關于完善行政糾紛化解機制的思考

趙杰偉

（鐵道警察學院 法律系，河南 鄭州 450053）

關于完善行政糾紛化解機制的思考

趙杰偉

（鐵道警察學院 法律系，河南 鄭州 450053）

近些年來，我國的行政糾紛越積越多，治安管理中的矛盾糾紛尤為明顯。傳統(tǒng)的單一的行政復議和行政訴訟等糾紛解決方式已難堪其重，行政糾紛解決的難度也越來越大。因此，更新糾紛化解理念，完善行政調(diào)解制度，加強信訪制度建設，改革行政復議制度，改進行政訴訟制度，加強幾種糾紛化解方式的銜接，對我國的行政糾紛化解和治安管理工作的加強顯得尤為重要和緊迫。

行政糾紛；行政調(diào)解；行政復議；信訪；行政訴訟

一、我國行政糾紛發(fā)展的新趨勢

（一）行政糾紛主體呈現(xiàn)多元化趨勢

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟結構和財產(chǎn)分配方式發(fā)生了巨大變化，行政糾紛主體也在不斷增多，正由一元化向多元化方向發(fā)展。改革開放初期，1978年開始的以市場化為取向的農(nóng)村改革，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史性轉折點，這一時期農(nóng)民收入快速增長，但引發(fā)的行政糾紛相對較少。而在1985年左右開始的國企改革，逐步擴大企業(yè)經(jīng)營自主權，實施減員增效，很多國企職工下崗，一些職工在下崗后沒有及時實現(xiàn)二次就業(yè)，往往成為當時行政糾紛的主體。近些年來，隨著改革開放的進一步深化，一些新問題不斷出現(xiàn)，如城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、貧富差距的不斷拉大、城市發(fā)展中的強制拆遷、日益上漲的房價引發(fā)的住房保障糾紛、個別醫(yī)生職業(yè)道德的淪喪造成的醫(yī)患矛盾、大學擴招帶來的就業(yè)困難等引發(fā)的行政糾紛層出不窮，其主體也從單一向復雜化發(fā)展。而行政糾紛主體的多元化發(fā)展帶來的直接后果就是行政糾紛的不斷增多，從而影響到社會穩(wěn)定。

（二）行政糾紛內(nèi)容呈現(xiàn)多樣性復雜性

隨著社會改革的迅猛發(fā)展，我國轉型期的行政糾紛日益向復雜化方向發(fā)展。目前我國的行政糾紛除了傳統(tǒng)的行政糾紛類型外，經(jīng)濟發(fā)展的高速態(tài)勢引發(fā)的強制拆遷、霧霾治理、房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、交通擁堵、醫(yī)療事故、行政執(zhí)法、社會保障、大學生就業(yè)等糾紛越來越多?，F(xiàn)代社會人們的法治意識在不斷增強，接受信息的渠道也越來越方便、快捷，矛盾糾紛的觸發(fā)點相對增加，如警民關系、噪聲污染（廣場舞等）等等，這些糾紛已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象。

（三）行政糾紛形式呈現(xiàn)多發(fā)性、突發(fā)性、暴力性和群體性

行政糾紛主體和內(nèi)容的多元化、復雜化導致行政糾紛的形式多樣化。一般情況下，語言沖突、信訪、上訪等合法行為是行政糾紛的初期表現(xiàn)。后來逐漸發(fā)展成纏訪、鬧訪等不合法行為，在實踐中，有的行政沖突通過溫和的方式如集會、游行、示威、上訪等進行，而有的行政沖突則表現(xiàn)為具有暴力色彩的械斗、集體圍攻。無論哪種形式，參與者的目的都一樣，都是想通過這些方式維護自己的利益，表達自己的訴求。行政糾紛的發(fā)生往往出人意料，非常突然，防不勝防，無法對其進行事前的控制，具有突發(fā)性特點。

