在開放中推進(jìn)自由貿(mào)易：“二次開放”與服務(wù)貿(mào)易

中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組

在開放中推進(jìn)自由貿(mào)易：“二次開放”與服務(wù)貿(mào)易

中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組

在全面深化改革與對外開放直接融合的背景下，“二次開放”的歷史使命是以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)全面實(shí)施自由貿(mào)易戰(zhàn)略。加快形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的對外開放新格局，積極推動(dòng)服務(wù)業(yè)市場雙向開放，既是“二次開放”倒逼市場化改革的重點(diǎn)，也是形成有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級外部環(huán)境的關(guān)鍵所在

“十三五”：“二次開放”的歷史新起點(diǎn)

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，全球貿(mào)易進(jìn)入增長放緩期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期、規(guī)則重構(gòu)期的“三期疊加”階段，國際貿(mào)易增速明顯放緩，服務(wù)貿(mào)易成為國際貿(mào)易增長的新動(dòng)力，全球貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)。在這個(gè)特定背景下，我國既面臨“二次開放”的歷史機(jī)遇，又面臨“二次開放”的歷史挑戰(zhàn)。

（一）新一輪全球自由貿(mào)易的大趨勢

服務(wù)貿(mào)易成為全球自由貿(mào)易的新引擎。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，2000年全球服務(wù)貿(mào)易額為1.44萬億美元，到2014年已經(jīng)達(dá)到9.8萬億美元。2001-2014年，全球服務(wù)貿(mào)易在大多數(shù)年份以高于GDP和貨物貿(mào)易的速度增長。自2012年以來，全球服務(wù)貿(mào)易增速在大多數(shù)年份約為貨物貿(mào)易增速的3-5倍。2014年，全球服務(wù)貿(mào)易增長率為6%，而同期全球GDP增速只有2.5%，全球貨物貿(mào)易增速僅為0.8%。服務(wù)貿(mào)易的快速增長給全球貿(mào)易帶來新的動(dòng)力。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成為自由貿(mào)易的主要載體。截至2016年1月18日，全球范圍內(nèi)已有417份區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定生效，其中，貨物貿(mào)易協(xié)定136份，服務(wù)貿(mào)易協(xié)定1份，貨物與服務(wù)貿(mào)易協(xié)定129份，比10年前增加了2倍。新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成為塑造自由貿(mào)易新規(guī)則的載體。近年來，許多國家尤其是歐美發(fā)達(dá)國家簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定涵蓋的內(nèi)容不僅包括貨物貿(mào)易自由化，還包括服務(wù)貿(mào)易自由化、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化、投資自由化、競爭規(guī)則、政府采購、國有企業(yè)、中小企業(yè)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的新一代貿(mào)易投資議題。

全球進(jìn)入新一輪貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)期。各國正加快建立雙邊、多邊自貿(mào)區(qū)，特別是美歐正主導(dǎo)推動(dòng)以市場準(zhǔn)入為核心的“第一代”貿(mào)易規(guī)則向以規(guī)制融合為核心的“第二代”貿(mào)易規(guī)則轉(zhuǎn)變。TPP、TTIP、RCEP等超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對全球貿(mào)易投資格局和貿(mào)易投資規(guī)則的影響巨大。特別是，由于TPP和TTIP具有明顯的排他性，一旦簽訂實(shí)施，將對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響：一是鞏固美國為首的發(fā)達(dá)國家在全球貿(mào)易投資規(guī)則制定上的主導(dǎo)地位；二是產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，兩大自貿(mào)區(qū)以外的國家的貿(mào)易空間將會受到明顯擠壓；三是TPP和TTIP的高標(biāo)準(zhǔn)給新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家?guī)砻黠@壓力；四是TPP與TTIP形成“合圍”，無論從貿(mào)易空間還是治理空間，都對我國形成客觀擠壓。

（二）我國服務(wù)業(yè)市場雙向開放與全球自由貿(mào)易進(jìn)程的歷史交匯

“一次開放”與制造業(yè)全球化的歷史交匯。在工業(yè)化初期，我國抓住全球貨物貿(mào)易需求擴(kuò)張和發(fā)達(dá)國家制造業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇，推動(dòng)制造業(yè)開放與制造業(yè)全球化的直接融合，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大貨物貿(mào)易國，為全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長做出巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，在全球經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的背景下，以工業(yè)市場開放為重點(diǎn)的“一次開放”空間日益縮小，亟須轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)市場開放為重點(diǎn)的“二次開放”。

“二次開放”與服務(wù)業(yè)全球化的歷史交匯。一方面，全球已經(jīng)進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)時(shí)代；另一方面，隨著我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)由物質(zhì)型為主向服務(wù)型為主轉(zhuǎn)變，我國服務(wù)貿(mào)易需求快速上升，對服務(wù)業(yè)市場的雙向開放提出了迫切要求。在這個(gè)特定背景下，加快服務(wù)業(yè)市場的雙向開放和以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的全球自由貿(mào)易進(jìn)程形成歷史交匯。

