宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路

宋志紅（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路

宋志紅
（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

研究目的：就如何解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的兩難困境提出建議。研究方法：文獻(xiàn)分析法、規(guī)范分析法。研究結(jié)果：中國(guó)現(xiàn)行管理規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)向本農(nóng)民集體之外的主體流轉(zhuǎn)，這一規(guī)定在實(shí)踐中遭遇了私下流轉(zhuǎn)盛行和宅基地閑置浪費(fèi)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前贊成和反對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的聲音同樣強(qiáng)烈，此次農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革試點(diǎn)并未明確態(tài)度。權(quán)衡正反兩方面觀點(diǎn)，完全禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的理由并不充分。爭(zhēng)議背后凸顯的是宅基地?fù)?dān)負(fù)的社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間的沖突，進(jìn)一步言是穩(wěn)定與效率的沖突。鑒于中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡性，不同區(qū)域農(nóng)民對(duì)宅基地的保障依賴(lài)程度不同，對(duì)宅基地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)功能的訴求大小也不相同，在充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分區(qū)域逐步推進(jìn)宅基地使用權(quán)有條件的對(duì)外流轉(zhuǎn)，是能兼顧各方利益的務(wù)實(shí)對(duì)策。研究結(jié)論：應(yīng)當(dāng)推行宅基地使用權(quán)的有條件對(duì)外流轉(zhuǎn)。

土地制度； 宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；路徑；

中國(guó)現(xiàn)行管理規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)向本農(nóng)民集體之外的主體流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》還進(jìn)一步禁止了宅基地使用權(quán)的抵押。應(yīng)否放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地制度改革中的焦點(diǎn)話題，爭(zhēng)議很大，關(guān)系農(nóng)房抵押和農(nóng)村金融，關(guān)系農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)系宅基地的退出機(jī)制和集約節(jié)約使用，是下一步改革中不可回避的問(wèn)題。

2015年年初中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》部署的宅基地管理制度改革以及隨后全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，并未突破現(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)和抵押的限制。2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見(jiàn)》”）部署農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，使宅基地制度改革試點(diǎn)向前邁進(jìn)了一步。鑒于房地事實(shí)上的不可分離，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押必然會(huì)涉及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。一方面，該意見(jiàn)規(guī)定“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！比绻麌?yán)格按現(xiàn)有政策和法律執(zhí)行，則該“試點(diǎn)”內(nèi)容并不涉及宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)問(wèn)題，試點(diǎn)的力度和成效也必將大打折扣。另一方面，該意見(jiàn)又指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。按照黨中央、國(guó)務(wù)院確定的宅基地制度改革試點(diǎn)工作部署，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。”似乎表明此次試點(diǎn)意欲在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面有所突破。這種矛盾的態(tài)度表明了決策層對(duì)此問(wèn)題的審慎。2015年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)上述“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)做出授權(quán)，允許在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中有關(guān)宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許宅基地使用權(quán)抵押貸款，但并未就抵押物處置的范圍作出任何說(shuō)明。最近中國(guó)人民銀行頒布的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第12條規(guī)定：“變賣(mài)或拍賣(mài)抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”同樣沒(méi)有明確試點(diǎn)內(nèi)容是否包括宅基地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)。

1　限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策依據(jù)

當(dāng)前禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給本農(nóng)民集體之外的人，也即禁止對(duì)外流轉(zhuǎn)，但這一禁令并非源于《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，而是源自于國(guó)務(wù)院的政策禁令。

1986年的《土地管理法》第41條曾經(jīng)規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)?！币罁?jù)這一規(guī)定，在當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民是可以取得集體土地使用權(quán)并建造住宅的。直到1998年修改《土地管理法》時(shí)才刪除這一規(guī)定。這一刪除的做法雖然使得城鎮(zhèn)居民通過(guò)申請(qǐng)取得宅基地失去了法律依據(jù)，但并沒(méi)有明確禁止城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)，尤其是通過(guò)轉(zhuǎn)讓等方式取得宅基地使用權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第63條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或出租，但依據(jù)該法第62條第4款“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定，法律似乎對(duì)出賣(mài)出租住房導(dǎo)致宅基地使用權(quán)被動(dòng)轉(zhuǎn)移的情形并不予以禁止，只是不再批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓者的宅基地申請(qǐng)。對(duì)于抵押，則被現(xiàn)行法律所禁止?！稉?dān)保法》第37條第（二）項(xiàng)規(guī)定宅基地使用權(quán)禁止抵押；《物權(quán)法》第184條第（二）項(xiàng)則一方面規(guī)定宅基地使用權(quán)禁止抵押，另一方面又用但書(shū)規(guī)定“法律規(guī)定可以抵押的除外”，為以后法律做出新的規(guī)定留下了余地。