隨著基層群眾維權意識的進一步增強，加上不少群眾受“法不責眾”心理的驅(qū)使，行政糾紛涉及的人數(shù)越來越多，規(guī)模越來越大，群體行為逐漸呈現(xiàn)出自發(fā)松散型向組織策劃型發(fā)展，并容易做出情緒化、過激化、暴力化的行為。如據(jù)和訊網(wǎng)報道，2012 年1月1日上午9點左右，河南省安陽市發(fā)生了因非法集資引發(fā)的堵路堵門、惡意串聯(lián)、聚眾鬧事等違法行為。當?shù)財?shù)千名市民聚集于安陽市火車站、文化宮等地，導致該市解放大道等道路擁堵，隨后，安陽市調(diào)集幾百名警力趕赴現(xiàn)場，通過多種手段維持現(xiàn)場秩序，并要求全市欲前往安陽火車站、汽車站等地的車輛繞道通行。

（四）行政糾紛成因復雜，調(diào)解難度加大

錯綜復雜的行政糾紛有些起源于參與者的權益受到侵害后找不到合理的訴求渠道，有些起源于群體之間千絲萬縷的利益糾紛，有些起源于國家宏觀調(diào)控政策的不公正的后果，另外長期積累的相對剝奪感等也會成為行政糾紛的起因。行政糾紛種類越來越多，主體和內(nèi)容越來越復雜，以致行政糾紛越來越難以處理。

二、我國已有行政糾紛解決方式的困境

目前，我國的行政糾紛解決方式主要有行政復議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等。但是，這些行政糾紛解決方式在實踐中存在很多問題，在適用的過程中面臨一些困境。

一是行政調(diào)解制度亟需完善。行政調(diào)解是一種非常重要的糾紛化解方式。它在實踐中主要存在以下問題：第一，行政調(diào)解工作人員素質(zhì)不高?，F(xiàn)有的行政調(diào)解工作人員主要是基層政府或其職能部門的工作人員，文化水平和法律素質(zhì)相對較低。第二，行政調(diào)解沒有形成與人民調(diào)解和司法調(diào)解銜接的聯(lián)動機制。行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解并稱我國的三大調(diào)解機制，形成了我國的“大調(diào)解”制度。但三種調(diào)解機制缺乏相互配合，沒有形成聯(lián)動機制。

二是行政復議制度需要改革。行政復議作為我國的行政內(nèi)部監(jiān)督機制，因其具有及時、方便行政相對人等特點在解決行政糾紛的過程中發(fā)揮了重要作用，但也存在問題。主要表現(xiàn)在是：第一，行政復議機構不獨立。我國的行政復議機構在實踐中往往是政府的法制部門，而許多行政決定就是政府職能部門作出的，出于政府自身利益的考慮，行政復議申請很難被受理，即使受理也很難作出撤銷或變更決定。行政復議機構很難公正、公平地受理和審理行政復議案件［1］。第二，行政復議案件勝訴率不高。行政復議機關一般是作出行政行為的上級行政機關或同級政府，它們之間存在上下級的關系，它們往往為了維護上下級行政機關的利益而作出維持決定，行政相對人通過行政復議很難獲得相應的救濟。第三，行政復議機關工作人員法律素質(zhì)不高。行政復議具有準司法性質(zhì)，這就要求行政復議機關工作人員具有較高的法律素質(zhì)。但是，實踐中行政復議機關工作人員沒有相應的資格準入制度，只要通過一般公務員考試即可進入這個隊伍，并且往往需要干其他行政工作，不能專心于行政復議工作，法律素質(zhì)不高。第四，審理機制不完善。目前的行政復議審理主要采取書面審理的方式，存在很多弊端。

