執(zhí)行法定途徑分類處理信訪投訴請求的思考

□溫州市國土資源局　陳矯健

執(zhí)行法定途徑分類處理信訪投訴請求的思考

□溫州市國土資源局陳矯健

自從“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”后，占信訪總量80%以上的違法舉報類信訪被列入“揭發(fā)控告”類法定事項，從此信訪的數(shù)量銳減，個別地方甚至出現(xiàn)大半年沒有信訪，出現(xiàn)了天下無“訪”，人人辦“訪”的尷尬局面。

筆者從事信訪工作近8年，感受最深的是信訪行為的不確定性，信訪行為失去其法定的行為標準，信訪工作也脫離了法律的軌道。國務(wù)院《信訪條例》沒有修改，但是信訪行為卻發(fā)生了180度的轉(zhuǎn)變，從原先不應(yīng)當由信訪受理而受理的，如現(xiàn)在被劃入“申訴求決”類法定事項的土地征收和不動產(chǎn)登記等事項；到現(xiàn)在應(yīng)當由信訪受理而不受理的，如“違法舉報”類的信訪事項等，這樣的變化別說是信訪人看不懂，就連多年從事信訪工作的人員也難以接受。這些使筆者對執(zhí)行當前“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”新政進一步思考。

一、信訪行為的再認識

《信訪條例》第二條規(guī)定：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。但該“活動”《信訪條例》規(guī)定不清，只是在法律制度上籠統(tǒng)的規(guī)定：“涉及行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為可以信訪”，但《信訪條例》第二十一條第一款已明確規(guī)定：“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求”，信訪是不受理的。問題是行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為絕大多數(shù)是具體行政行為，如何處理這類信訪，雖然信訪法律制度模糊不清，但《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》（〔2005〕行立他字第4號）已經(jīng)明確：“信訪對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響”。從中可以看出信訪行為是不能影響當事人權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的。所以，信訪行為如果作出影響當事人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，那么就是信訪行為的越位，信訪就有可能變成可訴、可復的具體行政行為。

綜上，筆者認為：信訪相當于一個不具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的程序性行政行為，類似行政處罰當中的告知程序，雖然就告知本身而言不具有權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，但該程序賦予當事人有申辯的權(quán)力，并通過制度化的程序設(shè)計，確保行政機關(guān)公正執(zhí)法。過去上級要求對涉及土地違法的，如果行政處理決定沒有作出，就不能作出信訪處理意見的現(xiàn)象，其本質(zhì)就是將信訪處理行為與查處土地違法行為“捆綁”在一起，發(fā)展到現(xiàn)在直接把舉報土地違法行為歸類為“揭發(fā)控告”的法定事項，而信訪不予受理，這是對《信訪條例》的誤讀。首先，檢舉他人從事土地違法行為完全符合《信訪條例》規(guī)定的信訪法律概念；其次，歷來也是將其作為信訪事項處理的，有其一定的歷史原因和現(xiàn)實要求。所以，對信訪檢舉土地違法等行為而言，前面的信訪答復（告知對土地違法線索的如何處理）屬于信訪行為，而后面依法查處土地違法行為則是法定事項，兩則不能混為一談。

二、信訪工作的價值取向

首先，從《信訪條例》的立法目的上看，信訪工作一是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系；二是保護信訪人的合法權(quán)益；三是維護信訪秩序。但是當前“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”政策直接將原先的絕大多數(shù)的信訪事項劃入法定事項而不受理，信訪事項幾乎沒有了，又怎么能夠通過信訪密切聯(lián)系群眾。

其次，信訪人的合法權(quán)益應(yīng)當包括信訪條例賦予信訪人的信訪權(quán)益和信訪人反映事項的合法權(quán)益的維護兩方面組成?！缎旁L條例》賦予信訪人的信訪權(quán)益主要體現(xiàn)在行政機關(guān)依法辦理信訪事項上；而信訪人反映的投訴請求事項的權(quán)益維護，則體現(xiàn)在信訪人依法通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決，以維護其合法權(quán)益。所以，行政機關(guān)只要依法辦理信訪事項，依法履行《信訪條例》所賦予的法定職責，就是對信訪人信訪權(quán)益的最好維護；而對處理信訪事項的內(nèi)容上則應(yīng)當根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，依法解決信訪人的信訪問題，而不是直接通過信訪行為去解決信訪人反映的事項，否則就是信訪的越位行為。

最后，信訪的秩序是靠信訪參與者共同維護的。在認識上絕不能將“纏訪、鬧訪”事件看成是信訪的全部，來否定信訪的積極方面，更不能通過減少信訪的數(shù)量來解決信訪的“纏訪、鬧訪”問題。應(yīng)對“纏訪、鬧訪”問題。一方面行政機關(guān)要嚴格依法辦理信訪事項，同時要為信訪人提供優(yōu)質(zhì)的引導、疏導、解釋等服務(wù)性工作；另一方面要加大對依法信訪和遵守信訪秩序的宣傳力度。而對信訪人違反社會治安管理的，應(yīng)當嚴格依法追究其相應(yīng)的法律責任，再通過以案說法，更具說服力。

