順應(yīng)時代發(fā)展 回應(yīng)社會關(guān)切
——《中華人民共和國慈善法》出臺的前前后后

導(dǎo)讀

順應(yīng)時代發(fā)展 回應(yīng)社會關(guān)切
——《中華人民共和國慈善法》出臺的前前后后

《中華人民共和國慈善法》是社會領(lǐng)域的重要法律，其基礎(chǔ)性和綜合性地位不容置疑。認識和理解慈善法產(chǎn)生的背景、過程和需要明晰的問題是學(xué)習(xí)貫徹慈善法的基礎(chǔ)功課，對慈善法的實施意義重大。

一、制定慈善法的必要性和意義

慈善法是社會領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律。制定慈善法的必要性和重要意義，可以從以下幾個方面來認識：

第一，制定慈善法，是發(fā)展慈善事業(yè)、規(guī)范慈善活動的需要。改革開放以來特別是近20年來，我國慈善事業(yè)步入良性發(fā)展軌道、處于較快發(fā)展時期。截至2015年2月，各級民政部門登記的社會組織總數(shù)超過66萬個，涉及扶貧濟困、救災(zāi)救援、助醫(yī)助學(xué)等多個領(lǐng)域。特別是基金會發(fā)展不斷提速，目前數(shù)量已達4600多個，總資產(chǎn)超過1000億元，年支出超過400億元。社會捐贈從2006年不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右，發(fā)展?jié)摿薮?。?jīng)常開展慈善服務(wù)的志愿者達6500多萬人，尤其是在汶川特大地震等重大自然災(zāi)害和奧運會等大型公益活動中，志愿者成為解難事、辦大事的重要支撐。同時，我國慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新情況、新問題：政府支持引導(dǎo)力度不夠，慈善組織自身建設(shè)不足，行業(yè)自律機制尚未形成，社會氛圍不夠濃厚，等等。有的慈善組織內(nèi)部治理不健全、運作不規(guī)范，影響到慈善的公信力和認可度。這些問題，既與慈善事業(yè)尚處于起步發(fā)展階段有關(guān)，也與現(xiàn)行慈善法律制度不完備有關(guān)。這些都需要通過制定慈善法加以引導(dǎo)和規(guī)范，以推動社會治理創(chuàng)新，激發(fā)慈善組織活力，促進慈善事業(yè)健康發(fā)展。

第二，制定慈善法，是加強社會領(lǐng)域立法、全面推進依法治國的需要。黨的十八屆四中全會明確提出，要全面推進依法治國，加快形成完備的法律規(guī)范體系，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展。進一步完善慈善法律制度，是全面推進依法治國的重要任務(wù)。經(jīng)過各方多年的不懈努力，我國相繼制定了一些涉及慈善活動的法律，主要包括公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法，合同法、信托法的有關(guān)內(nèi)容涉及慈善活動，企業(yè)所得稅法、個人所得稅法在公益事業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠等方面也作了規(guī)定。國務(wù)院還制定了《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)。一些地方還制定了慈善方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。應(yīng)當(dāng)說，這些慈善法律法規(guī)在實踐中發(fā)揮了積極作用。但總的來講，現(xiàn)行慈善法律制度還相對滯后，缺乏整體性和系統(tǒng)性，與慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的新形勢、新任務(wù)不相稱，是社會領(lǐng)域立法的一個短板。2008年以來，全國人大代表共有800多人次提出制定慈善法的議案27件，突出反映了社會各方面的多年期盼。制定一部引導(dǎo)各方面社會力量從事慈善事業(yè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，加快補齊社會領(lǐng)域立法這塊短板，是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，是全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

第三，制定慈善法，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的需要。消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。黨的十八大明確提出到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議把農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標(biāo)志，強調(diào)要廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅，努力形成政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局。扶貧濟困是慈善應(yīng)有之義和首要任務(wù)，發(fā)展慈善事業(yè)是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。制定具有中國特色的慈善法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，最大限度地鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人等社會力量開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，有利于廣泛匯聚社會幫扶資源，實現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有效對接，有利于形成政府力量和社會力量的合力，實現(xiàn)慈善事業(yè)與社會救助的銜接互補，共同編密織牢民生安全網(wǎng)，為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)作出貢獻。