對(duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)予以明確禁止的規(guī)定更多的是1999年以來(lái)國(guó)家相關(guān)部門(mén)的政策。首次禁止城鎮(zhèn)居民取得宅基地的規(guī)定是1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》，該規(guī)定第一次明確指出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！逼涑踔允菫榱舜驌糇?0世紀(jì)90年代開(kāi)始興起的“炒地?zé)帷?，并保護(hù)耕地，但有學(xué)者［1］對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為該禁令“出于制止土地投機(jī)的管理動(dòng)因”，“實(shí)質(zhì)上禁止‘城里人下鄉(xiāng)'”，并指出“既然這一政策的目的在于禁止土地投機(jī)，那么，為了自住而非投機(jī)的購(gòu)置宅基地行為就不應(yīng)該被禁止，況且，制止炒賣(mài)土地只需限制或禁止在購(gòu)買(mǎi)以后再出賣(mài)即可，何須‘殃及池魚(yú)'？ ”在此之后，盡管時(shí)代背景和目的各有不同，一系列相同或類(lèi)似的限制性規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，均將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對(duì)象限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民，從而使得宅基地使用權(quán)徹底成為一種封閉的受到身份限制的權(quán)利。

2　禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在

盡管有國(guó)務(wù)院的禁令，但各地均不同程度地大量存在宅基地及其上住房的隱形交易行為，從個(gè)人間悄悄的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)、租賃，到明目張膽的小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售，屢禁不止。在深圳的城中村或者城郊，農(nóng)民甚至在宅基地上建起了十幾層的高樓出租；北京市郊區(qū)大部分村莊的宅基地流轉(zhuǎn)數(shù)量占宅基地總數(shù)的10%左右，有的甚至高達(dá)40%以上；上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)城南村在近15年的時(shí)間里，有8成的宅基地被轉(zhuǎn)賣(mài)給了外來(lái)人員居??；據(jù)湖北省國(guó)土廳調(diào)查，該省荊州市自2003年以來(lái)，農(nóng)村宅基地出租、轉(zhuǎn)讓的戶(hù)數(shù)占總戶(hù)數(shù)的29%；即使在祖國(guó)南端三亞市的東岸，海螺、月川、臨春、鹿回頭等城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民出租房屋也在20%以上，近郊農(nóng)村房屋出租更為普遍，有些村達(dá)85%以上［2］。實(shí)踐中人們?yōu)榱艘?guī)避?chē)?guó)家政策實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的目的，創(chuàng)造出了諸多迂回戰(zhàn)術(shù)，例如長(zhǎng)達(dá)50年的租賃乃至永久租賃，再例如有些地方采取由轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)先將宅基地交回給集體經(jīng)濟(jì)組織然后再由集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地的名義轉(zhuǎn)讓給受讓城鎮(zhèn)居民的形式，還有些地方干脆直接由買(mǎi)賣(mài)雙方簽訂一紙賣(mài)房契書(shū)即實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)及其上房屋轉(zhuǎn)讓的目的。

宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在且屢禁不止，既讓主管部門(mén)處于尷尬地位，法律和政策的威信也受到挑戰(zhàn)，又埋下很多產(chǎn)權(quán)糾紛隱患，使得今后國(guó)家推行相應(yīng)改革措施時(shí)不得不背上處理復(fù)雜歷史遺留問(wèn)題的包袱。

2.2 因宅基地的“只進(jìn)不出”導(dǎo)致大量宅基地閑置浪費(fèi)

由于宅基地是無(wú)償分配的，基于“不占白不占”的心理，一旦符合分戶(hù)和申請(qǐng)條件，農(nóng)民都會(huì)積極申請(qǐng)獲得宅基地。但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城打工甚至進(jìn)城定居，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地卻沒(méi)有有效的退出機(jī)制：一方面，政策允許的本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極其狹小，農(nóng)房和宅基地的價(jià)值無(wú)法有效發(fā)揮，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，政府鼓勵(lì)的自愿有償退出也很難得到農(nóng)民響應(yīng)。