信訪工作除了要完成上述立法目的外，更重要的是對“外”要積極引導和幫助信訪人依法解決其信訪事項，維護其合法權(quán)益，同時對其不合理、不合法的訴求應(yīng)當做好耐心解釋和心理疏導工作；對“內(nèi)”則要通過信訪反映出來的問題，提取有用、有價值的信息，不斷改進我們的工作，促進政府依法行政。要將信訪工作重心從對“外”，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α皟?nèi)”的改進工作上來，通過信訪反映的事項找出當前工作存在的問題和不足，不斷完善相關(guān)的法律制度，這才是信訪工作的價值追求。

三、法定途徑分類處理信訪投訴請求的劃分

首先，制定的分類處理信訪事項劃分的界線不清晰。一是沒有將所有國土資源法定事項全部劃入其中。如國土資源部將不動產(chǎn)登記列入申訴求決事項，而沒有將與之相對應(yīng)的用地許可、審批等事項列入其中（劃分事項不完整），同時不能將之前向社會公布的“權(quán)力”（職能）清單事項全部涵蓋，形成完整的劃分理論體系。二是如果將所有國土資源法定事項全部劃入就會與“權(quán)力”（職能）清單相同，又會存在重復表述的矛盾。三是沒有理順信訪與行政救濟、信訪與其他行政行為之間的法律關(guān)系。如行政不作為或亂作為是否可以通過信訪方式解決等等。

其次，擴大了對《信訪條例》的解釋。通過法定途徑分類處理信訪投訴請求源自于《信訪條例》第十四條第二款的規(guī)定：“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出”。該規(guī)定主要是針對依法應(yīng)當通過法定救濟方式解決的事項，并沒有規(guī)定其他事項，更沒有將土地征收補償、不動產(chǎn)登記、檢舉國土資源違法等行為列入其中。

溫州市國土資源局印發(fā)了《國土資源違法舉報線索處理文本樣式的通知》，旨在統(tǒng)一和規(guī)范違法舉報線索的處理，即便如此，仍然沒有辦法將信訪、領(lǐng)導信箱、12336等違法舉報類歸口在一個平臺下運行；還有這些法定事項如涉及信訪積案，領(lǐng)導簽批的要信等仍然是作為信訪案件來處理的，而不是執(zhí)行信訪新政，將其納入法定事項，信訪就不再受理、處理了。另外，將違法舉報列入法定事項后，此類信訪就不再進入信訪復查、復核程序，也就少了一道上級對下級的一次內(nèi)部監(jiān)督過程，以及與信訪人（舉報人）再次溝通、疏導的機會，而經(jīng)信訪復查、復核的肯定可以進一步增強信訪人對信訪初查機關(guān)的公信力，這些都是有利于社會矛盾糾紛初期排除和化解的。

依據(jù)《信訪條例》可以將法定事項劃分為申請履職和不服行政（決定）行為兩大類。申請履職類指申請人（信訪人）通過信訪渠道向行政機關(guān)申請行政裁決、行政許可、行政審批、行政確認、政務(wù)信息公開等事項。對此類信訪申請不應(yīng)當是信訪工作機構(gòu)收到了就變成了信訪事項，信訪工作機構(gòu)應(yīng)當將此類申請?zhí)峤幌嚓P(guān)的辦理機構(gòu)，由相關(guān)的辦理機構(gòu)以行政機關(guān)的名義依法作出受理或不受理該申請事項。需要指出的是舉報他人從事違法行為看上去像是申請人（信訪人）向行政機關(guān)申請履行職責的行為，但實則是行政機關(guān)應(yīng)當主動依法履責的行為，舉報他人從事違法行為只是作為提供違法舉報線索而已，將違法舉報線索納入信訪事項管理主要是基于歷史和現(xiàn)實原因，當然也可以將其作為單獨的事項對待，但這樣做不利于行政資源的整合和行政效率的提升。第二類，不服行政（決定）行為類包括行政“不”作為和行政“亂”作為，此類劃分是將信訪行為和行政救濟制度加以區(qū)分，《信訪條例》第二十一條第一款第一項已有明確規(guī)定，信訪不受理此類事項。所以，從某種意義上說上述兩大類的劃分事項本身就不是信訪事項，之所以這么劃分是為了進一步明確信訪的行為邊界，這樣更有利于依法辦理信訪事項。

另外，在規(guī)范信訪行為上，除了要明確哪些是應(yīng)當通過法定途徑分類處理信訪投訴請求不是信訪外，還應(yīng)當明確哪些是信訪事項。綜上，當前執(zhí)行的“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”政策，如果繼續(xù)執(zhí)行下去，信訪的總量必將明顯下降，個別地方甚至沒有信訪，但社會的矛盾并不會因此而減少，反而將會因為沒有了信訪渠道變得更加的不確定；對行政機關(guān)而言，如果沒有了信訪這個重要的信息來源渠道和與群眾的交流平臺，就不能及時了解和掌握法律、政策的執(zhí)行情況，也不能及時了解社情民意，這不利于國家政策的制訂和法律制度的完善，也不利于行政機關(guān)改進工作，提升依法行政的水平和能力。