第四，制定慈善法，是弘揚中華民族傳統(tǒng)美德、培育和踐行社會主義核心價值觀的需要。慈心善行是中華民族的優(yōu)秀美德和傳統(tǒng)文化。在中華民族兩千多年的歷史長河中，仁愛大同、積德行善、博施眾濟等慈善思想生生不息、綿延不絕，慈幼、恤孤、濟貧、賑饑等仁行善舉薪火不斷、世代傳承。正是在這些慈善思想和慈善實踐的作用下，自古以來，中華民族樂善好施、扶貧濟困、守望相助等慈善行為有其深厚的文化基礎(chǔ)和道德力量。在中國特色社會主義建設(shè)中，發(fā)展慈善事業(yè)，廣泛動員社會力量支持慈善、參與慈善，積極支持社會成員關(guān)愛他人、保護弱者，是對中華民族優(yōu)秀美德的傳承，是對社會主義核心價值觀的弘揚，有助于推動先富幫未富、最終實現(xiàn)共同富裕。制定慈善法，在全社會提倡、支持和鼓勵助人為樂、團結(jié)友愛、無私奉獻的志愿精神，有助于社會成員在仁行善舉中不斷累積道德力量，將社會主義核心價值觀內(nèi)化于心、外化于行，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供持久精神動力。

慈善法草案提請十二屆全國人大四次會議審議，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神的重要立法活動，是深入推進科學(xué)立法、民主立法的又一實踐，是發(fā)揮全國人大代表在立法中主體作用的重要舉措。全國人大代表是最高國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，來自人民，最了解人民群眾的呼聲和意愿，由全國人民代表大會審議慈善法草案，代表通過認真審議將人民的意愿上升為國家意志，有利于廣泛集中民智、凝聚共識，使慈善法充分體現(xiàn)全國人民的共同意愿，為法律的正確貫徹實施奠定更加堅實的基礎(chǔ)，營造更加良好的氛圍。

二、制定慈善法的指導(dǎo)思想和工作思路

制定慈善法的指導(dǎo)思想是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持共享發(fā)展成果，立足中國國情和實際，創(chuàng)新慈善事業(yè)制度，發(fā)揮慈善立法的引領(lǐng)和推動作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務(wù)活動，激發(fā)全社會崇德向善力量，為推動中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展提供有力法制保障。

在慈善法草案的起草和修改工作中，注意把握了以下幾點：

一是認真落實中央部署要求，突出慈善扶貧濟困作用。黨的十六屆四中全會以來，中央對鼓勵和支持發(fā)展慈善事業(yè)作出一系列重要部署，特別是黨的十八屆三中、四中、五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議，對支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務(wù)活動，完善扶貧濟困的稅收政策，更加注重對特定人群特殊困難的精準(zhǔn)幫扶等提出了明確要求。按照中央有關(guān)精神，慈善法突出鼓勵和支持扶貧濟困的慈善活動。在慈善活動定義中，把扶貧濟困單列出來；在促進措施中，專條規(guī)定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策。采取這種特別的制度安排，目的就是要通過立法將更多的慈善資源引導(dǎo)、匯聚到扶貧濟困這一重點領(lǐng)域，與政府實施的社會救助一道，合力助推脫貧攻堅，同時也向社會昭示黨和國家縮小收入差距的不懈努力。

二是著力加強制度頂層設(shè)計，創(chuàng)新慈善體制機制。制定慈善法，認真貫徹了習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出的創(chuàng)新我國慈善事業(yè)制度重要講話精神，立足慈善制度的基礎(chǔ)性、綜合性法律的定位，在現(xiàn)有慈善事業(yè)有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，著力建立健全慈善領(lǐng)域基本制度，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，提供便利條件。為落實黨的十八屆三中全會提出的公益慈善類社會組織成立時直接登記的精神，慈善法規(guī)定設(shè)立慈善組織可以直接向民政部門申請登記。為創(chuàng)新行政管理方式，慈善法將現(xiàn)行的慈善組織年檢制度修改為年報制度。慈善法采用“大慈善”的概念，既突出扶貧濟困，又包括促進教科文衛(wèi)體等各項事業(yè)的發(fā)展，目的就是為慈善事業(yè)的全面發(fā)展提供法制保障。