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，一些地方的農(nóng)民舉家遷居城市，或者全家常年在外打工不回村居住，導(dǎo)致很多原來(lái)在農(nóng)村的宅基地常年閑置；還有很多農(nóng)民進(jìn)城打工掙了錢(qián)，回鄉(xiāng)蓋更大的房子，占用更大面積的宅基地，宅基地處于無(wú)序擴(kuò)張和蔓延狀態(tài)；與此同時(shí)，也有一些農(nóng)戶(hù)因?yàn)槿丝谠黾踊蛘叻謶?hù)要求批準(zhǔn)新宅基地。因此，宅基地的總量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%—15%①。另有調(diào)查顯示，中國(guó)農(nóng)村常駐人口每年以1.6%的速度減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加②。學(xué)者對(duì)河北省的調(diào)查也表明，“從2000年到2013年，全?。ê颖笔。┺r(nóng)村人口從4933萬(wàn)人減至3939萬(wàn)人，減少1000萬(wàn)人，而全省宅基地面積從873.37萬(wàn)畝增至1091.51萬(wàn)畝，增加了近200多萬(wàn)畝”［3］。內(nèi)蒙農(nóng)村牧區(qū)的人均居民點(diǎn)用地面積也從 2005 年的545 m2/人增長(zhǎng)至2013年的728 m2/人［4］。按照當(dāng)前的城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度保守推算，今后20年全國(guó)每年至少有1000萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，按照當(dāng)前農(nóng)村人均居民點(diǎn)建設(shè)用地220 m2計(jì)算，每年將會(huì)有22×108m2的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地閑置。如果閑置宅基地沒(méi)有有效退出或流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)村人口出生或分戶(hù)導(dǎo)致的宅基地需求只能通過(guò)新批準(zhǔn)用地解決，隨著中國(guó)城市化的推進(jìn)，農(nóng)村居住用地面積與人口遷移逆向發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。這幾年，因?yàn)閷?duì)宅基地指標(biāo)的控制，以及農(nóng)村土地整治和宅基地?fù)Q房等舉措的開(kāi)展，全國(guó)宅基地總量的增長(zhǎng)得到一定的遏制，但從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)村各地的宅基地普遍存在閑置浪費(fèi)現(xiàn)象是不爭(zhēng)的事實(shí)。一邊是大量宅基地的閑置或低效利用，另一邊是新批準(zhǔn)或者私自占用的宅基地?cái)D占農(nóng)地，同時(shí)城市又因?yàn)榇罅咳丝诘挠咳攵率菇ㄔO(shè)用地越來(lái)越緊張。這種緊張與閑置并存的局面凸顯了中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置的失靈，不合理的宅基地管理制度是其主因。

3　宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的正反觀點(diǎn)辨析

3.1 贊成宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的理由

贊成宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的主要理由可以歸納為三條：一是保護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，充分發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需要；二是提高宅基地資源配置效率，減少閑置浪費(fèi)的需要；三是有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過(guò)為農(nóng)民抵押貸款、提供原始資金積累對(duì)農(nóng)民進(jìn)城起“幫襯”作用。

代表性觀點(diǎn)如：周其仁教授認(rèn)為“農(nóng)地農(nóng)房入市，不但讓地處大都市圈內(nèi)的農(nóng)民有機(jī)會(huì)先富起來(lái)，幫外來(lái)農(nóng)民工得到一塊落腳之地，而且可以直接幫襯向外遷移的農(nóng)民，讓他們?cè)谧詭趧?dòng)力進(jìn)城之余，也在老家入市農(nóng)地農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性收入中，多少分得一杯羹”［5］；蔡繼明教授認(rèn)為“村民對(duì)集體土地既不能出賣(mài)，也不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)麄內(nèi)狈?duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過(guò)程中的議價(jià)權(quán)，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化紅利的可能性，所以必須允許宅基地和農(nóng)地并軌入市，否則農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”①；劉守英研究員認(rèn)為“只有通過(guò)改革給農(nóng)民宅基地充分賦權(quán)，才能既切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)利，防止各種利益團(tuán)體侵害農(nóng)民權(quán)益，又為農(nóng)民宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)打開(kāi)通道”［6］。

3.2 反對(duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)

盡管當(dāng)前已經(jīng)不存在1999年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》時(shí)的“炒地?zé)帷?，但反?duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的聲音仍然十分強(qiáng)烈。梳理歸納當(dāng)前反對(duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的理由，可以分為兩個(gè)方面：

第一個(gè)方面是從宅基地使用權(quán)本身的屬性角度論證其不應(yīng)對(duì)外流轉(zhuǎn)，有兩點(diǎn)理由：（1）宅基地使用權(quán)具有福利性和無(wú)償分配性，屬于保障性住房，不是具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房，故此不應(yīng)允許上市交易；（2）宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其成員身份享有的權(quán)利，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得享有。

