繼往開來 銳意進取全力謀劃新形勢下寧波市土地儲備事業(yè)

□　寧波市土地儲備中心　傅鼎一

繼往開來 銳意進取全力謀劃新形勢下寧波市土地儲備事業(yè)

□寧波市土地儲備中心傅鼎一

黨的十八屆五中全會于2015年10月26日至29日在北京召開。全會立足“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，順應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的內(nèi)在要求，鮮明提出了“十三五”時期我國發(fā)展的指導思想、目標要求、基本理念、重大舉措。黨的十八屆四中全會審議通過關(guān)于全面推行依法治國若干重大問題的決定，深刻回答了現(xiàn)今中國建設(shè)法制國家的總目標和途徑方法，為堅持走中國特色社會主義法制道路指明了方向。全面推行依法治國已經(jīng)成為國家現(xiàn)代化的總抓手，成為國家建設(shè)領(lǐng)域的一場系統(tǒng)性革命，對今后土地儲備工作具有重要的指導意義。依法土地儲備是依法治國的重要組成部分，十年來，寧波市土地儲備中心緊扣社會發(fā)展和城市建設(shè)主旋律，積極探索，走出了一條從無到有、從弱到強的道路。隨著新型城市化戰(zhàn)略的實施和土地制度改革的不斷深入，針對當前土地供應(yīng)下行的實際，寧波市土地儲備中心牢牢把握房地產(chǎn)和金融市場走勢，落實寧波市城市規(guī)劃，調(diào)節(jié)土地市場供需關(guān)系，服務(wù)民生保障城市建設(shè)，深入踐行依法治國，依法行政的核心方針和黨的十八大四中、五中全會精神。

一、土地儲備的概念和功能

土地儲備是政府從調(diào)控土地市場的目標出發(fā)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，依法取得土地，開展前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。儲備土地的來源主要是依法收回的土地和收購的土地。通常根據(jù)政府指令或土地使用權(quán)人申請實施收儲。前期開發(fā)主要指土地征收、地上建筑拆遷拆除和道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

各級儲備中心是唯一國家政策層面允許對土地開展前期開發(fā)整理且可制發(fā)特殊的儲備土地證用于融資的主體。土地儲備是將規(guī)劃。土地、資金、建設(shè)等要素深度結(jié)合在一起的平臺。土地儲備中心既要負責收儲、制定年度儲備計劃等行政職責，又要按照市場適時推出地塊、融資行使市場角色。

首先，土地儲備是政府宏觀調(diào)控土地市場的重要手段。政府通過土地儲備，掌握土地供應(yīng)權(quán)，切實調(diào)控土地供應(yīng)量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)時間以及供應(yīng)方式。其次，土地儲備是政府優(yōu)化土地資源配置的重要渠道。土地儲備從盤活存量土地和低效利用土地開始，通過土地收購、拆遷、整理、儲備、出讓或劃撥等環(huán)節(jié)，把生地變成熟地，落實規(guī)劃，實現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。再次，土地儲備是政府改善民生的重要載體。近年來，土地儲備參與了安置房建設(shè)、危舊房改造工程等眾多民生工程。通過土地收儲和開發(fā)，解決了眾多地塊的公共基礎(chǔ)建設(shè)配套，改善了人居環(huán)境。當然，土地儲備是政府提升土地價值的重要平臺。通過對土地前期開發(fā)整理，結(jié)合規(guī)劃調(diào)整，能夠增加土地價值?？傊?jīng)營城市就是經(jīng)營土地，經(jīng)營土地的核心之一就是在多大程度上用足土地儲備制度這個政策工具。

二、寧波土地儲備事業(yè)發(fā)展環(huán)境和面臨的困難

（一）發(fā)展階段

寧波的儲備工作趕上了原始探索期，錯過了懵懂青春期，更錯過了茁壯成長期?，F(xiàn)在，土地儲備工作面臨的是深度規(guī)范期。

1997年，杭州成立了“杭州市土地儲備中心”。1999年，在“全國集約用地市場研討會”上，對杭州土地儲備制度的經(jīng)驗和成果進行了推廣，隨后各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)。2001年，國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。此后，土地儲備制度得到快速發(fā)展。