三是立足我國國情和實際，堅持在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。

慈善法汲取中華民族傳統(tǒng)文化精華，同時借鑒國外慈善立法有益經(jīng)驗，力求為社會成員所認同、接受和踐行；牢牢把握我國正處于社會主義初級階段這個最大國情、最大實際，彰顯扶貧濟困、改善民生的立法本意；回應(yīng)并解決慈善事業(yè)發(fā)展所面臨的突出問題，激發(fā)慈善事業(yè)勃勃生機和無限活力。

總之，慈善法立足我國基本國情，從實際出發(fā)，堅持在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。慈善法開宗明義“發(fā)展慈善事業(yè)”，也專章規(guī)定了發(fā)展慈善事業(yè)的促進措施，特別是有關(guān)降低慈善組織設(shè)立門檻，適度放開公開募捐資格，引入慈善信托等創(chuàng)制性規(guī)定。為切實回應(yīng)社會有關(guān)加強對慈善活動管理的關(guān)切，慈善法從強化信息公開、加強慈善組織內(nèi)部治理、規(guī)范慈善財產(chǎn)管理運用和構(gòu)建行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系等多個方面進行規(guī)范。這些規(guī)范和監(jiān)督措施，是對慈善組織的基本要求，其目的在于提高慈善組織公信力，增強慈善活動透明度，預(yù)防一些有損慈善事業(yè)發(fā)展形象的行為發(fā)生。也就是說，規(guī)范是為了凈化慈善環(huán)境，為了更好的發(fā)展。

三、慈善法草案起草和修改的主要工作情況

經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，制定慈善法，先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。根據(jù)工作部署，本屆全國人大以來，內(nèi)務(wù)司法委員會會同民政部等國務(wù)院有關(guān)部門，著手慈善法草案的研究起草工作。2014年2月，慈善立法領(lǐng)導(dǎo)小組成立，內(nèi)務(wù)司法委員會收集整理了十屆以來全國人大代表提出制定慈善法的議案，以及近幾年來一些慈善專家在立法學(xué)術(shù)研討會上的相關(guān)意見。組織人員對慈善領(lǐng)域的若干問題進行專題研究。赴一些地方和有關(guān)國家進行調(diào)研考察。就慈善法草案廣泛征求各方面意見。分別召開地方、中央有關(guān)部門和專家學(xué)者座談會，并就有關(guān)問題召開專題討論會。經(jīng)與各有關(guān)方面溝通協(xié)商，在取得基本共識的基礎(chǔ)上，形成了慈善法草案，并提請全國人大常委會會議審議。

2015年10月底，十二屆全國人大常委會第十七次會議對慈善法草案進行了初次審議。常委會組成人員和列席人員普遍認為，為規(guī)范慈善行為、促進慈善事業(yè)健康發(fā)展，制定慈善法很有必要。常委會對慈善法草案進行初次審議后，法工委將草案印發(fā)各?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門、單位、有關(guān)人民團體和社會組織、部分高等院校和研究機構(gòu)、基層立法聯(lián)系點等征求意見。在中國人大網(wǎng)全文公布草案向社會征求意見。法律委、內(nèi)司委和法工委聯(lián)合召開座談會，聽取中央有關(guān)部門、單位和部分全國人大代表，以及一些專家學(xué)者和慈善組織的意見。法律委、法工委就草案有關(guān)重點問題專門聽取中央有關(guān)部門、單位和部分專家學(xué)者的意見，先后到一些地方進行調(diào)研，并與內(nèi)司委、民政部等部門多次溝通協(xié)調(diào)，反復(fù)研究。根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對草案進行修改完善。在此基礎(chǔ)上，提出了慈善法草案二次審議稿。