第二個(gè)方面是從如果允許宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，會(huì)產(chǎn)生何種危害的角度來(lái)論證，可歸納為5點(diǎn)理由：（1）如果允許城里人到農(nóng)村買(mǎi)地建房，會(huì)導(dǎo)致逆城市化問(wèn)題，與中國(guó)城市化發(fā)展現(xiàn)狀相悖；（2）如果允許城里人到農(nóng)村買(mǎi)房，由于大多屬于二套以上的休閑度假住房，不利于土地節(jié)約利用，也與農(nóng)村功能不符；（3）會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)資本下鄉(xiāng)，一些人大量購(gòu)買(mǎi)宅基地，從而形成圈地局面；（4）會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)民在急迫或欠缺審慎考慮的情形下出售宅基地后流離失所，或者一些進(jìn)城打工的農(nóng)民出售宅基地后，因就業(yè)狀況變化需要返鄉(xiāng)，而回去又無(wú)處可住，從而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；（5）會(huì)使現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為合法，從而造成社會(huì)不公平。

①央廣網(wǎng)報(bào)道. 兩會(huì)看三農(nóng)：代表委員熱議宅基地制度改革［EB/OL］ . http: //country. cnr. cn/focus/20150315/t20150315_518004835. shtml，2015 - 03 -15/2015 - 03 - 23.

代表性觀點(diǎn)如：國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示“（宅基地）轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買(mǎi)地建房，導(dǎo)致逆城市化問(wèn)題”①新華網(wǎng)報(bào)道. 城里人禁買(mǎi)農(nóng)村宅基地 違法且無(wú)保障［Z］ . 新華網(wǎng)，2015 - 03 - 03.。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文則給出了三個(gè)反對(duì)的理由：一是宅基地制度是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權(quán)的制度，是集體組織成員權(quán)的體現(xiàn)，如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權(quán)利，甚至可能導(dǎo)致組織本身的瓦解；二是農(nóng)村的基本功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，不是搞建設(shè)的地方，進(jìn)城農(nóng)民的閑置住房，可以按有關(guān)法律規(guī)定復(fù)墾為耕地，整治為生態(tài)用地，有些還可以按規(guī)劃轉(zhuǎn)用于服務(wù)業(yè)，發(fā)展旅游、休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，如允許其轉(zhuǎn)為非農(nóng)民的私家鄉(xiāng)間別墅，恐怕既不符合中國(guó)國(guó)情，更不符合發(fā)揮農(nóng)村應(yīng)有功能的作用；三是農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)民住房保障制度的基礎(chǔ)，它是由符合條件的成員從本集體組織無(wú)償獲得的，屬于保障房性質(zhì)，因此不能如商品房那樣不受限制地進(jìn)入市場(chǎng)交易，否則就會(huì)造成社會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的紊亂②聶歐. 專(zhuān)訪陳錫文：農(nóng)地改革不能犯顛覆性錯(cuò)誤［EB/OL］ . http: //people. chinareform. org. cn/C/cxw/ft/201603/t20160322_245272. htm，2016 - 03 - 22/ 2016 - 04 - 28.。孟勤國(guó)教授認(rèn)為“中國(guó)農(nóng)民總體而言缺乏足夠的抵御風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力，允許宅基地流轉(zhuǎn)，會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)民在急迫或欠缺審慎考慮的情形下出售宅基地后流離失所，會(huì)導(dǎo)致一些人大量購(gòu)買(mǎi)宅基地形成圈地局面，并使現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為合法，因此只會(huì)使社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體受益而作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民受損”［7］。

3.3 觀點(diǎn)辨析

上述正反兩派的觀點(diǎn)似乎都是以保護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，但卻得出了完全不同的結(jié)論。從法律權(quán)利角度分析，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，權(quán)利人以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式進(jìn)行處分是該權(quán)利的題中應(yīng)有之意。國(guó)家法律和政策要對(duì)此種處分權(quán)利予以限制或禁止，必須具有公共利益上的足夠正當(dāng)?shù)睦碛?。上述禁止宅基地使用?quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的理由是否具有足夠的正當(dāng)性呢？

首先，宅基地使用權(quán)的成員專(zhuān)屬性和無(wú)償分配性不能成為否定其入市的理由。一方面，“宅基地的福利性和無(wú)償性是針對(duì)宅基地的分配環(huán)節(jié)而言的，僅此不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”［8］；另一方面，要區(qū)分宅基地使用權(quán)的直接對(duì)外流轉(zhuǎn)與向市場(chǎng)化的土地權(quán)利轉(zhuǎn)化后對(duì)外流轉(zhuǎn)，正如城市福利分配的公房可以通過(guò)補(bǔ)交地價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩亢笕胧薪灰滓粯?，宅基地使用?quán)同樣可以通過(guò)補(bǔ)交地價(jià)等方式先轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)后入市。

