關(guān)于妥善解決征收集體土地信訪問題的思考

新昌縣國土資源局 陳士賢

關(guān)于妥善解決征收集體土地信訪問題的思考

新昌縣國土資源局 陳士賢

妥善解決征收農(nóng)村集體土地引發(fā)的信訪問題，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，事關(guān)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，必須引起各級政府和相關(guān)部門的高度重視。

一、目前征收集體土地的普遍做法

根據(jù)《憲法》《土地管理法》等法律法規(guī)，以及中央和省有關(guān)征收農(nóng)村集體土地的一系列方針、政策，現(xiàn)在各級政府征收集體土地均有法可依，均有嚴(yán)格的征地程序，均有合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。

1.實(shí)行政府統(tǒng)一征地

各級人民政府均設(shè)立了政府統(tǒng)一征地機(jī)構(gòu)（土地統(tǒng)一征用辦公室），實(shí)行統(tǒng)一征地；均有政府制定統(tǒng)一的征地補(bǔ)償政策；均統(tǒng)一負(fù)責(zé)建立被征地農(nóng)民的基本生活（社會(huì)養(yǎng)老）保障制度；有鼓勵(lì)被征地農(nóng)民培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)政策和被征地村村級留用地安置政策。在過去按照年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的基礎(chǔ)上，從2003年始，政府以文件形式，統(tǒng)一建立了征地“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（青苗和地面附著物按實(shí)補(bǔ)償）。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)提高了，及時(shí)調(diào)整、完善、健全了新的征地“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同樣以文件形式發(fā)布。到2014年，根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置政策的通知》精神，地方各級政府又調(diào)整、完善提高了征地區(qū)片綜合價(jià)。同時(shí)，根據(jù)上級有關(guān)妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活社會(huì)保障政策精神，結(jié)合本地實(shí)際，積極開展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作，相繼出臺(tái)了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障試行辦法和若干意見等政策，明確了全面實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作。

2.嚴(yán)格規(guī)范征地程序

在人民政府頒布的“征收集體土地辦法中”，不僅公布了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還明確了征地必須履行的程序。統(tǒng)征機(jī)構(gòu)受理建設(shè)項(xiàng)目征地后，程序是：先告知（將征地用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容告知被征地單位），調(diào)查確認(rèn)（擬征土地權(quán)屬、地類、面積、青苗、附著物種類、數(shù)量等，與被征地單位、產(chǎn)權(quán)人一起確認(rèn)），召開村民代表會(huì)議聽取意見，聽證告知（書面通知被征地單位），簽訂“征地補(bǔ)償安置協(xié)議”；征地方案報(bào)批（即省政府或國務(wù)院農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收審批）；進(jìn)行“兩公告一登記”（征地方案和征地補(bǔ)償安置方案公告，土地登記）；支付征地補(bǔ)償費(fèi)；交地。

3.及時(shí)足額支付補(bǔ)償費(fèi)

在實(shí)際執(zhí)行中，有由政府統(tǒng)一征地辦公室簽訂協(xié)議并支付征地補(bǔ)償費(fèi)，也有由政府統(tǒng)征機(jī)構(gòu)簽訂征地協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)支付征地補(bǔ)償費(fèi)（以前也有存在用地單位直接支付征地補(bǔ)償費(fèi)）。征地補(bǔ)償費(fèi)由統(tǒng)一征地機(jī)構(gòu)支付，可以確保及時(shí)足額到位，但因征地具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)在負(fù)責(zé)，被征地村的一些具體問題需有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)解決，所以征地補(bǔ)償費(fèi)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)支付也十分有利。

二、引發(fā)征收集體土地信訪的主要原因

引發(fā)征收集體土地信訪的原因較多，主要有以下幾方面。

1.集體土地所有權(quán)得不到體現(xiàn)而引起信訪

我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡螘r(shí)征地、在哪里征、征多少、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多少，均由政府按規(guī)劃確定的范圍、計(jì)劃和制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，土地所有者無話語權(quán)可言。加之現(xiàn)行對“公共利益”的概念沒有明確界定，信訪農(nóng)民往往說，國家建造鐵路、公路、機(jī)場，土地奉獻(xiàn)都可以，但搞房地產(chǎn)開發(fā)，企業(yè)辦廠用地，與市場每畝數(shù)十萬至數(shù)百萬地價(jià)相比，征地補(bǔ)償費(fèi)（數(shù)萬元／畝）太低了。如某縣塔山村王某等人反映某實(shí)業(yè)有限公司當(dāng)年征用土地與現(xiàn)在某房地產(chǎn)公

司進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)（商業(yè)用地）在規(guī)劃上不符，要求某實(shí)業(yè)公司、某房地產(chǎn)公司和有關(guān)政府部門提供合法的土地性質(zhì)改變手續(xù)并進(jìn)行解釋，并要求按商業(yè)用地價(jià)格進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.預(yù)征土地及后遺癥引起信訪

如2004年全國土地市場治理整頓之前，各地普遍存在預(yù)征土地，至今仍有后遺癥。2006年7月20日，國土資源部第十批落實(shí)四至范圍開發(fā)區(qū)的公告中，某縣高新技術(shù)園區(qū)區(qū)塊1、區(qū)塊2的四至范圍規(guī)劃面積為446公頃。但該園區(qū)在2002年已預(yù)征70多個(gè)行政村的集體土地4萬余畝。除安置補(bǔ)助費(fèi)以每畝1200-1800斤稻谷按當(dāng)年市場價(jià)折算逐年以現(xiàn)金方式無限期支付外，一次性已付征地費(fèi)5億元。造成一方面政府負(fù)擔(dān)、包袱很重，還落個(gè)違法征地、拖欠安置補(bǔ)助費(fèi)的名聲；另一方面老百姓得了好處還不斷告狀，處于進(jìn)退兩難的境地。另外，還存在有用地企業(yè)與村直接簽訂土地《預(yù)征協(xié)議》，預(yù)征村集體土地，企業(yè)已墊付清全部征地款，被預(yù)征土地也沒有動(dòng)用，仍有農(nóng)民在耕種，但引起部分村民信訪。