2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案二次審議稿進行了審議。常委會組成人員和列席人員普遍認為，慈善法草案立足我國國情，針對當(dāng)前慈善領(lǐng)域存在的突出問題，作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，對于進一步規(guī)范慈善活動，促進慈善事業(yè)健康發(fā)展，廣泛動員全社會力量支持慈善、參與慈善，弘揚社會主義核心價值觀和中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，具有重要意義。草案二次審議稿較好地吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，更加完善。常委會第十八次會議決定將慈善法草案提請第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議。二次審議后，法律委員會、法制工作委員會根據(jù)常委會組成人員的審議意見，對草案二次審議稿進一步作了修改完善，形成了提交全國人民代表大會審議的慈善法草案。

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議經(jīng)審議表決通過了《中華人民共和國慈善法》，自2016年9月1日起施行。

四、慈善法的主要內(nèi)容

慈善法修改稿分總則、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開、促進措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等12章、112條。

（一）關(guān)于調(diào)整范圍

慈善法的調(diào)整范圍，即什么是慈善活動，哪些主體可以從事慈善活動，是慈善法首先要明確的問題。

1. 慈善活動的定義，主要是指扶貧、濟困、救災(zāi)等方面的義行善舉，這是我國慈善事業(yè)的重點，同時也包括其他有利于社會公共利益的活動。慈善法立足我國國情，結(jié)合慈善活動發(fā)展的趨勢，規(guī)定慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件造成的損害，以及促進教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等領(lǐng)域自愿開展的公益活動。在表現(xiàn)形式上，主要以捐贈款物、提供服務(wù)（即通常所說的“有錢出錢，有力出力”）為主，但又不局限于此；在慈善活動的內(nèi)容上既突出扶貧濟困，又涵蓋其他領(lǐng)域，為慈善事業(yè)的進一步發(fā)展提供了廣闊的空間。

2. 鼓勵社會各方面力量開展慈善活動。慈善不是富人的專利，慈善人人可為。慈善事業(yè)的發(fā)展需要廣泛動員社會各方面的力量，形成全社會支持慈善、參與慈善的濃厚氛圍。為此，慈善法作了如下規(guī)定，一是在總則中規(guī)定，國家鼓勵和支持自然人、法人和其他組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，依法開展慈善活動。二是對慈善組織予以專章規(guī)范，突出慈善組織在慈善活動中的重要作用和突出地位。三是在附則中規(guī)定，城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位，可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開展群眾性互助互濟活動；慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動。

（二）關(guān)于慈善組織的規(guī)范與引導(dǎo)

慈善組織是我國慈善事業(yè)的活躍力量，在動員社會資源、提供公益服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。大力發(fā)展各類慈善組織，規(guī)范慈善組織行為、確保其活動公開透明，是促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的有效保證。慈善法規(guī)定，本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等組織形式。

1. 明確慈善組織的設(shè)立程序。

慈善法通過明確慈善組織的設(shè)立條件和程序，鼓勵興辦慈善組織。（1）慈善法規(guī)定，設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起三十日內(nèi)作出決定。符合本法規(guī)定條件的，準(zhǔn)予登記并向社會公告；不符合本法規(guī)定條件的，不予登記并書面說明理由。（2）鼓勵更多的非營利性組織從事慈善事業(yè)。慈善法規(guī)定，本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。符合慈善組織條件的，準(zhǔn)予認定并向社會公告；不符合慈善組織條件的，不予認定并書面說明理由。（3）明確慈善組織的設(shè)立條件。慈善法對慈善組織應(yīng)當(dāng)符合的條件作了明確規(guī)定，其中包括以開展慈善活動為宗旨、不以營利為目的、有自己的名稱和住所、有組織章程等。（4）慈善法規(guī)定，慈善組織的組織形式、登記管理的具體辦法由國務(wù)院制定。

2. 規(guī)范慈善組織內(nèi)部治理。慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，開展慈善活動。在具體內(nèi)容上，慈善法作了如下規(guī)定：（1）規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理。（2）要求慈善組織履行年度報告義務(wù)。目前，根據(jù)有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，民政部門對社會組織采取年檢制度。根據(jù)簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，慈善法規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計報告。（3）為規(guī)范慈善組織與管理人員的關(guān)聯(lián)交易行為，慈善法規(guī)定，慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益；與慈善組織發(fā)生交易行為的，不得參與慈善組織有關(guān)該交易行為的決策，有關(guān)交易情況應(yīng)當(dāng)向社會公開。（4）規(guī)定慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規(guī)和違背社會公德條件的捐贈，不得對受益人附加違反法律法規(guī)和違背社會公德的條件。（5）明確慈善組織剩余財產(chǎn)處理原則。慈善法規(guī)定，慈善組織清算后的剩余財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照慈善組織章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規(guī)定的，由民政部門主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會公告。