其次，在分析允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)是否會(huì)造成農(nóng)民流離失所從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的問(wèn)題上，不僅需要有質(zhì)的分析，更需要有量的統(tǒng)計(jì)。農(nóng)民作為理性人，完全有能力作出對(duì)自己最為有利的選擇，除非是“被強(qiáng)迫交易”。當(dāng)前鼓勵(lì)有償收回而禁止交易的做法，從邏輯上說(shuō)也是站不住腳的。一般來(lái)說(shuō)，如果農(nóng)戶(hù)只有一套農(nóng)村住宅，其在出售住宅的問(wèn)題上必然是十分謹(jǐn)慎的。理論上分析，農(nóng)戶(hù)出售住宅可能有如下幾種情形：（1）因?yàn)榱碛衅渌铀L(zhǎng)期不在此居住，確實(shí)不需要，從而愿意出售閑置的農(nóng)村住宅；（2）因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)非常困難，而又面臨家屬生病、孩子上學(xué)等非常急迫的需要拿不出錢(qián)，從而被迫出售唯一的住房，導(dǎo)致自己無(wú)房可住；（3）一家人在城鎮(zhèn)打工，就業(yè)暫時(shí)穩(wěn)定，但在城鎮(zhèn)無(wú)穩(wěn)定居所，對(duì)自身城鎮(zhèn)就業(yè)狀況持過(guò)分樂(lè)觀態(tài)度，從而出售農(nóng)村住宅，后在城鎮(zhèn)失業(yè)，想回農(nóng)村，但房屋已經(jīng)賣(mài)出。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，出售宅基地上住房的大多是第一種情形，農(nóng)民僅有一套住宅而又將其出售的情形十分少?！笆紫龋袊?guó)現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于總體‘奔小康'，農(nóng)民非大災(zāi)而出現(xiàn)賣(mài)房求生的概率應(yīng)該是小之又小，現(xiàn)有發(fā)生的宅基地交易可以說(shuō)都非農(nóng)民貧困的別無(wú)他法而賣(mài)宅基地，而是為了追求進(jìn)一步發(fā)展而發(fā)生的。其次，即使有極少量不理性的農(nóng)戶(hù)因?yàn)槌鍪壅囟鵁o(wú)家可歸，政府也不能放棄其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保障職責(zé)，而采取禁止宅基地交易來(lái)防止這種情況發(fā)生。因1%的農(nóng)戶(hù)在宅基地處理上的不理性，就禁止宅基地交易使得其他99%的農(nóng)戶(hù)因此而失去宅基地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)顯失公平?！保?］故此，當(dāng)務(wù)之急，是要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)和農(nóng)戶(hù)宅基地使用情況有準(zhǔn)確判斷。

再次，允許宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)是否意味現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房一律轉(zhuǎn)為合法？答案顯然是否定的。宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的前提是全面的確權(quán)頒證，農(nóng)戶(hù)現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)本身也存在著合法與否、超標(biāo)與否等問(wèn)題，形成原因也各不相同，非常復(fù)雜，必須通過(guò)扎實(shí)的確權(quán)頒證工作明晰權(quán)屬，并對(duì)非法超標(biāo)多占等問(wèn)題結(jié)合實(shí)際情況做出穩(wěn)妥處置，然后通過(guò)確權(quán)頒證確認(rèn)農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)。而對(duì)于商品化開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，其土地使用權(quán)性質(zhì)本身不屬于宅基地，權(quán)屬本身也不合法，需要結(jié)合其用地性質(zhì)和來(lái)源等情況對(duì)其產(chǎn)權(quán)本身的屬性做出一個(gè)判斷，從而采取分類(lèi)處置措施，絕非意味著其可以和宅基地使用權(quán)一同入市。由于土地制度改革的探索期很長(zhǎng)，在探索期間各種灰色的或者不合法的情形大量存在，改革不可避免地會(huì)導(dǎo)致部分人因此不當(dāng)獲利，部分人因此受損，這是任何改革都不可避免的，在改革方案設(shè)計(jì)時(shí)一方面要注意處理好這些歷史遺留問(wèn)題，但同時(shí)不能因?yàn)轭櫦斑@些問(wèn)題而影響對(duì)改革方向的判斷。