三是行政訴訟制度仍需改進。2014年我國《行政訴訟法》的修改，在很大程度上緩解了立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，但行政訴訟制度仍然存在很多問題。首先，受案范圍狹窄。雖然本次行政訴訟法的修改已經(jīng)擴大了行政訴訟的受案范圍，將行政規(guī)范性文件納入了司法審查的范疇，但相對于國外對受案范圍采取的否定列舉式規(guī)定，我國的受案范圍還是過窄，不能全面保護相對人權益。其次，案件審理無法實現(xiàn)司法獨立，行政干涉較多。行政訴訟案件一般由被告所在地法院管轄。而法院和當?shù)卣嬖谇Ыz萬縷的聯(lián)系，在行政審判中，法院受到行政機關的干涉較多，不能依法獨立審判。最后，行政案件不適用調(diào)解。很多行政案件如果采用調(diào)解的方式解決，可能會取得更好的效果，而且與中國的傳統(tǒng)文化相契合，但是我國修改后的行政訴訟法仍然規(guī)定了行政訴訟不適用調(diào)解制度。

四是信訪、行政調(diào)解、行政復議、行政訴訟等糾紛化解方式之間缺乏有效銜接。行政復議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等均是解決行政糾紛的方式。但是在實踐中除了行政復議和行政訴訟存在一定的配合之外，其他幾種糾紛解決方式?jīng)]有銜接和配合，不能很好地保護相對人的合法權益。

三、我國行政糾紛化解機制的完善

當前，行政糾紛的化解已成為政府和社會共同關注的重要課題。為有效預防和減少行政糾紛的發(fā)生，必須建立一套切實有效的行政糾紛解決機制。結合前述分析，筆者認為應在以下幾個方面予以完善。

（一）完善行政調(diào)解制度

1.提高行政調(diào)解工作人員素質(zhì)

首先，在選擇行政調(diào)解工作人員時要注意把一些文化素質(zhì)高、懂政策、懂法律、責任心強、熱愛調(diào)解工作的人員吸收到調(diào)解人員隊伍中，按照“三懂三會”（懂政治，會做群眾工作；懂政策，會用政策規(guī)定處理行政糾紛；懂法律，會用法律、法規(guī)化解行政糾紛和處理群眾關心的“熱點”、“難點”問題）的標準選取行政調(diào)解人員。其次，要加強對行政調(diào)解工作人員的培訓及考核，由所在地行政機關法制部門組織關于調(diào)解知識和法律知識的培訓，提高行政調(diào)解工作人員的專業(yè)水準和法律素質(zhì)。再次，實行行政調(diào)解工作人員持證上崗制度，由行政機關專門針對行政調(diào)解工作人員設置相關的資格，并組織相應的資格考試，合格者方能擔任調(diào)解工作人員。最后，要提高行政調(diào)解工作人員的待遇。對取得調(diào)解員資格并愿意長期從事調(diào)解工作的，在職務升遷和工資待遇上由所在行政機關予以保障。

2.開展聯(lián)合調(diào)解，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的聯(lián)動銜接機制

長期以來，在行政糾紛化解機制中，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自為政，相互之間缺乏配合和協(xié)調(diào)，甚至有時會出現(xiàn)相互推諉、不負責任的情況，化解矛盾的效率大大降低。鄭州市金水區(qū)近年來立足調(diào)解工作的實際，經(jīng)過不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)形成了行政調(diào)解和人民調(diào)解工作之間的聯(lián)動銜接［2］。在此基礎上，筆者認為，應當繼續(xù)探索建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)對接”的銜接機制，使三者有效聯(lián)動，有利于更好地解決行政糾紛。一方面，在人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合上，通過訴前告知、訴中委托和吸收人民調(diào)解員參與建立起訴訟調(diào)解等機制。另一方面，在人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合上，通過組建聯(lián)合調(diào)解室、調(diào)解中心等方式建立聯(lián)合調(diào)解機制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在行政糾紛化解中形成良性互動，最大程度地以調(diào)解的方式解決行政糾紛，推動行政糾紛化解工作的進一步發(fā)展與深化，可以實現(xiàn)三種調(diào)解方式的優(yōu)勢互補，形成化解行政糾紛的合力，有助于相關職能部門加強相互了解，發(fā)揮調(diào)解優(yōu)勢，成功化解人民內(nèi)部矛盾，從而更好地維護社會和諧與穩(wěn)定。

