準(zhǔn)確理解、正確貫徹實(shí)施慈善法

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任 闞 珂

部門(mén)解讀

準(zhǔn)確理解、正確貫徹實(shí)施慈善法

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任 闞 珂

如何評(píng)價(jià)慈善法

從制定慈善法的過(guò)程，以及法律出臺(tái)后各方面的反映來(lái)看，我們對(duì)慈善法有以下四個(gè)方面的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)：

第一，慈善法認(rèn)真貫徹了黨中央要求。黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，對(duì)支持慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮慈善事業(yè)扶貧濟(jì)困積極作用等提出了一系列明確要求。在制定慈善法過(guò)程中，我們始終把貫徹黨中央部署要求擺在首位，不折不扣予以落實(shí)。一是按照三中全會(huì)決定提出的公益慈善類(lèi)社會(huì)組織成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記的要求，規(guī)定設(shè)立慈善組織可以直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記，降低慈善組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織從事慈善事業(yè)。二是按照“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革”的要求，將現(xiàn)行的慈善組織年檢制度改為年度報(bào)告制度，要求慈善組織每年向民政部門(mén)報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)。推進(jìn)慈善組織依法自治，規(guī)范和引導(dǎo)慈善組織健康發(fā)展。三是按照“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用”的要求，在現(xiàn)有慈善活動(dòng)稅收優(yōu)惠規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠制度作了進(jìn)一步完善，鼓勵(lì)更多的社會(huì)公眾和組織積極參與慈善活動(dòng)。

今年2月18日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)黨組的匯報(bào)。全國(guó)人大常委會(huì)黨組在全面匯報(bào)的基礎(chǔ)上，就慈善組織的登記管理、慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、設(shè)立中華慈善日等問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)匯報(bào)，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上作了重要講話，并就進(jìn)一步修改完善好草案作出重要指示。根據(jù)政治局常委會(huì)會(huì)議精神，全國(guó)人大常委會(huì)黨組對(duì)草案做了進(jìn)一步的修改完善，形成了提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)議審議的慈善法草案。

第二，慈善法是一部高質(zhì)量的法律。習(xí)近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上提出：“要研究借鑒其他國(guó)家成功做法，創(chuàng)新我國(guó)慈善事業(yè)制度?！痹谥贫ù壬品ǖ倪^(guò)程中，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記的重要指示精神，著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建了慈善領(lǐng)域基本制度，健全慈善事業(yè)體制機(jī)制，很好地處理了規(guī)范和促進(jìn)的關(guān)系。慈善法是一部促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的法律。在制定過(guò)程中，總結(jié)出慈善法的定位是“社會(huì)領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律”。

慈善法的出臺(tái)時(shí)機(jī)成熟，內(nèi)容比較完善。立法條件成熟的標(biāo)志就是法律所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系、客觀事物本身已經(jīng)充分展現(xiàn)、充分暴露；客觀實(shí)踐已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)程度；對(duì)其研究已經(jīng)有相當(dāng)?shù)睦碚摮晒簧鐣?huì)生活客觀上需要法律出臺(tái)。在當(dāng)前情況下，慈善領(lǐng)域具備立法條件的、研究認(rèn)識(shí)已經(jīng)比較清楚的、能夠做出規(guī)定的內(nèi)容，在慈善法中都作出了規(guī)定。

第三，慈善法的立法速度之快是近年來(lái)少有的。有媒體評(píng)價(jià)，慈善法的立法速度是“超級(jí)速度”。慈善法草案從去年10月30日初次審議，經(jīng)過(guò)連續(xù)兩次常委會(huì)會(huì)議審議，到今年3月16日表決通過(guò)，歷時(shí)139天。這樣的立法速度，在近年來(lái)法律案提請(qǐng)大會(huì)審議的歷史上是少見(jiàn)的。在這過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委和十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議秘書(shū)處法案組與各有關(guān)方面團(tuán)結(jié)合作、齊心協(xié)力，始終把修改完善好慈善法草案、確保大會(huì)順利通過(guò)作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來(lái)落實(shí)，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，精心謀劃，周密安排?；仡櫿麄€(gè)立法過(guò)程，雖然時(shí)間緊、節(jié)奏快、要求高、任務(wù)重，但是立法嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，工作始終有條不紊。在各方面的共同努力下，順利圓滿(mǎn)地完成工作任務(wù)。