最后，認(rèn)為城里人到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)休閑度假房不利于節(jié)約用地的問(wèn)題，由于宅基地原本屬于建設(shè)用地，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓并不導(dǎo)致建設(shè)用地的增加，禁止農(nóng)房轉(zhuǎn)讓也并不意味著農(nóng)民就有動(dòng)力將閑置宅基地復(fù)墾為耕地，因此，禁止農(nóng)房轉(zhuǎn)讓并不能實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地的目標(biāo)。工商資本下鄉(xiāng)問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)本身并不值得過(guò)于擔(dān)憂，相反會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，可能導(dǎo)致的圈地、囤房等問(wèn)題則可以通過(guò)面積和套數(shù)的上限限制以及稅收等政策措施解決。至于逆城市化的問(wèn)題，同樣沒(méi)必要擔(dān)憂，允許流轉(zhuǎn)只是一個(gè)自由的空間，并非意味著城里人一定會(huì)蜂擁而起到農(nóng)村買(mǎi)房甚至居住，人們選擇生活居住地點(diǎn)更多地受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配。

綜上可見(jiàn)，當(dāng)前全面禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的理由并不充分，并且隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，其利大于弊的效應(yīng)會(huì)愈發(fā)凸顯。

4 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值沖突與平衡

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議的背后是宅基地?fù)?dān)負(fù)的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能之間的沖突，進(jìn)一步言，是穩(wěn)定與效率價(jià)值的沖突：主張將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在本集體內(nèi)部是為了充分發(fā)揮其居住保障功能并維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，主張放開(kāi)其對(duì)外流轉(zhuǎn)則是出于保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和提升經(jīng)濟(jì)效率的理由。觀察現(xiàn)有的政策設(shè)計(jì)，從總體上看，以保障農(nóng)民住有所居、進(jìn)退自如為主要目的的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值仍占據(jù)首位，其代價(jià)則是宅基地資源配置的低效以及大量的法外交易。

“一個(gè)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以實(shí)現(xiàn)最基本的社會(huì)公平，又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價(jià)值目標(biāo)必須在同一個(gè)制度之中得以實(shí)現(xiàn)，是現(xiàn)代社會(huì)公平與效率發(fā)展的基本要求?！保?0］宅基地所擔(dān)負(fù)的穩(wěn)定功能與效率功能并不是完全對(duì)立的。農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定不僅有賴(lài)于農(nóng)民安居，更有賴(lài)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，因此，宅基地作為一種非常重要而且稀缺的土地資源，必須更好地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)功能從而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。當(dāng)前將農(nóng)民綁在土地上的做法雖然可以一時(shí)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的安居，但并非長(zhǎng)久之計(jì)，尤其是在工業(yè)社會(huì)的背景下，農(nóng)村的長(zhǎng)久穩(wěn)定更依賴(lài)于進(jìn)城農(nóng)民的城市化融入和留鄉(xiāng)農(nóng)民生活水平的提高，禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)不僅不利于土地節(jié)約利用，而且會(huì)進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因此，宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化通道不能也無(wú)法完全堵死，必須為宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)拓一條通道。

5 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)

綜合平衡宅基地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，兼顧穩(wěn)定和效率的需求，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民在符合一定條件時(shí)對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利，并通過(guò)詳細(xì)的規(guī)則設(shè)計(jì)穩(wěn)步推進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

第一，確權(quán)頒證，并解決公平分配問(wèn)題?？梢赃M(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地必須是農(nóng)民依法取得并且產(chǎn)權(quán)明確無(wú)爭(zhēng)議的宅基地，因此，在流轉(zhuǎn)制度推行前必須摸清家底、處理歷史遺留問(wèn)題（例如因各種原因形成的一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)、違章占用、私下交易等），并通過(guò)全面的確權(quán)頒證明確權(quán)屬。同時(shí)，調(diào)研表明，因各種不同原因產(chǎn)生的宅基地占有不均是農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要顧慮，在放開(kāi)流轉(zhuǎn)之前還必須結(jié)合確權(quán)頒證工作對(duì)一些地方宅基地占有不均的情況予以適當(dāng)調(diào)整。

第二，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)定必要的限定條件。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在符合一定條件時(shí)對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地及其上房屋，流轉(zhuǎn)的形式可以包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等多種形式。限定條件除了包括權(quán)屬清楚合法、符合規(guī)劃和用途管制這兩個(gè)條件外，還可以要求轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)有其他固定居所。當(dāng)然，是否流轉(zhuǎn)必須充分尊重農(nóng)民意愿，但農(nóng)民出售宅基地及其上房屋后不再享有無(wú)償分配宅基地的權(quán)利。