（二）加強信訪制度建設

首先，堅持領導干部定期接訪制度。省、市、縣、鄉(xiāng)領導干部應該定期接待上訪群眾，設定上訪群眾接待日，與群眾面對面地的近距離接觸，當場答復和解決群眾反映的問題，對于不能當場解決的，列出解決問題的時間表。其次，構建領導干部包案制度。領導應該身先士卒，做好表率，帶頭承包信訪案件，與上訪人實現(xiàn)零距離接觸，抓住人民群眾上訪的主要矛盾，找準解決途徑，及時把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。再次，在信訪部門設立專門的信訪專員。信訪專員可以為人民群眾提供信訪咨詢，及時了解人民群眾的利益訴求。為保障當事人的合法權益，可以賦予信訪專員獨立的調(diào)查權，任何組織、機構和個人不得干涉信訪專員的調(diào)查。這樣可以更好地查清案件真相，解決矛盾糾紛。另外，信訪專員還可以享有調(diào)解權。信訪專員對行政機關與信訪人員之間存在的問題可以居中調(diào)解，促使雙方達成一致，更快地解決矛盾糾紛［3］。

（三）改革行政復議制度

第一，設立行政復議委員會。行政復議委員會委員可由具有較高法律素養(yǎng)的行政機關工作人員、具有豐富法律知識和實務經(jīng)驗的法學院校教師或研究人員、律師等組成。其中行政機關之外的人員要占到2/3以上，以保障做到行政復議的獨立。第二，提高行政復議工作人員法律素質(zhì)。要實現(xiàn)行政復議人員的專職化和專業(yè)化，可以借鑒司法考試、公安民警執(zhí)法資格等級考試等，建立行政復議工作人員準入制度，實行全國統(tǒng)一考試，持證上崗，提高行政復議工作人員準入門檻。第三，完善審理機制。在審理機制上可以采取以開庭審理為主、書面審理為輔的方式。開庭審理時可以采用聽證、實地調(diào)查、現(xiàn)場勘查等方式來進行調(diào)查取證，公正地作出復議決定。

（四）改進行政訴訟制度

首先，擴大行政訴訟受案范圍。一是擴大對行政相對人的權利保護范圍，把憲法規(guī)定的基本權利如受教育權、勞動權、監(jiān)督權等納入行政訴訟的審查范圍。二是將內(nèi)部行政行為規(guī)定在受案范圍之內(nèi)。法院在受理案件時應當根據(jù)行政行為的性質(zhì)而不是行政行為的對象來確定是否立案。因此，無論是行政相對人還是行政機關的工作人員，只要其權利受到行政機關的侵犯，就可以向法院尋求司法保護。三是對行政訴訟受案范圍的規(guī)定方式進行修改。目前，我國對行政訴訟受案范圍主要采用的是肯定列舉式，如果行政機關作出的行為在行政訴訟法中沒有被列舉，就不能向法院提起行政訴訟，這不利于保護相對人的合法權益?？梢钥紤]借鑒國外立法經(jīng)驗，采用否定列舉的方式，把不能受理的行政案件明確規(guī)定出來，其余的案件法院均可受理。

其次，設立專門的行政法院。目前，我國人民法院有專門的行政審判庭，并且為了避免行政機關的干涉《行政訴訟法》還規(guī)定了“異地管轄”制度。但是，這些制度仍然不能完全避免行政機關對行政審判的干預，而且會增加相對人的訴訟成本?？梢钥紤]設立專門的行政法院。行政法院的設置可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人文等因素，不按行政區(qū)劃設立，這樣可以避免行政機關的干涉，保證法院審判的獨立。