3.征地程序不規(guī)范引起信訪

征地時(shí)要召開村民代表會(huì)議聽取意見是浙江省的規(guī)定，不是法定程序。但在這方面也引起不少信訪。有的村民代表會(huì)議代表簽名，討論的不是征地問題；有的在會(huì)上不簽，會(huì)后逐個(gè)代表做工作簽名；有的還不知道開過會(huì)；還有不少信訪反映村民代表會(huì)議記錄是假的、偽造的等等。如征收土地方案被有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)后，政府和國土資源局應(yīng)依法分別予以《公告》，但往往說明不了何時(shí)、在何地公告過，被信訪群眾說成是“違反征地程序”。

4.土地報(bào)批周期長，邊批邊用引起信訪

一些省、國家重點(diǎn)工程，尤其是單獨(dú)選址的線型工程，往往要征收基本農(nóng)田或征地?cái)?shù)量較大，需報(bào)國務(wù)院審批。而政府往往對這些工程的工期進(jìn)度等要求較高，用地單位以政府支持為擋箭牌，出現(xiàn)未批先建、邊報(bào)邊建，批而未供，造成大量的違法用地，因而引起信訪。為了解決這一問題，國土資源部（2008）237號下發(fā)了《關(guān)于做好重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地報(bào)部審批工作的通知》，但有的項(xiàng)目仍然沒有照此辦理。

5.土地征而未批、批而未供、供而不用引起信訪

一些已征土地由于項(xiàng)目遲遲沒有落實(shí)，或項(xiàng)目批后因各種原因被取消或村里不同意交地而無法實(shí)施。不少新農(nóng)村建設(shè)住宅用地，在省政府農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后（或?qū)徟埃?，尚未供地的情況下，已占用土地甚至建好了房子，被群眾舉報(bào)。

6.土地被征收后，土地承包證沒有回收或變更，農(nóng)民社會(huì)（養(yǎng)老）保障不落實(shí)等引起信訪

不少信訪群眾拿著土地承包證上訪，稱中央說幾十年不變，認(rèn)為征地是非法。有的沒有給被征地農(nóng)民及時(shí)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，造成社會(huì)（養(yǎng)老）保障難以兌現(xiàn)。村級集體經(jīng)濟(jì)組織以租代征、買賣土地等其它問題引起信訪。

三、減少征收集體土地信訪的措施及建議

解決征地信訪得從征地源頭抓起。

1.明確界定“公共利益”的內(nèi)涵

《憲法》《土地管理法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币?qū)Α肮怖妗钡慕缍ú磺?，?jīng)常遇到群眾信訪。如對“公共利益”的內(nèi)涵、范圍有個(gè)明確，可考慮按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對不同類別的征地實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)集體土地的所有權(quán)，又改變目前一刀切的做法。同時(shí)應(yīng)盡快出臺(tái)“集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法”的地方性法規(guī)，供具體征地時(shí)執(zhí)行。

2.堅(jiān)持依法征地，確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位

政府統(tǒng)一征地機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行征地程序，完善相關(guān)手續(xù)，堅(jiān)持征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行收支兩條線。被征地單位應(yīng)按規(guī)定辦理農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證收回或變更、被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非和參加社會(huì)保障等手續(xù)，相關(guān)部門應(yīng)密切配合，以免產(chǎn)生相關(guān)信訪問題。探索改變由政府征地機(jī)構(gòu)征地簽約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)支付征地補(bǔ)償費(fèi)的做法，以解決因征地費(fèi)支付而引起的信訪。

3.加大依法征地的宣傳力度，牢固樹立“保護(hù)耕地、依法用地”的觀念

政府要身體力行并加大對各類開發(fā)區(qū)、各部門各單位、直至行政村和個(gè)人的法制教育和宣傳力度。要向農(nóng)民宣傳，征地時(shí)召開村民代表會(huì)，是確保農(nóng)民對征地的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，依法征地具有強(qiáng)制性而沒有決定權(quán)；村級集體經(jīng)濟(jì)組織是管好、用好集體土地的直接責(zé)任人。不能以租代征，用承包、租賃土地的形式允許有關(guān)單位和個(gè)人搞非農(nóng)建設(shè)，甚至非法買賣土地。

4.解決預(yù)征土地遺留問題，將征而未用土地減少到最低限度

對可以報(bào)批的土地，應(yīng)當(dāng)按批準(zhǔn)的征收補(bǔ)償方案，將征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額補(bǔ)償?shù)轿弧︻A(yù)征土地也應(yīng)執(zhí)行報(bào)批時(shí)的補(bǔ)償方案。對暫時(shí)無法報(bào)批的土地，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)督促農(nóng)民耕種，以免拋荒。對已征已批的土地應(yīng)當(dāng)督促用地單位盡快開發(fā)利用，對無力開發(fā)利用的應(yīng)適時(shí)調(diào)整用地單位或收回土地使用權(quán)，防止閑置土地現(xiàn)象的發(fā)生。