3. 強化慈善組織的信息公開義務(wù)。信息公開是規(guī)范慈善組織行為的重要抓手，要增強慈善組織公信力，把慈善事業(yè)做成人人信任的“透明口袋”，就必須要求慈善組織定期向社會公布有關(guān)信息。慈善法對此規(guī)定了以下內(nèi)容：（1）信息公開的內(nèi)容。一是規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)成員信息以及國務(wù)院民政部門要求公開的其他信息；慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會公開其年度工作報告和財務(wù)會計報告。具有公開募捐資格的慈善組織的財務(wù)會計報告須經(jīng)審計。慈善信息公開應(yīng)當(dāng)真實、完整、及時。（2）慈善法針對慈善組織開展公開募捐和定向募捐的不同情況，明確規(guī)定了信息公開的對象、內(nèi)容及其程序。慈善法規(guī)定，具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。慈善法還規(guī)定，慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。（3）向受益人公開相關(guān)信息。慈善法規(guī)定，慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。為了保護捐贈人和慈善信托委托人的隱私，慈善法規(guī)定，捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開。

（三）關(guān)于慈善募捐和慈善捐贈

慈善募捐和慈善捐贈是慈善活動獲得資金支持的主要方式。慈善法明確規(guī)定，慈善募捐包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐，并重點對慈善組織的公開募捐行為以及接受捐贈作了規(guī)范。

1. 適度擴大公開募捐的主體范圍。按照我國現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具有公開募捐資格的主體主要有紅十字會、公募基金會、中華慈善總會及各地方設(shè)立的慈善會，具有公募資格的慈善組織數(shù)量和所占比例較小，還不足以有效吸納社會慈善資源。慈善法對慈善組織的公開募捐資格作了規(guī)定，適度擴大了具有公開募捐資格的主體范圍：一是規(guī)定，依法登記滿二年的慈善組織可以申請公開募捐資格，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的，民政部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給公開募捐資格證書。二是明確，按照紅十字會法、《基金會管理條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書。此外，對不具有公開募捐資格的組織或者個人，慈善法規(guī)定，其基于慈善目的可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐，并管理募得款物。

2. 明確公開募捐的方式及要求。公開募捐的方式包括在公共場所設(shè)置募捐箱；舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等；通過廣播、電視、報刊等媒體發(fā)布募捐信息等。對設(shè)置募捐箱以及舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣等傳統(tǒng)募捐方式，慈善法規(guī)定應(yīng)當(dāng)在慈善組織登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進行。為適應(yīng)信息社會慈善事業(yè)發(fā)展的客觀需要，慈善法規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)募捐是公開募捐的方式之一，這樣盡可能發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在慈善領(lǐng)域信息快速傳播和需求定位準(zhǔn)確的優(yōu)勢。同時，為了加強規(guī)范，慈善法要求慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。慈善法還要求廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商，應(yīng)當(dāng)對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證。

3. 明確捐贈財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合的要求。捐贈人捐贈的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合一定的要求，慈善法對此作了如下規(guī)定：（1）捐贈財產(chǎn)的合法性。捐贈人捐贈的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是其有權(quán)處分的合法財產(chǎn)。（2）捐贈財產(chǎn)的類型。具體包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財產(chǎn)。（3）對捐贈實物的，有更加嚴(yán)格的要求，即捐贈人捐贈的實物應(yīng)當(dāng)具有使用價值，符合安全、衛(wèi)生、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)。捐贈本企業(yè)產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)。