第三，建立內(nèi)外有別的分類(lèi)流轉(zhuǎn)制度以及宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的途徑。符合條件的農(nóng)戶(hù)將宅基地及其上房屋出售給本集體符合宅基地申請(qǐng)條件的人，可以直接出售，房屋性質(zhì)仍為宅基地上農(nóng)房；符合條件的農(nóng)戶(hù)將宅基地及其上房屋出售給本農(nóng)民集體之外的人，或者雖為本農(nóng)民集體成員但是不符合宅基地申請(qǐng)條件的人，則需向土地所有權(quán)人補(bǔ)辦集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓手續(xù)并交納出讓金，所售房屋性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地上的商品房，而不再是具有保障性質(zhì)的宅基地上農(nóng)房，相應(yīng)的宅基地使用權(quán)則轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。“宅基地作為集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)后就不再是福利分配性質(zhì)的了，就應(yīng)當(dāng)具有集體建設(shè)用地的使用年限、價(jià)值，實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)價(jià)有償取得和在使用年限內(nèi)有期限使用。這樣一來(lái)，農(nóng)民房?jī)r(jià)就會(huì)上升，可能接近城市房?jī)r(jià)，從而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形成一定的良性的調(diào)節(jié)和影響?！保?1］因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立必須和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革相配合。

第四，賦予農(nóng)民集體優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，符合條件的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)及其上房屋時(shí)，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體在同等條件下享有第一順位的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，符合宅基地申請(qǐng)條件的本農(nóng)民集體其他成員則在同等條件下享有第二順位的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。同時(shí)可以在對(duì)實(shí)質(zhì)條件和程序作出嚴(yán)格限定的基礎(chǔ)上建立農(nóng)民集體收回宅基地的制度，并按市場(chǎng)價(jià)格給予合理補(bǔ)償。當(dāng)前的宅基地有償退出政策實(shí)施效果不佳的一個(gè)非常重要的原因便是缺乏可以參考的市場(chǎng)價(jià)格。集體對(duì)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或者收回的宅基地，“可以作為宅基地貯備，以滿(mǎn)足以后本集體成員新增宅基地的需要。集體也可以對(duì)宅基地進(jìn)行整理，可以復(fù)墾的恢復(fù)為耕地，獲得復(fù)耕補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)價(jià)金和耕地保護(hù)補(bǔ)償金；不可復(fù)墾的，作為集體建設(shè)用地。”［11］

第五，在流轉(zhuǎn)程序上，建議通過(guò)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易中心公開(kāi)交易，并到本農(nóng)民集體處備案。地方政府做好指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督工作，提供信息發(fā)布、簽約指導(dǎo)、價(jià)格評(píng)估等服務(wù)，必要時(shí)各地可以視情形對(duì)同一主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地及住房的套數(shù)和面積等作出上限限制。對(duì)合法流轉(zhuǎn)的行為，由地方政府主管部門(mén)為受讓方頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

第六，在改革實(shí)施路徑上，應(yīng)當(dāng)因地制宜，并可以考慮分區(qū)域逐步推進(jìn)。對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)放開(kāi)的程度，有學(xué)者建議實(shí)行“三放開(kāi)”政策，也即購(gòu)買(mǎi)對(duì)象放開(kāi)（包括城鄉(xiāng)居民）、購(gòu)買(mǎi)區(qū)域放開(kāi)（對(duì)城鎮(zhèn)居民不限定購(gòu)買(mǎi)的區(qū)域）、購(gòu)買(mǎi)價(jià)格放開(kāi)（按照市場(chǎng)規(guī)律形成價(jià)格）［9］。也有學(xué)者建議實(shí)行分區(qū)域差別化辦法，“對(duì)不同區(qū)域宅基地對(duì)外開(kāi)放，采取差別性辦法，沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地價(jià)值已經(jīng)顯化地區(qū)，由于早就沒(méi)有實(shí)行宅基地福利分配制度，實(shí)行宅基地使用與轉(zhuǎn)讓的對(duì)外開(kāi)放，外村租用或轉(zhuǎn)用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鑒于需求沒(méi)有那么旺盛，宅基地問(wèn)題主要是村內(nèi)農(nóng)戶(hù)之間的調(diào)劑問(wèn)題，建議先放開(kāi)村內(nèi)及村際宅基地可交易，限于農(nóng)民身份的人之間的出租轉(zhuǎn)讓?zhuān)跅l件成熟后，實(shí)現(xiàn)與沿海地區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)同等的宅基地對(duì)外交易?！保?2］筆者認(rèn)為，穩(wěn)定與效率價(jià)值之間的最優(yōu)平衡點(diǎn)會(huì)受到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城市化水平的影響，尤其是各地社會(huì)保障和農(nóng)民收入水平的影響。因此，宅基地制度的設(shè)計(jì)必須允許各地因地制宜。如果在某一地區(qū)宅基地使用權(quán)的流動(dòng)極大提升了經(jīng)濟(jì)效率，而可能帶來(lái)的農(nóng)民因決策失誤或者其他原因流離失所的情況幾率非常低、影響非常小，則可能需要更多考慮經(jīng)濟(jì)效率，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)特殊情形的救濟(jì)保障；反之，則不然。因此，雖然宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終要實(shí)現(xiàn)上述“三放開(kāi)”，但作為改革過(guò)渡階段的路徑選擇，分區(qū)域差別化推進(jìn)的策略，既有利于統(tǒng)一思想、減少改革推行的阻力，也與中國(guó)地區(qū)差異大的國(guó)情相契合。