第四，慈善法是全國(guó)人大代表集體智慧的結(jié)晶，是絕大多數(shù)代表滿(mǎn)意的一部法律。十八屆四中全會(huì)提出，要更多地發(fā)揮人大代表在立法中的作用。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志有一個(gè)考慮：盡量做到每年的全國(guó)人大會(huì)議都安排審議一部法律案，使全國(guó)人大代表直接行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人大安排今年的大會(huì)審議通過(guò)慈善法，體現(xiàn)了全國(guó)人大對(duì)制定慈善法的高度重視。在去年考慮安排今年全國(guó)人大會(huì)議議程時(shí)，對(duì)確定審議哪一部法律案是經(jīng)過(guò)慎重研究的，最后確定的是慈善法上大會(huì)，這一決定經(jīng)過(guò)了反復(fù)的斟酌，主要考慮是：第一，慈善法是一部新制定的法律；第二，這部法律與廣大人民群眾有密切的關(guān)系，代表了解實(shí)際情況，可以深入、充分地進(jìn)行審議。

在大會(huì)審議前，我們提前把草案印發(fā)全國(guó)人大代表，請(qǐng)他們研讀，提前了解草案內(nèi)容，提出修改意見(jiàn)。在大會(huì)審議期間，發(fā)言代表共計(jì)1231人次，提出意見(jiàn)建議近4000條，我們認(rèn)真研究，充分予以吸收，大會(huì)審議期間共對(duì)慈善法草案作了110處修改，其中帶有實(shí)質(zhì)性的修改有38處。3月16日上午大會(huì)表決慈善法，實(shí)到全國(guó)人大代表2859人，共有2636人對(duì)慈善法草案投贊成票，贊成率達(dá)到92.2%，這表明絕大多數(shù)全國(guó)人大代表對(duì)慈善法是滿(mǎn)意的。應(yīng)該說(shuō)，慈善法的制定過(guò)程，充分尊重全國(guó)人大代表在國(guó)家立法中的主體地位，是全國(guó)人大科學(xué)立法、民主立法的又一次重要實(shí)踐。

這部法律的如期出臺(tái)，也是廣大人民群眾積極參與、共同努力的結(jié)果。在這里，我要特別感謝民政部和各地民政部門(mén)的同志。民政部安排一批熟悉業(yè)務(wù)、政策水平高、工作責(zé)任心強(qiáng)的同志與我們一起工作，各地民政部門(mén)的同志對(duì)我們的調(diào)研活動(dòng)給予大力支持和配合。這些工作有力地保障了制定慈善法任務(wù)的完成。

慈善法和相關(guān)法律、行政法規(guī)的關(guān)系

從我國(guó)現(xiàn)有法律看，涉及慈善活動(dòng)的相關(guān)法律有公益事業(yè)捐贈(zèng)法、信托法、合同法和紅十字會(huì)法等。這些法律大都對(duì)慈善活動(dòng)的某一方面或者某些特殊主體作了規(guī)定。此外，還有國(guó)務(wù)院制定的基金會(huì)管理?xiàng)l例、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例等行政法規(guī)，也與慈善法密切相關(guān)。

第一，慈善法與公益事業(yè)捐贈(zèng)法、信托法、合同法的關(guān)系。公益事業(yè)捐贈(zèng)法主要對(duì)向公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)作了規(guī)定；信托法專(zhuān)門(mén)有一章公益信托；合同法規(guī)定了贈(zèng)與合同一章。公益事業(yè)捐贈(zèng)法和合同法這兩部法律與慈善法有關(guān)慈善捐贈(zèng)一章的內(nèi)容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的調(diào)整范圍內(nèi)繼續(xù)適用，尤其是公益事業(yè)捐贈(zèng)法對(duì)政府接受捐贈(zèng)等特殊事項(xiàng)的規(guī)定，仍然繼續(xù)適用；對(duì)二者不一致的內(nèi)容，慈善法實(shí)施后，按照新法優(yōu)于舊法的原則，適用慈善法。

第二，慈善法與紅十字會(huì)法的關(guān)系。按照紅十字會(huì)法的規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體。紅十字會(huì)與一般的慈善組織相比有其特殊性，其組織、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)與財(cái)產(chǎn)等事項(xiàng)，適用紅十字會(huì)法的規(guī)定；紅十字會(huì)開(kāi)展募捐等事項(xiàng)，紅十字會(huì)法未作規(guī)定或者僅作了原則規(guī)定的，可以適用慈善法的有關(guān)具體規(guī)定。

