)組織、民間團(tuán)體自治過(guò)程中法治化水平的提高。例如，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，一些新興的宗教組織、民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的合法活動(dòng)固然受到憲法權(quán)利的保護(hù)，但它們的健康發(fā)展更要依靠其自身的有效自治。相比而言，由于歷史發(fā)展條件所限，我國(guó)各類自治組織的自治能力和自治水平尚有很大差距，亟待加強(qiáng)。而黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)與完善不僅是加強(qiáng)和改善黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性的需要，亦將給各類非政府組織、民間團(tuán)體強(qiáng)化自身建設(shè)、提升自治水平提供很好的借鑒價(jià)值，共同促進(jìn)全社會(huì)法治水平的提升。

三、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀特點(diǎn)

制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，歷來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨重視的議題。建黨以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了萌芽形成（1921—1949）、曲折前行（1949—1978）、全面發(fā)展（1978—2012）、繼往開(kāi)來(lái)（2012至今）四個(gè)發(fā)展階段，基本形成了以黨章為核心、以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則等黨內(nèi)法規(guī)為主干、以黨內(nèi)其他規(guī)范性文件為配套措施的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在制度架構(gòu)上，已建成1部黨章、2部準(zhǔn)則、27部條例、18000余件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則以及眾多的意見(jiàn)、決議、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件；在規(guī)范位階上，已制定140多件中央黨規(guī)、150多件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)[12]；在調(diào)整領(lǐng)域上，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的約占35%，規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)的約占45%，規(guī)范黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)的約占20%；在制定主體上，約有46%的黨內(nèi)法規(guī)是由黨的中央組織制定，約有28%的黨內(nèi)法規(guī)是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定，約有23%的黨內(nèi)法規(guī)是由中共中央組織部制定，約有3%由其他部門(mén)制定；在規(guī)范形態(tài)上，少部分屬于規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等組織性規(guī)范，大部分屬于規(guī)定黨務(wù)活動(dòng)的行為性規(guī)范，相當(dāng)數(shù)量屬于責(zé)任追究及監(jiān)督救濟(jì)的保障性規(guī)范[1]（P3-4）。這些黨內(nèi)法規(guī)為維護(hù)黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位發(fā)揮了重要的作用。

總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)具有如下特點(diǎn)：第一，數(shù)量龐大，已制定出臺(tái)1部黨章、2部準(zhǔn)則、27部條例、18000多件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則以及眾多黨內(nèi)其他規(guī)范性文件。第二，覆蓋面廣，基本涵蓋黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉法規(guī)、黨的制度建設(shè)法規(guī)以及黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)等8個(gè)方面。第三，制度體系初步成型，但體系性不足。這體現(xiàn)在缺乏明確統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，各個(gè)子體系間未能形成相互協(xié)調(diào)、邏輯自洽、內(nèi)容周延的體系架構(gòu)。第四，全面從嚴(yán)治黨已成為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的核心目標(biāo)。十八大以來(lái)，規(guī)范黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨的紀(jì)律性法規(guī)約占這一時(shí)期比重的53%，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆六中全會(huì)的講話也強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，一是要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，扎緊黨內(nèi)法規(guī)的籠子”[10]。由此可見(jiàn)，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系已成為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。

四、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

雖然當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已初具規(guī)模，但相比于形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系而言，當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)法規(guī)體系還存有許多漏洞，主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）缺乏堅(jiān)實(shí)統(tǒng)一的學(xué)術(shù)支撐