第七，增強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其他改革舉措的協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)前以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要手段的農(nóng)村土地整治，可以促進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約利用，但存在兩點(diǎn)“硬傷”：一是作為土地權(quán)利人的農(nóng)民反倒只能被動(dòng)參與，二是指標(biāo)的落地只能通過(guò)征地方式，因此無(wú)法確保農(nóng)民土地權(quán)益不被侵害。放開(kāi)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有利于保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但單個(gè)的流轉(zhuǎn)行為在發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)以及優(yōu)化用地布局方面則缺乏優(yōu)勢(shì)。故此，目前的宅基地制度改革，并不是簡(jiǎn)單地放開(kāi)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而是需要宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地收回、農(nóng)村土地整治等多項(xiàng)舉措聯(lián)動(dòng)。這需要改變目前征地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各試點(diǎn)“隔絕”狀態(tài)。建議主管部門(mén)選擇部分試點(diǎn)地區(qū)打通“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)以及“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)?！痹圏c(diǎn)，一方面出臺(tái)政策鼓勵(lì)農(nóng)民集體主導(dǎo)的以宅基地?fù)Q房為主要形態(tài)的農(nóng)村宅基地整治，并允許農(nóng)民集體將整治后結(jié)余的宅基地調(diào)劑為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并入市，或者將宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)出售或用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從而既促進(jìn)宅基地的集約利用，又豐富農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)益的途徑；另一方面允許試點(diǎn)地方結(jié)合本地實(shí)際情況開(kāi)展有條件放開(kāi)宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的探索。

（References）：

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［2］ 中央黨校地廳級(jí)班（第52期）農(nóng)村改革發(fā)展支部第三課題小組. 因地制宜推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)［J］ . 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2009，（10）：5 - 9.

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［5］ 周其仁. 城鄉(xiāng)中國(guó)（下）［M］ . 北京：中信出版社，2014：218 - 219.

［6］ 劉守英. 直面中國(guó)土地問(wèn)題［M］ . 北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014：103.

［7］ 孟勤國(guó). 物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯［J］ . 法學(xué)評(píng)論（雙月刊），2005，（4）： 25 - 30.

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［9］ 諸培新，曲福田，孫衛(wèi)東. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與效率分析［J］ . 中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（5）：26 - 29.

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

How to Solve the Dilemma of Transferring Land Use Right for Farmers' Housing in Market

SONG Zhi-hong
（Chinese Academy of Governance， Beijing 100089， China）

The purpose of this paper is to give suggestions to how to solve the dilemma of transferring Land Use Right for Farmers' Housing in market. The methods of literature analysis and normative analysis are applied. The results show that: the current prescription that prohibits farmers from selling their houses with Land Use Rights to parties that are not members of the same village collective organization has been challenged by a large number of illegal transfers as well as a large amount of idle farmers' housing land. The voices from both parties that are for or against transferring Land Use Right of Farmers' Housing in market are equally strong. The current pilot of farmers' housing property rights mortgage fails to give a clear attitude to this dispute. By analyzing the arguments of both sides comprehensively， we find that the reasons for forbidding market transfer are not sufficient. The dispute reflects the confliction between the two distinguishing functions that Farmers' Land Use Right for Housing is undertaking， namely social security function and property function， as well as the confliction between stabilization and efficiency. In view of the imbalance of regional development in China， farmers in different regions depend on land's social security function to different extents. Moreover， farmershave different demands for transferring their Land Use Right of Housing. Based on fully respecting the willingness of the local farmers，Land Use Right of Farmers Housing transfer should be promoted gradually according to different levels of economic development， which is a smart choice to balance the interests among all parties. It concluded that we should permit Land Use Right of Farmers Housing to transfer freely under certain conditions.

land institution； land use right for farmers housing； transfer； solutions

10.11994/zgtdkx.20160607.110715

F301.1

A

1001-8158（2016）05-0013-08

2016-03-18；

2016-04-28

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究”（15CFX048）。

宋志紅（1980-），女，湖北京山人，副教授，博士。主要研究方向?yàn)槊裆谭ā⑼恋胤ā⒎康禺a(chǎn)法。E-mail: s_zhihong@sina.com