4. 慈善組織接受捐贈的特殊要求。慈善捐贈應(yīng)當(dāng)充分尊重捐贈人的捐贈意愿，實行捐贈自愿原則。捐贈人可以通過慈善組織捐贈財產(chǎn)，也可以直接向受益人捐贈。慈善法對通過慈善組織的捐贈從三個方面作了規(guī)范：一是規(guī)定慈善組織接受捐贈，應(yīng)當(dāng)向捐贈人開具由財政部門統(tǒng)一監(jiān)（印）制的捐贈票據(jù)。二是規(guī)定慈善組織接受捐贈，應(yīng)當(dāng)與捐贈人就捐贈財產(chǎn)的種類、數(shù)量、質(zhì)量、用途等內(nèi)容簽訂書面捐贈協(xié)議。三是規(guī)定捐贈人與慈善組織約定捐贈財產(chǎn)的用途和受益人時，不得指定捐贈人的利害關(guān)系人作為受益人。

5. 捐贈人應(yīng)當(dāng)按照捐贈協(xié)議履行捐贈義務(wù)。慈善捐贈作為具有公益性質(zhì)的捐贈，有必要針對捐贈人作出更具有約束性的規(guī)定。為此，慈善法在合同法規(guī)定基礎(chǔ)上，對捐贈人以下兩種情形的捐贈義務(wù)作了特殊規(guī)定：一是捐贈人通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體公開承諾捐贈的。二是捐贈財產(chǎn)用于扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫以及救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的慈善活動，并簽訂書面捐贈協(xié)議的。在上述兩種情形中，違反捐贈協(xié)議逾期未交付財產(chǎn)，慈善組織或者其他接受捐贈的人可以要求交付。

（四）關(guān)于慈善信托

慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托是開展慈善活動的一種特殊方式，考慮到我國慈善信托處于起步階段，在慈善法中對其加以引導(dǎo)和規(guī)范，為慈善信托的發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境，有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。慈善法中慈善信托一章主要作了以下規(guī)定：

1. 明確慈善信托的備案制度。慈善法規(guī)定，設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案。

2. 確定受托人、監(jiān)察人的范圍。慈善法規(guī)定，一是慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任。慈善信托的受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，委托人可以變更受托人。二是慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人。

3. 明確受托人、監(jiān)察人的義務(wù)。慈善信托的受托人管理和處分信托財產(chǎn)，一是應(yīng)當(dāng)按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹(jǐn)慎管理的義務(wù)；二是受托人應(yīng)當(dāng)根據(jù)信托文件和委托人的要求，及時向委托人報告信托事務(wù)處理情況、信托財產(chǎn)管理使用情況。關(guān)于信托監(jiān)察人的義務(wù)，慈善法明確規(guī)定，信托監(jiān)察人對受托人的行為進行監(jiān)督，依法維護委托人和受益人的權(quán)益。

4. 明確慈善信托的法律適用。慈善法規(guī)定，慈善信托的設(shè)立、信托財產(chǎn)的管理、信托當(dāng)事人、信托的終止和清算等事項，本法第五章未規(guī)定的，適用本法其他有關(guān)規(guī)定；本法未規(guī)定的，適用信托法的有關(guān)規(guī)定。

（五）關(guān)于慈善財產(chǎn)

慈善財產(chǎn)的使用直接關(guān)系到慈善活動能否實現(xiàn)其慈善目的，是規(guī)范慈善活動的核心要素。慈善法對此作了如下規(guī)定：

1. 規(guī)定慈善組織的財產(chǎn)來源。慈善法規(guī)定，慈善組織的財產(chǎn)包括發(fā)起人捐贈、資助的創(chuàng)始財產(chǎn)，募集的財產(chǎn)和其他合法財產(chǎn)。

2. 明確慈善財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的。慈善法規(guī)定，慈善組織的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配。任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)。

3. 規(guī)范慈善組織的投資行為。慈善法規(guī)定，慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值、增值進行投資的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的；重大投資方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機構(gòu)組成人員三分之二以上同意；慈善組織的負責(zé)人和工作人員不得在慈善組織投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報酬。

4. 確定慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理成本標(biāo)準(zhǔn)。慈善法規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產(chǎn)，并遵循管理費用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十，年度管理費用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況；其他慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門依照上述原則制定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。

（六）關(guān)于規(guī)范慈善服務(wù)