寧波市于2001年3月成立了城市土地儲備管理委員會，同年4月成立寧波市城市土地儲備中心，并頒布了《寧波市城市土地儲備辦法》，指出政策目的是為盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地。2001年之后，各縣市紛紛成立了各自的土地儲備機構(gòu)，全國的土地儲備機構(gòu)逐漸增加到2450多家，在城市建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用且功能不斷拓展。2002年，寧波成立了市城投、開投、軌道交通等國有企業(yè)，負責特定土地儲備項目的專項改造，其快速、靈活的工作特點得到很大發(fā)揮。

2007年，國土資源部會同財政部等三部委下發(fā)《土地儲備管理辦法》，對儲備制度進行了規(guī)范和整頓，更重要的是從行政規(guī)章角度為土地儲備制度提供了法律依據(jù)。這一時期，寧波市儲備工作在機構(gòu)上還是一個沒有細化分工的單位。2007年市土地儲備中心隸屬關(guān)系從市政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為市國土資源局下屬副局級事業(yè)單位。在全國其它土地儲備機構(gòu)野蠻式生長的同時，寧波市土地儲備中心的融資額度、收儲量和出讓金量卻沒有大的增長，放慢了開疆拓土的步伐。

（二）面臨的問題

1.收儲主體數(shù)量過多，運行模式不統(tǒng)一，發(fā)展情況良莠不齊

多頭儲備已呈常態(tài)化, 各自為政的地塊開發(fā)局面已成為寧波土地儲備格局的一大特點。儲備機構(gòu)性質(zhì)有行政單位，有事業(yè)單位，還有企業(yè)。運行模式有直接運作，還有委托運作的，各不相同。

2.土地儲備計劃編制隨意，指導性不強

計劃執(zhí)行率不高，沒有很好發(fā)揮調(diào)控職能。全市收儲計劃完成率低，開發(fā)計劃入庫率低，供應(yīng)計劃完成率更低。雖然存在土地市場低迷的客觀原因，但各地在計劃的編制上隨意性大、研判不科學是主要問題。許多開發(fā)主體直接將未入庫的土地進入供應(yīng)環(huán)節(jié)，土地儲備庫沒有發(fā)揮“蓄水池”的作用。另外，儲備土地抵押貸款沒有規(guī)模控制。有的地方政府為解決融資，資金沒有做到?？顚Ｓ?，直接作為城市建設(shè)資金和與土地儲備無關(guān)的項目中。

3.缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)籌

全市土地儲備機構(gòu)無統(tǒng)一的歸口管理部門。市政府對全市土地儲備情況底數(shù)不明，情況不清。市區(qū)土地儲備管理部門缺位、聯(lián)動能力不強。

4.市級土地儲備后備資源不足

市級土地儲備優(yōu)質(zhì)空間縮小，目前市級存量儲備土地面積約6420畝，存量成片區(qū)優(yōu)質(zhì)用地僅為3年的供應(yīng)量。雖然近幾年來在中心城區(qū)收儲投入成本近50億，但以老項目、小項目和單位置換為主，較大地塊只有北侖協(xié)和地塊、段塘立交地塊和徐家漕中波臺地塊。中心亟需拓展成片區(qū)的地塊，通過3-5年的開發(fā)形成凈地供應(yīng)，以保障土地儲備工作持續(xù)發(fā)展。

這些問題的存在，不僅影響了土地資源的統(tǒng)籌和正常土地儲備項目的開發(fā)，同時，土地收益的下滑給土地儲備機構(gòu)背負上了不應(yīng)有的債務(wù)風險，對土地儲備持續(xù)健康發(fā)展帶來了隱患。

為了改變這種狀況，去掉“機構(gòu)級職上的巨人，體制機制建設(shè)上的侏儒”的帽子，寧波市土地儲備工作拉開了依法建立工作規(guī)范、理清管理體制機制、強化年度計劃統(tǒng)籌的大幕。

三、加強頂層制度建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃相應(yīng)的政策體系

（一）國家層面的土地儲備行業(yè)規(guī)則切入點愈加精確

黨的十八大以來，隨著新型城市化戰(zhàn)略的不斷深化，從四部委出臺《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，財政部、國土資源部出臺《關(guān)于核定土地儲備融資規(guī)模等問題的意見》到國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，財政部出臺《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會出臺《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，土地儲備工作制度化層層提高，土地儲備功能的平臺優(yōu)勢更加明顯。結(jié)合新的金融形勢，各級政府對儲備機構(gòu)實行名錄制管理，將進一步監(jiān)管和清理壓縮各縣（市）區(qū)土地儲備機構(gòu)，調(diào)整土地儲備籌資方式，合理處置存量土地儲備債務(wù)，建立土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。系統(tǒng)層層深入、絲絲入扣地對儲備機構(gòu)管理、儲備土地規(guī)模、前期開發(fā)以及融資行為作了明確的規(guī)定，從而調(diào)控寧波土地市場。