最后，建立行政訴訟調(diào)解制度。在中國的傳統(tǒng)文化中，“無訟”“恥訟”觀念影響至深。行政相對人不在萬不得已的情況下，一般不愿意和政府對簿公堂。如果能在行政訴訟中設立調(diào)解制度，通過法院的調(diào)解使行政機關和相對人握手言和，既符合相對人的心理期待，又有利于糾紛的解決，同時也符合行政機關的需求。實踐中，行政機關也不愿意參加行政訴訟，因為如果被法院判決敗訴，會影響到政府形象和領導人的政績。因此，行政訴訟中應當以調(diào)解為原則，但調(diào)解不能違背法律。行政訴訟調(diào)解的根本目的應當是政治考量和法律考量的結合，調(diào)解的關鍵應當是保證程序的公平公正。

（五）加強信訪、行政復議、行政訴訟等行政糾紛解決方式之間的銜接和配合

行政糾紛解決機制主要包括行政復議、信訪、申訴、行政訴訟等方式。從解決行政糾紛的法律和社會效果上來講，它們各有優(yōu)勢和劣勢，而且從一定程度上來說，它們在解決社會矛盾糾紛時體現(xiàn)出一種明顯的互補性。為了更好地化解行政糾紛，就必須做好這些行政糾紛解決方式的銜接。具體來說，主要包括以下幾點。

1.加強行政復議和行政訴訟的銜接

從傳統(tǒng)意義上來講，一般情況下，行政相對人如果不服行政機關作出的具體行政行為，既可以到行政復議機關申請行政復議，也可以到法院提起行政訴訟，從而解決行政糾紛。但是，我國的相關法律法規(guī)規(guī)定，有些行政糾紛只能通過申請復議的方式解決，或者是申請兩次復議后就不能再提起行政訴訟，這樣的解決方式既不利于解決行政糾紛，也違背了“司法終局”的原則。因此，為了加強行政復議和行政訴訟的銜接，應當允許行政相對人對任何行政糾紛的解決方式進行選擇，并且在選擇行政復議后還可以最終通過訴訟的方式解決，這樣有利于化解矛盾，維護社會秩序。

2.加強信訪和行政訴訟的銜接

行政機關的信訪部門在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、解決行政糾紛方面起到了很大的作用。但在與法院的工作對接上存在較大問題。應加強這兩種行政糾紛解決方式的對接。法院可以派工作經(jīng)驗豐富的法官到信訪部門協(xié)助處理，信訪部門在遇到重大、疑難行政糾紛案件時也可以邀請人民法院的法官協(xié)助處理信訪案件，實現(xiàn)信訪工作與行政訴訟的有效對接。

3.引入行政訴訟調(diào)解制度，實現(xiàn)“判調(diào)結合”

行政訴訟調(diào)解制度方便、及時，并可以降低訴訟成本，在解決行政糾紛時具有迅速和便利的特點，能夠相對簡便地解決行政糾紛，使當事人能以較低的代價獲得較大的利益。因此，行政訴訟調(diào)解對于化解行政糾紛、構建和諧社會具有重要意義。為此我國法院應在行政訴訟領域引入行政訴訟調(diào)解制度。對于行政機關與行政相對人之間的行政糾紛，法院在調(diào)解時要堅持自愿原則，對雙方當事人都同意調(diào)解的案件進行調(diào)解，如果當事人不同意調(diào)解或者久調(diào)不決，應當堅持“能調(diào)則調(diào)、調(diào)判結合”的原則，及時做出判決。

［1］湛中樂.論行政復議法的修改與完善［J］.中國工商管理研究，2005（7）：4-5.

［2］劉永紅，王安平.構建多元化糾紛解決機制的法律思考［J］.西華師范大學學報，2009（1）:9.

［3］李青，沈建軍.創(chuàng)新大調(diào)解機制的思考［J］.中共樂山市委黨校學報，2011（3）:58-61.

責任編輯：時娜

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A

1009-3192（2016）03-0116-04

2016-01-26

趙杰偉，男，河南濮陽人，鄭州大學憲法行政法學專業(yè)2013級碩士研究生，鐵道警察學院法律系講師，主要研究方向為憲法、行政法。