機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革采取自上而下、全國同步推進(jìn)的技術(shù)模式，既彰顯了國家強力推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決心，又可避免先行地區(qū)和后行地區(qū)的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力

養(yǎng)老金“雙軌制”一直廣受社會詬病，是社會熱議的焦點。2015年1月14日，《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險工作制度改革的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革開始破冰，并將進(jìn)入全面實施階段。這對于改變我國長期形成的養(yǎng)老金“雙軌制”、建立統(tǒng)一的人力資源市場和養(yǎng)老保險制度有著重大意義。

改革內(nèi)容及簡要述評

本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的核心要義可以概括為“一個統(tǒng)一、五個同步”。

（一）一個統(tǒng)一

一個統(tǒng)一是指機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。這說明，機關(guān)事業(yè)單位員工退休養(yǎng)老方式將由“單位保障”走向“社會保障”，并將和企業(yè)職工一樣，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合、社會化管理的基本養(yǎng)老保險制度?；攫B(yǎng)老保險的籌資方式和企業(yè)職工一樣，由單位和個人共同負(fù)擔(dān)。單位繳費比例為本單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%，個人繳費部分用于建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，實行完全積累模式。

（二）五個同步

機關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同步改革。此次改革方案，將機關(guān)和事業(yè)單位同步納入改革范圍，既可消除社會公眾對改革目的的質(zhì)疑，大大減輕改革的阻力，又可通過建立統(tǒng)一的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險，提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，節(jié)省管理成本。同時也可避免因機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的不同而形成新的碎片和雙軌制，為最后建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度奠定基礎(chǔ)。

同步建立職業(yè)年金。建立職業(yè)年金的主要目的是為了彌補參加改革后降低的那部分養(yǎng)老金，旨在給出預(yù)期，實現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡。因為改革后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險不論是在繳費設(shè)計，還是在待遇計發(fā)上，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險都并無二致，養(yǎng)老金水平下降就不可避免?！稕Q定》規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)為所有在職工作人員建立職業(yè)年金。單位按照參保職工工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。職業(yè)年金基金采用個人賬戶式管理，實行市場化投資運營，按實際收益計息。

與工資制度改革相配套，并同步實施。在傳統(tǒng)退休保障制度模式下，機關(guān)事業(yè)單位職工的退休金主要由國家財政負(fù)擔(dān)，職工個人并不承擔(dān)繳費責(zé)任。按照目前制度設(shè)計，基本養(yǎng)老保險個人繳費，加上職業(yè)年金個人繳費，職工個人繳費費率需達(dá)到本人繳費工資基數(shù)的12%。如果不同步進(jìn)行工資制度改革，必然會導(dǎo)致在職職工當(dāng)期收入的大幅度下降，不利于改革推進(jìn)。根據(jù)工資增長的剛性原理，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革須與工資制度改革相配套，至少要保證機關(guān)事業(yè)單位職工在改革前后的當(dāng)期收入不會出現(xiàn)下降，否則改革難以推進(jìn)。

對計發(fā)辦法與調(diào)整機制同步進(jìn)行改革。對待遇計發(fā)和調(diào)整辦法進(jìn)行改革是本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的核心內(nèi)容。為了實現(xiàn)制度改革的平穩(wěn)過渡，在待遇計發(fā)上，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對改革前已退休的“老人”，保持現(xiàn)有待遇不變并參加今后的待遇調(diào)整；對改革后參加工作的“新人”，通過建立新機制，實現(xiàn)待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，將改革前的工作年限視同“繳費年限”，并設(shè)定10年改革過渡期，按照“減少的不減發(fā)、增加的逐步增發(fā)”的保低限高原則確定待遇標(biāo)準(zhǔn)，保持待遇水平不降低。

這項改革在全國范圍內(nèi)同步實施。以往我國社會保障制度改革，大多采用的是試點先行，再推開的技術(shù)路徑。這次制度改革，采取自上而下、全國同步推進(jìn)的技術(shù)模式，既彰顯了國家強力推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決心，又可避免先行地區(qū)和后行地區(qū)的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力。

改革難點

如何平衡不同利益主體的關(guān)系問題。由于機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資結(jié)構(gòu)，尤其是公益二類和公益三類事業(yè)單位，其績效工資可能會比同職級的公務(wù)員高出幾倍，這樣就可能導(dǎo)致未來相同級別的工作人員，在不同單位退休的養(yǎng)老金待遇相差很大。從事業(yè)單位來看，隨著用工形式的多樣化，同一事業(yè)單位內(nèi)部可能既有編內(nèi)人員，又有編外人員，編外人員由于沒有強制性的職業(yè)年金，可能導(dǎo)致兩者養(yǎng)老金待遇相差較大。而且由于事業(yè)單位分類改革的不到位以及編制管理的不規(guī)范，有些單位存在混編、超編、借編等現(xiàn)象，這會給參保登記帶來不小難度。

如何有效化解制度轉(zhuǎn)軌的財政成本。實現(xiàn)從原有的“退休養(yǎng)老制度”到“社會養(yǎng)老保險制度”的轉(zhuǎn)變，必須要付出一定的轉(zhuǎn)軌成本，包括誘導(dǎo)直接參與者接受額外補償及制度設(shè)計運行的成本等。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險實施后，增加的財政支出主要有三項，分別為機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資調(diào)整支出、基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金單位繳費支出以及彌補養(yǎng)老保險基金收支缺口的財政支出，減少的財政支出只有一項，即機關(guān)事業(yè)單位的退休費。因此，如何有效化解制度轉(zhuǎn)軌的財政成本、合理分擔(dān)責(zé)任將是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的核心問題。