在我國(guó)，憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此黨內(nèi)法治的狀況和法治化程度直接影響著國(guó)家整體的法治化進(jìn)程。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)注及研究與黨內(nèi)制度建設(shè)趨勢(shì)之間存在著巨大的張力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。學(xué)界尤其是法律學(xué)人只停留在單純的國(guó)家法律問(wèn)題上的探討，卻對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)鮮有關(guān)注，沒(méi)有意識(shí)到國(guó)家法治化進(jìn)程需要走國(guó)法與黨規(guī)相互協(xié)調(diào)、互補(bǔ)共生的“國(guó)法黨規(guī)雙軌制”。至今為止，全面、系統(tǒng)、深入的黨內(nèi)法規(guī)研究專著寥寥無(wú)幾，許多重大理論如黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性、法理地位、效力基礎(chǔ)、規(guī)范范疇、制度體系構(gòu)建、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系及二者之間如何有效銜接等問(wèn)題還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)和得到突破，是制約著黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸所在。為此，有學(xué)者發(fā)出了疑問(wèn)：“一個(gè)由中國(guó)社會(huì)各界精英組成的、有8700多萬(wàn)黨員的執(zhí)政黨，其任何發(fā)展改革都將影響整個(gè)國(guó)家、影響世界、影響歷史。我們可以花很大工夫研究人口數(shù)百萬(wàn)、千萬(wàn)的國(guó)家的法治狀況，為什么不能花工夫認(rèn)真研究黨員數(shù)量超過(guò)千萬(wàn)的一個(gè)執(zhí)政黨的制度化、規(guī)范化建設(shè)問(wèn)題呢？”[8]?？梢?jiàn)，作為法學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)發(fā)展史上最艱巨、也是最偉大的課題之一，黨內(nèi)法規(guī)體系的學(xué)術(shù)研究還屬于有待發(fā)掘的“富礦區(qū)”，亟需法學(xué)界積極予以回應(yīng)。

（二）缺乏科學(xué)合理的框架體系

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系具有整體體系上的邏輯自洽性，這就要求其必須具有科學(xué)合理的分類框架體系。然而，如何將紛繁復(fù)雜的黨內(nèi)法規(guī)合理歸類并依此進(jìn)行體系化建設(shè)，學(xué)界目前還未達(dá)成共識(shí)。一種代表性觀點(diǎn)將黨內(nèi)法規(guī)劃分為綜合性方面、黨的思想建設(shè)方面、黨的組織人事建設(shè)方面、黨的作風(fēng)建設(shè)方面、黨的反腐倡廉方面、黨的民主集中制建設(shè)方面、黨的軍事方面等七類黨內(nèi)法規(guī)[13]；另一種代表性觀點(diǎn)則依據(jù)黨章的體例將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章部門(mén)、組織法規(guī)部門(mén)、紀(jì)律法規(guī)部門(mén)、黨員和黨的干部法規(guī)部門(mén)、其他法規(guī)部門(mén)等五大類[14]；也有觀點(diǎn)借鑒國(guó)家法律體系的部門(mén)劃分,主張構(gòu)建一個(gè)具有黨內(nèi)“憲法”、“刑法”、“民法”、“行政法”、“訴訟法”等不同功能的法規(guī)部門(mén)組成的黨內(nèi)法規(guī)體系[15]。這些觀點(diǎn)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建無(wú)疑都具有建設(shè)性意義，但同時(shí)也有一定局限性。前兩種劃分方法過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)。此外，劃分邊界不明晰，存在重疊交叉，如黨的反腐倡廉方面和作風(fēng)建設(shè)方面往往是一體的，無(wú)法得到清晰的界分。后一種觀點(diǎn)借鑒了法律部門(mén)的劃分方法，具有一定的創(chuàng)新性，但卻忽略了黨內(nèi)法規(guī)的自身特點(diǎn)，使其不存在操作的可能和實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，科學(xué)合理的框架體系的缺位也是制約著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