慈善服務(wù)是慈善事業(yè)的重要組成部分，慈善組織和其他組織以及個人基于慈善目的，向社會或者他人提供的志愿無償服務(wù)以及其他非營利服務(wù)，均屬于慈善服務(wù)范疇。慈善法對慈善服務(wù)作了以下規(guī)定：一是公示與告知義務(wù)。慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)公示與慈善服務(wù)有關(guān)的全部信息，告知服務(wù)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險。二是實名登記義務(wù)。慈善組織應(yīng)當(dāng)對志愿者實名登記，并根據(jù)志愿者的要求，無償、如實出具志愿服務(wù)記錄證明。三是提供相應(yīng)保障義務(wù)。慈善法規(guī)定，慈善組織安排志愿者參與慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與志愿者的年齡、文化程度、技能和身體狀況相適應(yīng)；慈善組織應(yīng)當(dāng)為志愿者參與慈善服務(wù)提供必要條件，保障志愿者的合法權(quán)益；慈善組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險的慈善服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)為志愿者購買相應(yīng)的人身意外傷害保險。

（七）關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的促進措施

慈善事業(yè)的健康發(fā)展需要政府的扶持。各級人民政府要正確認識慈善事業(yè)發(fā)展對保障和改善民生、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的積極作用，從金融、土地、慈善文化推廣、慈善宣傳等方面制定政策、采取措施，支持和鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展。

慈善法第九章專章規(guī)定了支持慈善發(fā)展的促進措施：一是為落實中央扶貧開發(fā)工作會議精神，慈善法規(guī)定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策。二是制定政策措施，為慈善活動提供幫助和指導(dǎo)。慈善法規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策和措施?？h級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動提供指導(dǎo)和幫助。三是慈善信息共享發(fā)布。慈善法規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立與其他部門之間的慈善信息共享機制。四是土地及金融政策支持。慈善組織開展扶貧、濟困等慈善活動需要慈善服務(wù)設(shè)施用地的，可以依法申請使用國有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設(shè)用地；國家為慈善事業(yè)提供金融政策支持，鼓勵金融機構(gòu)為慈善組織、慈善信托提供融資和結(jié)算等金融服務(wù)。五是培育公民的慈善意識。一方面，學(xué)校等教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將慈善文化納入教育教學(xué)內(nèi)容，鼓勵高等學(xué)校培養(yǎng)慈善專業(yè)人才。另一方面，媒體應(yīng)積極開展慈善公益宣傳活動，普及慈善知識，傳播慈善文化。六是建立慈善表彰制度，對在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織予以表彰。

稅收優(yōu)惠是促進慈善事業(yè)發(fā)展的重要措施之一。慈善法對此作了以下幾方面的規(guī)定：一是對慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠問題作了原則規(guī)定。二是為了解決大額捐贈稅前扣除比例不足的問題，慈善法專門規(guī)定，企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。

（八）關(guān)于監(jiān)督管理

促進慈善事業(yè)發(fā)展，既要賦予慈善組織及其他主體自主性，激發(fā)慈善活力，也要通過監(jiān)督管理進一步規(guī)范慈善行為，引導(dǎo)其健康有序發(fā)展。慈善法立足我國國情，對慈善活動的監(jiān)督管理作了有針對性的規(guī)定。

1. 明確政府監(jiān)管部門及其職責(zé)。慈善法規(guī)定，國務(wù)院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域慈善工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門依法在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。慈善法同時對民政部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施以及監(jiān)管程序等作了明確具體的規(guī)定。

2. 提高行業(yè)自律水平。慈善法規(guī)定，慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展。慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律。

3. 加強社會監(jiān)督。為暢通社會公眾對慈善活動中不良行為的投訴舉報渠道，慈善法規(guī)定，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理。國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用。