（二）市級層面的決策者給土地儲備工作予以高度關(guān)注

1.全面深化土地儲備工作指導思想

土地儲備工作要參與整個城市的開發(fā)建設(shè)、為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。寧波市土地儲備中心從大儲備體制構(gòu)建著手、學習先進經(jīng)驗、對儲備新機制的形成進行探索，并對儲備的計劃管理、收儲范圍和儲備資金籌集等方面提出明確要求。

2.加強地方法規(guī)制度建設(shè)

寧波市委市政府先后研究出臺《建立土地儲備“一庫四計劃”制度的實施意見》《加強和規(guī)范儲備土地管理的實施意見》《明確海曙、江東、江北、高新區(qū)土地儲備機構(gòu)相關(guān)工作的通知》《關(guān)于東部新城、東錢湖旅游度假區(qū)納入市級專項土地儲備的實施意見》《軌道交通納入市級專項土地儲備的實施意見》等實施細則，密集出臺這么多文件在近年來是少有的，這充分說明儲備工作越來越重要，需要頂層設(shè)計和細則規(guī)范。

3.建設(shè)高素質(zhì)儲備工作隊伍

在全國機構(gòu)編制“只減不增”的大背景下，寧波市委市政府給予儲備機構(gòu)的機構(gòu)調(diào)整予以關(guān)注，市編辦批準市儲備中心增設(shè)兩個內(nèi)設(shè)處室，增加8名人員編制用來增加機構(gòu)編制擴充隊伍，體現(xiàn)了領(lǐng)導的高度重視和殷切期望。

四、明晰各儲備主體職責，構(gòu)架寧波市儲備工作網(wǎng)

（一）建立名錄制度規(guī)范土地儲備機構(gòu)

包括市本級、慈溪市、余姚市、奉化市、寧?？h、象山縣、江北區(qū)（規(guī)劃區(qū)外）、鄞州區(qū)、江東區(qū)、海曙區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)、寧波保稅區(qū)、寧波經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、梅山島保稅區(qū)、國家高新區(qū)土地儲備機構(gòu)在內(nèi)的第一、二、三批的16家機構(gòu)，大榭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、慈溪經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)相繼進入全國土地儲備機構(gòu)名錄。土地儲備融資實行名錄制管理。名錄以外的機構(gòu)不得享受土地儲備的相關(guān)融資政策，銀行等金融機構(gòu)也不得向其發(fā)放土地儲備貸款。

至此，全市共有18家土地儲備主體進入國土資源部名錄，東部新城、東錢湖旅游度假區(qū)、軌道交通3家納入市級專項儲備，覆蓋全大市的土地儲備架構(gòu)“18+3”已經(jīng)形成，為城市開發(fā)建設(shè)帶來深遠的意義。

（二）進一步理順市級與四區(qū)土地儲備中心工作職責

為強化土地儲備服務(wù)城市建設(shè)的職能，中心加快健立市區(qū)兩級土地儲備體系的步伐。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，制定明確海曙區(qū)、江東區(qū)、江北區(qū)、國家高新區(qū)土地儲備機構(gòu)的工作職責，規(guī)定了四家土地儲備機構(gòu)的收儲范圍、儲備運行模式、土地儲備計劃審核審批和機構(gòu)工作職責，目的在于激活各區(qū)儲備機構(gòu)，盡快推動土地儲備機構(gòu)規(guī)范化運行。

以建立制度為突破口，在“一個為主多個并存”的土地儲備工作的格局下，按照國土資源部土地儲備機構(gòu)名錄管理等一系列政策，規(guī)定區(qū)自行開發(fā)和與土地一級開發(fā)單位聯(lián)合開發(fā)的區(qū)域，納入?yún)^(qū)級土地儲備的范圍，理清土地儲備工作的歸口管理。

以明確運行模式為依托，市區(qū)土地儲備機構(gòu)開展聯(lián)合收儲，按照五五投入與分成的體制運作。按照屬地原則，市區(qū)兩級共同出資，實現(xiàn)利益共享，責任共擔的機制。市級發(fā)揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)、融資等優(yōu)勢作用。屬地政府在項目的實施過程中全力投入，極大縮短土地儲備周期，保證了地塊開發(fā)順利進行。