（三）制定質(zhì)量有待提升

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系不僅需要科學(xué)合理的框架體系，也需要完善優(yōu)質(zhì)的內(nèi)在質(zhì)量。隨著被譽(yù)為“黨內(nèi)立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有所提升，但仍存在許多問(wèn)題：一是內(nèi)容形式不夠科學(xué)。有的黨內(nèi)法規(guī)過(guò)于原則化，只有定性規(guī)定，缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)；有的缺乏程序性、配套性、制裁性規(guī)定，出臺(tái)后缺乏可操作性。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第17條規(guī)定:“黨組織對(duì)于本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位事關(guān)全局和社會(huì)穩(wěn)定的重要情況以及重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限和程序向上級(jí)黨組織報(bào)告或請(qǐng)示”，然而卻缺乏相應(yīng)的時(shí)限和程序配套規(guī)定。二是一些主要領(lǐng)域缺乏基礎(chǔ)主干法規(guī)。如政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及其開(kāi)支制度、黨組織財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、政黨違法違憲制度、黨員干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度等方面均缺乏基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。三是一些黨內(nèi)法規(guī)過(guò)度老化，滯后于黨的建設(shè)發(fā)展。如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》等都是20世紀(jì)90年代制定，屬于具有20多年高齡的“胡子法規(guī)”[9]，已嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。四是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制仍需改進(jìn)。建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，就必須對(duì)目前存在的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行必要的監(jiān)督，從而保證黨內(nèi)法規(guī)符合黨章與國(guó)家憲法和法律的規(guī)定[16]。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制主要表現(xiàn)在備案和清理兩個(gè)方面，然而，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)備案制度存在備案范圍過(guò)窄、備案標(biāo)準(zhǔn)不清等問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制也有著規(guī)范位階低、清理機(jī)制不健全等問(wèn)題，這些都直接制約著黨內(nèi)法規(guī)體系的完善。五是適用機(jī)制不完善，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的位階效力等級(jí)、沖突適用等未能有效界分，如《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》對(duì)于同一制定主體制定的新的一般性規(guī)定與舊的特別性規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)該如何解決沒(méi)有規(guī)定。六是制定權(quán)限劃分不夠清晰，一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限不清。如《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》第3條[17]列舉了中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限，但其中第（三）、第（四）、第（五）項(xiàng)中的“基本制度”、“重大問(wèn)題”等沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏操作性。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制定權(quán)限不清，尤其體現(xiàn)在干部工作、紀(jì)律處分等方面。

五、法治視域下黨內(nèi)法規(guī)體系的完善路徑

在全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的背景下，法治的思維和法治的方式已成為黨治國(guó)理政的必然要求。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)亦需要在法治視域下進(jìn)行完善，具體來(lái)說(shuō)，需從以下方面進(jìn)行：

（一）深化黨內(nèi)法規(guī)理論研究

扎實(shí)的理論基礎(chǔ)是黨內(nèi)法規(guī)得以健康發(fā)展的必要前提，也是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的首要?jiǎng)恿?。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，法治建設(shè)亦需要黨來(lái)推動(dòng)，因此，依法治國(guó)必先依規(guī)治黨可以說(shuō)是法治中國(guó)建設(shè)的必由之路。這就要求中國(guó)法學(xué)應(yīng)當(dāng)基于“法治的中國(guó)因素”，直面中國(guó)的法治實(shí)踐，對(duì)在中國(guó)這片土壤中如何實(shí)行法治作出自己的回答[18]。具體而言，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)走出單純的“硬法”研究范疇，將研究視野擴(kuò)展至對(duì)黨內(nèi)法治和國(guó)家法治都相當(dāng)重要的黨內(nèi)法規(guī)體系，攻克黨內(nèi)法規(guī)的理論基礎(chǔ)問(wèn)題，如黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性、效力地位、其與國(guó)家法律的關(guān)系等，為完善黨內(nèi)法規(guī)體系獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。另外，國(guó)家對(duì)此也應(yīng)有所作為，一是培養(yǎng)一批高素質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)專門(mén)研究人才，在高校、研究機(jī)構(gòu)成立黨內(nèi)法規(guī)研究基地和研究中心，設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)課程和研究方向，形成高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)研究成果。二是加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究的經(jīng)費(fèi)支持，在國(guó)家社科基金、各省市和各部門(mén)的項(xiàng)目基金中設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究項(xiàng)目，引導(dǎo)理論界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題開(kāi)展研究。三是搭建黨內(nèi)法規(guī)溝通交流平臺(tái)，打破學(xué)科界限，整合法學(xué)、黨建學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究力量著力開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)專題研究和理論基礎(chǔ)研究。