我國站在“二次開放”的歷史新起點(diǎn)。“十三五”是開放轉(zhuǎn)型的歷史窗口期，推動(dòng)由貨物貿(mào)易為主向服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為我國由制造業(yè)大國走向服務(wù)業(yè)大國必須要闖的“關(guān)口”。在全面深化改革與對外開放直接融合的背景下，“二次開放”的歷史使命是以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)全面實(shí)施自由貿(mào)易戰(zhàn)略，在開放中創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的外部條件，在開放中推進(jìn)全球自由貿(mào)易進(jìn)程。

（三）我國在推動(dòng)全球自由貿(mào)易進(jìn)程中的重要角色

為全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易持續(xù)增長提供新動(dòng)力。隨著城鄉(xiāng)居民服務(wù)需求的快速上升，我國服務(wù)貿(mào)易增長進(jìn)入快車道。2001-2014年，我國服務(wù)貿(mào)易總額在絕大多數(shù)年份保持兩位數(shù)的增長，規(guī)模從719億美元一路攀升到6043億美元，14年間擴(kuò)張了8倍多。過去三年，服務(wù)貿(mào)易增速均超過GDP增速，比貨物貿(mào)易增速高出一倍以上。未來五年，我國服務(wù)貿(mào)易潛力的釋放，將進(jìn)一步為全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長注入新的動(dòng)力。

推動(dòng)雙邊、多邊自由貿(mào)易進(jìn)程。自2001年加入WTO后，目前我國對外總體關(guān)稅水平已從15.3%降至9.8%，并不斷削減非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，積極推動(dòng)WTO框架下《貿(mào)易便利化協(xié)定》談判等。在WTO多哈多回談判受阻的形勢下，我國加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，目前已經(jīng)簽署并實(shí)施14個(gè)自貿(mào)協(xié)定，涉及22個(gè)國家和地區(qū)，以此推進(jìn)雙邊、多邊自貿(mào)進(jìn)程。未來依托“一帶一路”建設(shè)，我國將在推動(dòng)雙邊、多邊、區(qū)域性、全球性自貿(mào)進(jìn)程中發(fā)揮更加積極的作用。

以公平可持續(xù)為導(dǎo)向推動(dòng)全球貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)。自貿(mào)區(qū)不斷加快對外開放體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，以主動(dòng)改革形成中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案?！笆濉保覈涌煲怨娇沙掷m(xù)為導(dǎo)向的貿(mào)易投資規(guī)則建設(shè)，將有力增強(qiáng)我國在全球貿(mào)易投資規(guī)則制定上的影響力和話語權(quán)，使我國成為構(gòu)建開放、包容、公平、可持續(xù)的全球經(jīng)濟(jì)新秩序的重要推動(dòng)者。

“十三五”：形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的對外開放新格局

加快形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的對外開放新格局，積極推動(dòng)服務(wù)業(yè)市場雙向開放，既是“二次開放”倒逼市場化改革的重點(diǎn)，也是形成有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級外部環(huán)境的關(guān)鍵所在。

（一）推進(jìn)以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的外貿(mào)轉(zhuǎn)型

服務(wù)貿(mào)易成為對外貿(mào)易的“短板”。2014年，我國服務(wù)貿(mào)易額占外貿(mào)總額的比重僅為12.3%，比全球平均水平低8.3個(gè)百分點(diǎn)。在世界前十大服務(wù)貿(mào)易國中，我國人均服務(wù)貿(mào)易額為448美元，是美國的12%、德國的6%、日本的16%。服務(wù)貿(mào)易的比較競爭優(yōu)勢主要集中在資源、勞動(dòng)力密集型傳統(tǒng)行業(yè)，在知識、技術(shù)密集型行業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)處于明顯的競爭劣勢地位。2013年，我國生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易逆差為663.8億美元，占當(dāng)年服務(wù)貿(mào)易逆差的56.0%。

形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的對外開放新格局。抓住新一輪服務(wù)貿(mào)易自由化的歷史機(jī)遇，提高服務(wù)貿(mào)易比重，爭取到2020年，我國服務(wù)貿(mào)易占對外貿(mào)易的比重至少達(dá)到20%；占世界服務(wù)貿(mào)易總額的比重將由2014年的6.2%提高至10%；形成傳統(tǒng)服務(wù)貿(mào)易和現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易均衡發(fā)展的貿(mào)易結(jié)構(gòu)，爭取在電信、信息技術(shù)、電子商務(wù)、健康醫(yī)療、教育等現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域形成競爭新優(yōu)勢。