五、需要說明的問題

（一）關(guān)于慈善法與公益事業(yè)捐贈法等相關(guān)法律的關(guān)系

慈善法是慈善制度建設(shè)的一部基礎(chǔ)性、綜合性法律。從我國現(xiàn)有法律看，涉及慈善活動的相關(guān)法律還有公益事業(yè)捐贈法、合同法、信托法和紅十字會法等。這些法律大都對慈善活動的某一方面或者某些特殊主體作了規(guī)定。就慈善法與公益事業(yè)捐贈法、合同法的關(guān)系來看，公益事業(yè)捐贈法主要對向公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位捐贈財產(chǎn)，用于公益事業(yè)作了規(guī)定；合同法規(guī)定了贈與合同一章。這兩部法律與慈善法有關(guān)慈善捐贈一章的內(nèi)容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的調(diào)整范圍內(nèi)繼續(xù)適用，尤其是公益事業(yè)捐贈法對政府接受捐贈等特殊事項的規(guī)定，仍然繼續(xù)適用；對二者不一致的內(nèi)容，慈善法出臺后，按照新法優(yōu)于舊法的原則，適用慈善法。就慈善法與紅十字會法的關(guān)系而言，按照紅十字會法的規(guī)定，中國紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體。紅十字會與一般的慈善組織相比有其特殊性，其組織、職責(zé)、經(jīng)費與財產(chǎn)等事項，適用紅十字會法的規(guī)定；紅十字會開展募捐等事項，紅十字會法未作規(guī)定或者僅作了原則規(guī)定的，可以適用慈善法的有關(guān)具體規(guī)定。

（二）關(guān)于慈善募捐與個人求助行為

有網(wǎng)上意見認為，慈善法規(guī)定不具有公開募捐資格的組織或者個人不得開展公開募捐，禁止了個人求助行為。這是沒有全面了解慈善法的內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定的本意。按照慈善法的規(guī)定，慈善活動是指扶貧濟困、扶助老幼病殘等困難群體的公益活動。慈善法所調(diào)整的慈善募捐，是慈善組織為不特定的多數(shù)人開展的募捐行為。個人求助（包括乞討等）行為不屬于慈善法所調(diào)整的慈善活動。個人因自身或者其家庭成員出現(xiàn)困難，通過各種渠道、各種方式向社會求助，本法沒有禁止。慈善法的立法目的之一，在于充分調(diào)動社會各方面的積極性參與慈善活動，讓做好事更加容易，以利于改善困難群體的生活狀況。

（三）關(guān)于慈善活動的稅收優(yōu)惠

在審議慈善法草案的過程中，一些常委會委員和全國人大代表提出，稅收優(yōu)惠是促進慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵措施，目前對慈善活動稅收優(yōu)惠力度不大、效果不明顯，草案的規(guī)定過于原則，建議進一步作具體的規(guī)定。從各方面反映的情況看，目前慈善活動稅收優(yōu)惠制度存在不系統(tǒng)、不完善的問題。但慈善活動稅收優(yōu)惠涉及慈善組織、捐贈人、受益人等多個主體，涉及慈善財產(chǎn)的取得、保有、流轉(zhuǎn)等多個環(huán)節(jié)，在慈善法中對各個主體、各個環(huán)節(jié)涉及的稅收優(yōu)惠問題一一作出具體規(guī)定，目前還難以做到。為此，慈善法重點對慈善活動稅收優(yōu)惠的基本制度作了規(guī)定：一方面規(guī)定慈善組織、捐贈人和受益人依法享受稅收優(yōu)惠；另一方面，按照黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，明確國家對扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策，其中也包括特殊的稅收優(yōu)惠政策；此外，還對企業(yè)大額捐贈結(jié)轉(zhuǎn)扣除作了明確規(guī)定。有關(guān)慈善活動稅收優(yōu)惠的其他具體內(nèi)容，可在下一步修改完善相關(guān)的單行稅收法律時進一步研究，統(tǒng)籌考慮。

此外，慈善法對宗教團體和宗教場所開展慈善活動，未作特殊規(guī)定。主要是考慮到宗教團體和宗教場所通過設(shè)置功德箱等方式開展募捐，不屬于慈善法調(diào)整的慈善募捐；宗教團體通過設(shè)立基金會等方式開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。再有，慈善法對境外慈善組織來華開展相關(guān)活動也未作專門規(guī)定。境外非政府組織到中國境內(nèi)開展活動，首先應(yīng)當(dāng)適用境外非政府組織管理法。

（本部分摘選自《中華人民共和國慈善法釋義》）