（二）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系框架設(shè)計(jì)

黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系同是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，有著根本目的和價(jià)值導(dǎo)向的同一性，因此在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成且相對(duì)完備的情況下，法律體系可以說(shuō)是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的范本。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)際，筆者認(rèn)為可依照憲法、行政法的分類標(biāo)準(zhǔn)，尤其以行政法體系為參照來(lái)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系的框架設(shè)計(jì)。究其原因，二者具有以下幾點(diǎn)相似之處：首先，效力位階的相似性。行政法體系的效力層級(jí)分明，種類多樣，有憲法、行政性法律、行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等劃分，這些與黨內(nèi)法規(guī)的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則、其他規(guī)范性文件等分類在效力位階上有很大的相同之處。其次，規(guī)范內(nèi)容相似性，黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)范的都是公權(quán)力，指向的是從事公務(wù)活動(dòng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)員。再次，規(guī)范名稱相似性，行政法規(guī)范的名稱與黨內(nèi)法規(guī)的名稱多有契合，如行政法規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)都存在著條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、決定的文件形式，使得參照行政法體系更具可能性和操作性。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)參照行政法體系后，可將黨內(nèi)法規(guī)體系作如下框架設(shè)計(jì)：

1.根本類黨內(nèi)法規(guī)

根本類是指具有根本性、統(tǒng)帥性、最高權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)，其規(guī)定了黨的宗旨、地位、路線，對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出了基本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有基礎(chǔ)性意義。其他黨內(nèi)法規(guī)都要圍繞根本類黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，不得與之抵觸。目前，根本類黨內(nèi)法規(guī)包括《黨章》和兩個(gè)《準(zhǔn)則》。

2.組織類黨內(nèi)法規(guī)

組織類黨內(nèi)法規(guī)包含兩個(gè)方面，一方面是指規(guī)范黨組織的設(shè)置、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、任職期限、工作原則以及職務(wù)設(shè)置及相關(guān)方面的黨內(nèi)法規(guī)。另一方面是指規(guī)范黨員及干部的吸收發(fā)展、資格認(rèn)定、考核選拔及相關(guān)方面的黨內(nèi)法規(guī)。以條例為例，目前屬于組織類黨內(nèi)法規(guī)的條例約有10部，具有代表性的如《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》等等。

3.行為類黨內(nèi)法規(guī)

行為類黨內(nèi)法規(guī)是指規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案、清理等制度建設(shè)以及其他黨務(wù)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)。由于黨務(wù)活動(dòng)紛繁復(fù)雜，因此行為類黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量上最多。以條例為例，目前可歸為行為類的條例約有13部，典型的如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等等。

4.監(jiān)督及責(zé)任追究類黨內(nèi)法規(guī)

監(jiān)督及責(zé)任追究類包含兩個(gè)方面，一是對(duì)黨的機(jī)關(guān)、黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行巡視、監(jiān)督、廉政建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，二是對(duì)違紀(jì)的黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)、責(zé)任追究等紀(jì)律性黨內(nèi)法規(guī)。目前有關(guān)監(jiān)督及責(zé)任追究類的條例有3部：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。

5.權(quán)利保障類黨內(nèi)法規(guī)

權(quán)利保障類是規(guī)范黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利保障、權(quán)利救濟(jì)、相關(guān)申訴的黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)前屬于權(quán)利保障類的條例主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。