（三）規(guī)范和健全東部新城、軌道交通、東錢湖旅游度假區(qū)納入市級專項土地儲備工作

軌道交通、東部新城和東錢湖旅游度假區(qū)隨著建設(shè)的推進，其對土地儲備及資金流轉(zhuǎn)的需求越來越高。專項儲備通過以項目為單位，將需要以土地儲備方式開發(fā)的地塊納入市土地儲備中心,并由市土地儲備中心委托三地實施收儲和前期開發(fā)，明確項目運作流程、相關(guān)部門職責和注意事項。屆時三地的土地儲備計劃，土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)填報等一系列工作都納入市級土地儲備中心，實現(xiàn)多元開發(fā)和一個平臺收儲相結(jié)合。

專項儲備制度的建立是依法儲備的重點工作。該舉措極大地拓展了市級土地儲備的功能范圍，規(guī)范了軌道交通、東部新城和東錢湖旅游度假區(qū)儲備土地的開發(fā)。寧波市儲備中心由直接收儲運作為主，向直接運作、聯(lián)合運作和管理服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。對各土地儲備機構(gòu)和專項開發(fā)主體的服務(wù)、指導和管理成為下一步的重要任務(wù)。通過職責定位，理順市級與專項開發(fā)主體的關(guān)系，根據(jù)已有的工作經(jīng)驗，探索因地制宜的工作方式，簡化流程，增強服務(wù)意識。通過平臺建設(shè)，資金利用，前期開發(fā)，空間謀劃等方式建立市級與專項開發(fā)主體之間的合作機制，達到相互借力，互惠互利，謀求共贏的目標。

五、加強資金保障，在新政策下增加地方政府性債務(wù)規(guī)模

（一）建立資金籌措機制，合理解決在建項目的后續(xù)融資

實際融資工作中，銀行可提供的貸款往往在時間、規(guī)模上與項目實際進度難以完全一致。同一項目經(jīng)常需要與多家銀行開展合作，才能保障項目融資資金的有效供應(yīng)，僅由已簽訂協(xié)議貸款銀行提供貸款，難以確保在建項目后續(xù)融資。另一方面，儲備項目的推進，也要受被征收對象及環(huán)境的制約，其實際進度和資金到位時間也需要根據(jù)實際情況作調(diào)整。

向銀行借款在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，有必要進行分段協(xié)商簽約，分期籌措。為此，過渡期為了優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾工作，土地儲備工作要求在一定期限內(nèi)允許已經(jīng)開工的儲備項目繼續(xù)貸款，確保在建項目后續(xù)融資，寧波市建立“確保重點、以老帶新、進退有序、逐步置換”儲備資金籌集機制，明確規(guī)定資金重點確?！霸诮ā薄袄m(xù)建”項目，用“在建”“續(xù)建”項目銀行融資的申報來統(tǒng)籌新項目的收儲開發(fā)資金。充分考慮政府的發(fā)債時間和市場檢驗的程度，在新老政策的過渡期內(nèi)，按照要求逐年、逐步遞減銀行融資，實現(xiàn)專項債券的置換。

（二）拓展融資渠道，保障土地儲備資金平穩(wěn)運行

寧波市土地儲備中心從單一銀行貸款向多元化融資轉(zhuǎn)變。截至目前，共籌集資金28.72億元。一是加強與借款銀行聯(lián)系。根據(jù)業(yè)務(wù)需求量與多家銀行溝通本年度融資計劃，就融資項目申報、資金需求等方面與建設(shè)銀行、光大銀行、寧波銀行、交通銀行等合作銀行銜接，其中建設(shè)銀行總行已批準新增授信9億元，光大銀行已向總行上報6.6億元申貸項目，寧波銀行已申報2億元的項目、交通銀行已申報1.2億元的項目。二是實現(xiàn)了兩批地方政府債券置換存量債務(wù)。2015年11月13日寧波市土地儲備中心獲得市自發(fā)自還的年度第二批地方政府公開發(fā)行置換債券資金3.97億元。這是寧波市級土地儲備繼第一批5.015億存量債務(wù)通過地方債形式置換后，又一次與市債務(wù)辦、預(yù)算局的成功對接。其中，原北侖協(xié)和地塊項目為10年期2.5億元，城莊3#地塊安置房項目為7年期1.47億元。三是通過光大高資理財獲得資金。寧波市土地儲備中心獲得光大高資理財資金14.4億元，5年到期。至此，寧波土地儲備中心融資結(jié)構(gòu)為銀行傳統(tǒng)融資10.77億元，高資理財融資14.4億元，地方政府債券融資8.985億元，資金比例約為5∶7∶4。通過這三步走戰(zhàn)略，融資結(jié)構(gòu)變得更為合理，成本有效下降。