2020年服務(wù)貿(mào)易占比有條件達(dá)到20%。一是隨著消費(fèi)升級和人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，到“十三五”末城鎮(zhèn)居民服務(wù)型消費(fèi)占比有條件由目前的不到40%提升到50%左右，服務(wù)型消費(fèi)的快速增長將帶動(dòng)服務(wù)貿(mào)易的增長。二是制造業(yè)服務(wù)化和服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，都將帶動(dòng)服務(wù)貿(mào)易比重進(jìn)一步提升。三是“一帶一路”重大項(xiàng)目落地，將顯著帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)貿(mào)易增長。

（二）破題以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)重在破題服務(wù)貿(mào)易開放。目前，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)在實(shí)施負(fù)面清單管理方面取得了明顯成效，在服務(wù)業(yè)市場開放領(lǐng)域走在全國前面。但與內(nèi)外需求相比，自貿(mào)區(qū)在服務(wù)貿(mào)易開放上仍然限制較多，例如《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》列出的122項(xiàng)的負(fù)面清單中，有80余項(xiàng)針對服務(wù)業(yè)?！笆濉睉?yīng)盡可能縮小負(fù)面清單中不利于擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易的項(xiàng)目，為其他地區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理提供可復(fù)制、可推廣的重要經(jīng)驗(yàn)。

加快對服務(wù)貿(mào)易開放制度的先行先試。實(shí)行更加開放的服務(wù)貿(mào)易市場準(zhǔn)入機(jī)制，加快推動(dòng)跨境服務(wù)由正面清單管理向負(fù)面清單管理轉(zhuǎn)變，減少負(fù)面清單中的限制性措施。打破開業(yè)權(quán)、人員移動(dòng)、技術(shù)性等服務(wù)貿(mào)易壁壘。采取與服務(wù)貿(mào)易特點(diǎn)相適應(yīng)的通關(guān)管理模式。以國內(nèi)自貿(mào)區(qū)為平臺，加快涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，建立與國際接軌的市場開放和市場運(yùn)行體制和政策體系。

以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)優(yōu)化自貿(mào)區(qū)布局。在加快四大自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，近期又在以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)、服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的其他沿海、沿邊和內(nèi)陸地區(qū)增設(shè)7個(gè)產(chǎn)業(yè)側(cè)重點(diǎn)不同的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。今后還應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)一批邊境合作區(qū)升級為自貿(mào)區(qū)，在服務(wù)貿(mào)易自由化和服務(wù)業(yè)市場開放上加大力度，擴(kuò)大我國與周邊地區(qū)服務(wù)貿(mào)易，促進(jìn)新興服務(wù)出口。與主要貿(mào)易伙伴合作建設(shè)跨境合作貿(mào)易園區(qū)，把服務(wù)貿(mào)易特別是跨境金融服務(wù)作為境外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

（三）關(guān)鍵是服務(wù)業(yè)市場的雙向開放

以服務(wù)業(yè)市場雙向開放提升服務(wù)貿(mào)易比重。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，服務(wù)業(yè)市場開放大大促進(jìn)了服務(wù)貿(mào)易發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)看，我國服務(wù)業(yè)雙向市場開放面臨許多障礙，不僅面臨發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易投資壁壘，也面臨新興經(jīng)濟(jì)體服務(wù)業(yè)市場開放不足的挑戰(zhàn)。例如，根據(jù)WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)，印度僅承諾開放12項(xiàng)、占比21%的服務(wù)貿(mào)易市場，遠(yuǎn)低于歐盟承諾開放42項(xiàng)、占比75%的服務(wù)貿(mào)易市場。再例如，發(fā)達(dá)國家在電子技術(shù)、航空、信息通訊技術(shù)、生命科學(xué)技術(shù)、能源環(huán)境等領(lǐng)域都尚未對發(fā)展中國家開放；美歐等發(fā)達(dá)國家還通過技術(shù)壁壘、國家安全審查等手段限制外國企業(yè)進(jìn)入。

推動(dòng)與自由貿(mào)易伙伴之間的雙向市場準(zhǔn)入。加快建立雙邊和區(qū)域服務(wù)貿(mào)易協(xié)定。打破一些國家對我國服務(wù)貿(mào)易的壁壘，共同削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。率先在新興經(jīng)濟(jì)體、歐洲等國家和地區(qū)取得突破。簽訂投資相互保護(hù)和促進(jìn)協(xié)定，支持企業(yè)“走出去”。推動(dòng)政府采購市場互惠對等開放。

有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放。加快推行準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式，縮小負(fù)面清單的限制范圍。有序推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域開放；與加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略相結(jié)合，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級亟須的服務(wù)領(lǐng)域、與貿(mào)易伙伴優(yōu)勢互補(bǔ)的服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)先向自貿(mào)協(xié)定伙伴開放；大力發(fā)展服務(wù)外包業(yè)務(wù)。