如何做好職業(yè)年金管理和運營問題。職業(yè)年金的管理是一項專業(yè)性很強的工作，目前對于職業(yè)年金基金的歸集、管理、運營、稅收以及待遇發(fā)放等問題，國家尚未出臺具體的實施辦法。從浙江情況看，主要由省人力社保廳對全省職業(yè)年金進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，但這種集“基金管理、投資運營、待遇發(fā)放”于一體的基金管理模式，容易造成基金投資服務(wù)于行政指令而忽視經(jīng)濟效益等潛在風(fēng)險，從而威脅基金安全。而且按照現(xiàn)行政策規(guī)定，公務(wù)員、全額撥款事業(yè)和差額撥款、自收自支事業(yè)單位的單位繳費部分實行的是不同的賬戶管理模式，前者采用的是記賬管理，后者采用是實賬管理，同一個制度下采用不同的賬戶管理方式，不僅會引起社會質(zhì)疑，而且也可能造成繳費基數(shù)相同的參保人員因年金收益不同而造成年金待遇的差異。

如何做好與企業(yè)職工養(yǎng)老保險等制度的銜接問題。雖然從制度層面來講，改革后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險已實現(xiàn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的貫通，但兩項制度之間，不論是視同繳費指數(shù)，還是過渡期都存在著較大差異，機關(guān)事業(yè)單位視同繳費指數(shù)明顯高于企業(yè)。因此，如何加強制度之間的銜接和轉(zhuǎn)換，確保機關(guān)事業(yè)單位工作人員流動到企業(yè)后，其養(yǎng)老保障權(quán)益不受損失，是推進(jìn)制度改革中必須要重點研究解決的問題。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革推開后，“事改企”矛盾可能會更加突出。有些地區(qū)為了推進(jìn)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)企改制，允許符合一定條件的工作人員在單位改制后繼續(xù)參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險，退休后享受事業(yè)待遇。但上述人員又不符合機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的參保條件，待遇如何銜接，難度較大。

完善思路

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的重要決策部署，雖然難度很大，但必須克服困難，穩(wěn)步加以推進(jìn)。

加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，明確界定參保范圍。事業(yè)單位分類改革不到位，管理不規(guī)范是導(dǎo)致當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保難的重要原因，對此，要以此次改革為契機，加快推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，科學(xué)劃分事業(yè)單位類型，并依次納入相應(yīng)養(yǎng)老保險。對于公益一類和公益二類事業(yè)單位的編制內(nèi)工作人員全部納入機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，編制外工作人員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。對于編制管理不規(guī)范的事業(yè)單位，要督促其進(jìn)行限期清理，明確每個工作人員的身份，并按照“先清理、后參?！钡脑瓌t，為其養(yǎng)老保險辦理參保登記工作。對于生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，要加快推進(jìn)其轉(zhuǎn)企改制，并按規(guī)定參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

盡快出臺相關(guān)配套措施，完善政策體系。一是建議國家盡快出臺職業(yè)年金管理辦法，對職業(yè)年金基金的管理、監(jiān)督、運營以及稅收等問題作出明確規(guī)定，以指導(dǎo)各地平穩(wěn)推進(jìn)改革。建議對所有機關(guān)和事業(yè)單位實行統(tǒng)一的職業(yè)年金賬戶管理辦法。在年金管理中，要增強制度運營的透明性，探索給予參保者個人適當(dāng)?shù)耐顿Y選擇權(quán)。二是進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接辦法，對不同制度之間養(yǎng)老保障權(quán)益銜接作出合理的制度安排，確保流動工作人員的養(yǎng)老保障權(quán)益不受損失，促進(jìn)勞動力自由流動。

合理責(zé)任分擔(dān)，有效化解制度轉(zhuǎn)軌成本。制度轉(zhuǎn)軌成本能否得到有效化解，是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革成敗的關(guān)鍵。對此，要積極汲取企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的教訓(xùn)，對制度轉(zhuǎn)軌的隱性成本進(jìn)行合理測算，通過多種渠道和方式加以有效化解，以促進(jìn)這項制度的長期可持續(xù)發(fā)展。隱性成本的規(guī)模取決于“中人”的比例，“中人”占比越高，隱性成本就越大。建議合理劃分各級政府的財政責(zé)任，并通過建立穩(wěn)定的財政投入機制、出售部分國有資產(chǎn)等方式來清償“中人”的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，以確保退休人員基本養(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放，平穩(wěn)度過老齡化高峰。

加強精算管理，促進(jìn)制度長期可持續(xù)發(fā)展。需要根據(jù)參保對像人口年齡結(jié)構(gòu)的變化以及各項保險制度參數(shù)，運用保險精算理論和方法，對基金的收支平衡作出科學(xué)的預(yù)測，并提前作出預(yù)警，以實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。建議借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建立社會保險精算委員會，加強對養(yǎng)老保險的精算管理，并建立預(yù)警機制，以便于政府財政提前作出籌資安排，從容應(yīng)對老齡化高峰所面臨的財政支付壓力。

為浙江省人力資源和社會保障科學(xué)研究院社會保障研究室主任、副研究員；本文為杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題成果，課題編號為：Z16YD018