（三）開源節(jié)流，創(chuàng)新土地儲備資金籌集渠道

面對土地儲備納入地方政府性債務(wù)管理而無法直接通過銀行融資的不利形勢，爭取適度增加土地儲備地方政府性債務(wù)規(guī)模和政府專項債券額度。市本級國有土地收益基金和儲備土地出讓、劃撥收入全額用于儲備地塊征地拆遷和城建配套建設(shè)支出，寧波市土地出讓金統(tǒng)籌收入部分用于市本級土地收儲開發(fā)。積極探索市土地儲備中心與資金實力雄厚的大型國有公司合作收儲土地模式，借用大型國有公司銀行融資優(yōu)勢。抓緊市本級儲備項目土地出讓、劃撥工作，及時足額收繳土地出讓金和劃撥用地成本。強化預(yù)決算管理，加快資金周轉(zhuǎn)速度，提高資金使用效率。

六、健全市土地儲備計劃工作及其考核制度，發(fā)揮好“洪時蓄水、旱時放水”的調(diào)節(jié)作用

寧波市土地儲備中心實行土地儲備的年度計劃管理，建立“一庫四計劃”運行機制和全市統(tǒng)一的儲備土地信息庫。各區(qū)儲備土地基本情況統(tǒng)一入庫，明確 “入庫”和“出庫”的管理辦法，做到“一個池子蓄水”。在此基礎(chǔ)上，寧波市土地儲備中心制定四個年度總計劃，即年度土地收儲計劃、土地前期開發(fā)計劃、供應(yīng)計劃和資金計劃。

（一）要將土地儲備作為經(jīng)營性用地供地剛性前置環(huán)節(jié)

建立“土地儲備—土地交易—土地出讓合同簽訂—開竣工管理—竣工復(fù)核驗收—登記發(fā)證”土地利用系統(tǒng)化流程，符合收儲開發(fā)土地入庫標準的經(jīng)營性用地（除工業(yè)用地）必須納入土地儲備庫管理，真正落實“一個閥門進水”。

（二）要逐步形成“入庫量”與“供應(yīng)量”雙向調(diào)節(jié)機制

加強經(jīng)濟社會發(fā)展形勢分析和土地市場走勢判斷，根據(jù)用地需求預(yù)測及市場調(diào)控方向，結(jié)合當前去庫存、地方政府性債務(wù)管理等實際情況，合理確定“入庫、供應(yīng)、儲備庫存”數(shù)量規(guī)模、空間分布、用地結(jié)構(gòu)、進出節(jié)奏。

（三）要主動促進土地儲備“四計劃”與相關(guān)計劃融合

要加強與財政、建設(shè)部門和人民銀行分支機構(gòu)等單位溝通銜接，實行年度土地收儲、前期開發(fā)、供應(yīng)、資金計劃與土地利用、土地出讓金收支、地方政府性債務(wù)管理、城建配套建設(shè)等計劃同步編制，同步調(diào)整，相互融合。

七、總結(jié)

以律均而清濁，以法定而治亂。行業(yè)法規(guī)制度和工作體系建設(shè)是社會主義法制的重要組成部分。土地儲備厲行法治、推進職能、權(quán)限法定化。堅持法定職能必須作為，法不授權(quán)不能為的指導思想，加強土地收儲、資金循環(huán)和儲備資產(chǎn)的事中事后監(jiān)管力度。增加專項土地儲備領(lǐng)域的立法立規(guī)，堅持特色為重，質(zhì)量為先，圍繞重點改革領(lǐng)域，及時制定法律法規(guī)。寧波的土地儲備工作只有緊緊圍繞科學執(zhí)政，依法執(zhí)政、民主執(zhí)政，完善行業(yè)內(nèi)規(guī)范性文件的制定機制，注重文件精神與現(xiàn)行法律的銜接，探索完善規(guī)范性文件的執(zhí)行情況和實施效果評價體系，才能更好地確保各土地儲備機構(gòu)工作有序開展，在新常態(tài)下提升全市土地儲備工作，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展作貢獻。