（三）提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量

優(yōu)質(zhì)的制定質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)體系重要的內(nèi)核，提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，需從以下方面入手：一是要進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限和適用機(jī)制。對(duì)于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委等的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限應(yīng)做更明確的規(guī)定，另外，還需建立起完善黨內(nèi)法規(guī)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，保障黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法主體的定期交流機(jī)制，保障黨內(nèi)法規(guī)與法律的協(xié)調(diào)，及時(shí)避免和化解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的矛盾沖突，使黨內(nèi)法規(guī)與法律各司其職的同時(shí)仍能形成有效互補(bǔ)，合力共同推進(jìn)國(guó)家法治化進(jìn)程。三是進(jìn)一步嚴(yán)格制定程序，重點(diǎn)把握好調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、前置審核3個(gè)環(huán)節(jié)，廣泛聽(tīng)取黨員、專家及群眾意見(jiàn)。嚴(yán)格依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的形式及內(nèi)容要求，將黨內(nèi)法規(guī)的名稱、結(jié)構(gòu)、用語(yǔ)、表述方式規(guī)范化，少用原則化、模糊化詞語(yǔ)，提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。四是完善黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，提高黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。五是要補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)缺位模塊，盡早出臺(tái)黨在各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干法規(guī)，如黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線、重大決策、財(cái)務(wù)公開(kāi)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)等方面。更新過(guò)度老化的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)年久失修的黨內(nèi)法規(guī)適時(shí)進(jìn)行修改。六要加快建設(shè)配套法規(guī)制度。在制定基礎(chǔ)主干法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮配套法規(guī)制度建設(shè)，同步或盡快出臺(tái)配套的法規(guī)，保證黨內(nèi)法規(guī)能夠真正落到實(shí)處。七要建立黨內(nèi)法規(guī)清理長(zhǎng)效機(jī)制，加快制定《黨內(nèi)法規(guī)清理制度規(guī)定》，明確黨內(nèi)法規(guī)的清理原則、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、時(shí)限、責(zé)任等，著力清理與黨內(nèi)法規(guī)體系不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的黨內(nèi)法規(guī)。通過(guò)以上措施，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的提升，確保黨內(nèi)法規(guī)體系在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)中發(fā)揮更重要的作用。

[注釋]

[1]宋功德.黨規(guī)之治[M].北京：法律出版社，2015.

[2]任仲文.深入學(xué)習(xí)習(xí)近平同志關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要講話[M].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2014.

[3]孫國(guó)華.法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京：法律出版社，1982.

[4]參見(jiàn)羅豪才、宋功德.軟法亦法——公共治理領(lǐng)域呼吁軟法之治[M]，北京：法律出版社，2009.

[5]《中華人民共和國(guó)憲法》序言指出，“中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，……取得的。中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”。

[6]王岐山.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的工作報(bào)告[EB/OL].http:// mt.sohu.com/20160125/n435685572.shtml，2016—9—25.

[7]施新州.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015，（3）.

[8]王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體現(xiàn)建設(shè)的基本理論問(wèn)題[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013，（2）.

[9]李忠.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015.

[10]習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016—5—3，（1）.

[11]姜明安.全球化時(shí)代的“新行政法”[J].法學(xué)雜志，2009，（10）.

[12]數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)根據(jù)：中央檔案館.中共中央文件選集》（1—18卷）[G].北京：中央黨校出版社，2012；中央文獻(xiàn)研究室編.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)編選》（上）[G].中央文獻(xiàn)出版社，2014；中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編[G].中央文獻(xiàn)出版社出版，2011.

[13]付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015，（3）.

[14]李軍.試論黨內(nèi)法規(guī)部門(mén)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(1).

[15]潘澤林.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問(wèn)題研究[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2007，（1）.

[16]莫紀(jì)宏.建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制[J].學(xué)習(xí)與探索，2015，（10）.

[17]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條：“黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定：（一）黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；（二）黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；（三）黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；（四）黨的各方面工作的基本制度；（五）涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)；（六）其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)?！?/p>

[18]顧培東.也論中國(guó)法學(xué)向何處去[J].中國(guó)法學(xué)，2009，（1）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

D262.6

A

1003—8744（2016）06—0033—08

2016—10—26

農(nóng)云貴（1992—），男，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)、憲法學(xué)與行政法學(xué)。