第三，慈善法與國(guó)務(wù)院有關(guān)社會(huì)組織“三個(gè)條例”的關(guān)系。慈善法第八條規(guī)定，慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。慈善組織可以采取這三種組織形式，并不意味著所有的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都是慈善組織，也不能說(shuō)慈善法就是這三個(gè)條例的“上位法”。以社會(huì)團(tuán)體為例，有的社會(huì)團(tuán)體如中華慈善總會(huì)，屬于慈善組織；有的社會(huì)團(tuán)體如中國(guó)政治學(xué)會(huì)，就不屬于慈善組織。慈善法是這“三個(gè)條例”的“半個(gè)母親”“半個(gè)媽”?！叭齻€(gè)條例”在修改過(guò)程中，要和慈善法有關(guān)慈善組織登記認(rèn)定、公開(kāi)募捐資格、慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用等規(guī)定做好銜接。

第四，慈善法與《宗教事務(wù)條例》等的關(guān)系。目前，國(guó)務(wù)院《宗教事務(wù)條例》和國(guó)家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等六部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見(jiàn)》，對(duì)宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場(chǎng)所接受捐贈(zèng)，以及為公益慈善事業(yè)捐款捐物、設(shè)立公益慈善項(xiàng)目和設(shè)立公益慈善組織作了規(guī)定。在制定慈善法的過(guò)程中作了研究，宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場(chǎng)所開(kāi)展慈善活動(dòng)的，按照上述規(guī)定辦理。慈善法沒(méi)有對(duì)宗教慈善另作規(guī)定。宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場(chǎng)所通過(guò)設(shè)立基金會(huì)等慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守慈善法的相關(guān)規(guī)定。

下一步需要抓緊開(kāi)展的工作

慈善法將于今年9月1日起正式實(shí)施，下一步，建議民政部門(mén)會(huì)同有關(guān)方面抓緊做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，抓緊對(duì)“三個(gè)條例”作出修改，并制定相關(guān)配套規(guī)定。2月18日向中央的請(qǐng)示中，全國(guó)人大常委會(huì)黨組明確提出，考慮到慈善法草案內(nèi)容與“三個(gè)條例”密切相關(guān)，建議在慈善法出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)抓緊研究修改上述三項(xiàng)行政法規(guī)，并出臺(tái)相應(yīng)的配套規(guī)定。在3月13日法律委員會(huì)關(guān)于慈善法草案審議結(jié)果的報(bào)告中，專(zhuān)門(mén)提出了這個(gè)問(wèn)題。修改“三個(gè)條例”是當(dāng)前一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》4月5日?qǐng)?bào)道，民政部正在積極開(kāi)展慈善法稅收優(yōu)惠有關(guān)規(guī)定的政策落地工作，也正在積極研究制定慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、金融支持政策以及用地、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的優(yōu)惠政策。除此以外，出臺(tái)扶貧濟(jì)困方面的特殊優(yōu)惠政策等工作也應(yīng)積極推進(jìn)。這些工作對(duì)于慈善事業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，是重大利好，希望能夠盡快推進(jìn)，確保慈善法的相關(guān)規(guī)定落地。

第二，在慈善法的實(shí)施中，各地民政部門(mén)要加強(qiáng)工作指導(dǎo)。當(dāng)前，要在黨和國(guó)家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略下衡量慈善法的實(shí)施效果，引導(dǎo)慈善組織更好地利用有限的慈善資源結(jié)合扶貧濟(jì)困工作多開(kāi)展“雪中送炭”的慈善活動(dòng)。民政部門(mén)在對(duì)慈善組織登記管理過(guò)程中，要指導(dǎo)慈善組織制定好自己的章程，慈善組織的宗旨和業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍能明確就盡量明確、能具體就具體，比如，可以考慮具體列舉到扶貧、濟(jì)困、救災(zāi)等領(lǐng)域，而不是籠統(tǒng)地說(shuō)促進(jìn)某一方面事業(yè)的發(fā)展。

第三，要加大對(duì)慈善法的宣傳普及力度。在慈善法制定過(guò)程中，社會(huì)上對(duì)個(gè)人公開(kāi)募捐、網(wǎng)絡(luò)募捐地域限制、慈善組織的年度管理費(fèi)用等問(wèn)題有不同理解和認(rèn)識(shí)，我們?cè)诖壬品ㄍㄟ^(guò)前后已經(jīng)做了一些回應(yīng)和解讀工作。在慈善法實(shí)施過(guò)程中，要注意澄清誤解、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委和民政部正在組織編寫(xiě)慈善法的釋義這本書(shū)，可供各地在具體執(zhí)行過(guò)程中參考。離慈善法正式實(shí)施還有不到5個(gè)月的時(shí)間，希望各地民政部門(mén)積極開(kāi)展這部法律的宣傳工作，引導(dǎo)全社會(huì)形成尊法、學(xué)法、守法、用法的良好氛圍，為慈善法的正確實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境。